ECLI:CZ:NSS:2014:2.ADS.157.2014:20
sp. zn. 2 Ads 157/2014 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: A., P., zast. JUDr.
Lubomírem Müllerem, advokátem se sídlem Symfonická 1496/9, Praha 5, proti žalované: Česká
správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, proti rozhodnutí žalované
ze dne 9. 10. 2013, č. j. X, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 2. 7. 2014, č. j. 2 Ad 57/2013 - 22,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2014, č. j. 2 Ad 57/2013 - 22,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 9. 10. 2013,
č. j. X, se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 4719 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta JUDr. Lubomíra Müllera.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a průběh dosavadního řízení
[1] Žalobkyně je arménskou občankou, narozenou v roce X, jíž byl k datu získání trvalého
pobytu na území České republiky, tj. 15. 12. 2003, přiznán starobní důchod.
[2] Rozhodnutím žalované ze dne 9. 10. 2013, č. j. X (dále jen „napadené rozhodnutí“), byly
zamítnuty námitky žalobkyně proti rozhodnutí žalované ze dne 1. 8. 2013, č. j. X, zamítajícímu
její žádost o zvýšení starobního důchodu.
[3] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu, v níž namítala nesoulad
jednotlivých získaných dob pojištění potvrzených arménským nositelem pojištění s jím sdělenou
celkovou dobou pojištění, ze které žalovaná vycházela při stanovení výše starobního důchodu
žalobkyně. Nerozporovala vymezení ani délku jednotlivých potvrzených dob, nesouhlasila
však s jejich celkovým součtem, který byl arménským nositelem pojištění potvrzen v délce 29 let,
10 měsíců a 13 dnů, přestože při řádném součtu by měla celková doba jejího pojištění délku
34 let, 8 měsíců a 15 dnů.
[4] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 7. 2014, č. j. 2 Ad 57/2013 – 22 (dále
jen „napadený rozsudek“ a „městský soud“), žalobu zamítl. Aplikoval Dohodu mezi
Československou socialistickou republikou a Svazem sovětských socialistických republik
o sociálním zabezpečení ze dne 2. 12. 1959, jež vstoupila v platnost dne 1. 7. 1960 a byla
publikována pod č. 116/1960 Sb. (dále též jen „Dohoda“). Na základě jejího čl. 4 městský soud
interpretoval povinnost žalované započíst doby zaměstnání, jež získala žalobkyně na území
Arménské republiky podle tamních právních předpisů. Městský soud konstatoval, že žalovaná
postupovala v souladu s čl. 13 citované dohody, když činila dotazy na arménského nositele
pojištění, který přípisem ze dne 30. 4. 2013 potvrdil, že na území Arménie žalobkyně získala
celkem 29 let, 10 měsíců a 13 dnů pojištění. Žalovaná se dle soudu nedopustila žádného
pochybení, neboť mohla v napadeném rozhodnutí vycházet ve vztahu k délce doby pojištění
žalobkyně pouze ze sdělení arménského nositele pojištění a s ohledem na čl. 4 odst. 2
a čl. 13 odst. 1 dohody o sociálním zabezpečení žalované nenáleželo získané potvrzení
jakkoli přezkoumávat. Ve vztahu k námitce nesprávného součtu dob pojištění odkázal žalobkyni
na to, aby se sama obrátila na arménského nositele pojištění s žádostí o vysvětlení a případnou
změnu závěru o celkové pojistné době.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[5] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř.
s.“), ve které městskému soudu vytkla nesprávné právní posouzení relevance obsahu potvrzení
o délce pojištění vydaného arménským nositelem pojištění. Namítla, že městský soud ve shodě
se žalovanou vycházejí z potvrzení, jež je vnitřně rozporuplné, neboť obsahuje zjevně chybný
součet dob pojištění.
[6] Stěžovatelka kasační stížností nezpochybnila tvrzení arménského nositele pojištění, pokud
jde o konkrétní uváděné doby, ale měla za to, že pokud je součet těchto dob zjevně chybný, měl
správní orgán buď vycházet ze správného součtu, nebo odstranit rozpor jinou cestou, například
dotazem u arménského nositele pojištění. Jestliže však soudem bylo aprobováno v neprospěch
stěžovatelky rozhodnutí na základě vnitřně rozporuplného dokumentu, bylo tím porušeno
její právo na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod a právo na soudní ochranu zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
[7] Podle stěžovatelky se měl městský soud jasně vyjádřit k (ne)správnosti součtu
a případný závěr o správnosti v odůvodnění napadeného rozsudku vysvětlit. Pokud měl součet
za chybný, měl napadené rozhodnutí zrušit pro nezákonnost, a by-li součet nepřezkoumatelný,
pak pro nepřezkoumatelnost, a ne se zříci povinnosti provést jednoduchou kontrolu
součtu, ani stěžovatelku odkazovat na arménského nositele pojištění, když podle §50 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, platí, že správní orgán je povinen opatřit podklady
pro rozhodnutí. Poukázala na to, že v rozporu s §50 odst. 4 správního řádu žalovaná i soud
pominuly její tvrzení o tom, že součet jednotlivých dob pojištění neodpovídá uváděné době
celkové.
[8] Žalovaná svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byla účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek městského soudu vzešel (§102 s. ř. s.).
Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Podmínka povinného zastoupení
ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[10] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[11] Podstatou kasační stížnosti je výtka, že městský soud nesprávně posoudil otázku,
zda k námitce stěžovatelky mělo být zohledněno, že arménským nositelem pojištění potvrzené
doby pojištění neodpovídají ve svém souhrnu celkové délce pojištění, rovněž sdělené arménskou
stranou.
[12] Nejvyšší správní soud na úvod konstatuje, že stěžovatelčinu věc je skutečně třeba
posuzovat podle Dohody, jelikož jde o mezinárodní smlouvu, která splňovala požadavky
čl. 10 Ústavy a ve stěžovatelčině případě je plně aplikovatelná, neboť Česká republika jí byla
v době, kdy stěžovatelka podala žádost o důchod (14. 1. 2005), v otázkách posouzení podmínek
pro nárok a výši starobního důchodu vázána. Je tomu tak navzdory faktu, že vůči Arménii
je považována za platnou pouze do 22. 9. 2009 (k tomu podrobně viz nález Ústavního soudu
ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09 vydaný ve věci stěžovatelčina manžela, dostupný
na http://nalus.usoud.cz, nebo též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2012,
č. j. 6 Ads 19/2012 – 16; všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Žalovaná (podobně jako i městský soud) tedy
postupovala správně potud, vycházela-li ve stěžovatelčině případě z textu čl. 4 odst. 2 citované
Dohody, že „[z]apočtení doby zaměstnání, pokud jde o dobu práce v každé ze smluvních stran, se provádí podle
právních předpisů té smluvní strany, na jejímž území byla vykonávána práce nebo jí na roveň stanovená činnost“.
[13] Stěžovatelka pracovala výhradně na území Arménie. Arménský nositel pojištění na žádost
žalované inspirovanou čl. 13 Dohody poskytl v dopise ze dne 14. 12. 2009 informace o celkové
době pojištění stěžovatelky na území Arménie, kterou s odkazem na přiložený osobní list
důchodového pojištění stěžovatelky a českou stranou připojenou kopii její pracovní knížky
potvrdil v délce 29 let 10 měsíců a 13 dní. Později v korespondenci ze dnů 31. 1. a 30. 4. 2013
pak arménský nositel pojištění opět potvrdil uvedenou celkovou délku pojištění, přičemž
ji konkretizoval
takto:pojištění v Bagramjanském sovchozu od 16. 6. 1958 do 30. 12. 1962,
od roku 1963 do roku 1978 a od roku 1979 do roku 1982, které dle něj činilo 19 let 8 měsíců
a 13 dní. Dále pak potvrdil pojištění na Zvartnotském letišti od 1. 3. 1985 do 1. 5. 1995 v délce
10 let a 2 měsíce. Tyto údaje převzala do svého prvostupňového rozhodnutí i žalovaná, ačkoli
z výše zmíněných listin založených ve správním spisu vyplývá rozpor mezi součtem potvrzených
dob a celkovou dobou pojištění sdělenou arménským nositelem pojištění (rozdíl činí 4 roky,
10 měsíců a 2 dny). Žalovaná v napadeném rozhodnutí uvedenou diskrepanci namítanou
stěžovatelkou nijak nehodnotila, pouze setrvala na názoru, že je třeba respektovat potvrzení
arménského nositele pojištění (fakticky pouze tak, jak je v úhrnu potvrdil, tj. neuznala jednotlivé
potvrzené doby pojištění získané na území Arménie).
[14] Ačkoli byla žalovaná vázána započítat doby zaměstnání stěžovatelky v souladu
s čl. 4 odst. 2 Dohody tak, jak by byly započteny podle arménských předpisů, nadále byla v řízení
povinna dodržovat zásadu materiální pravdy podle §3 správního řádu, tedy postupovat
tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný
pro soulad jejích úkonů s požadavky dle §2 správního řádu. V případě, že se v podkladech
nesoucích skutková zjištění potřebná pro rozhodnutí vyskytnou rozpory, je správní orgán
povinen vyvinout cílenou aktivitu směřující k jejich odstranění. Cest se nabízí vícero. Pravidelně
jsou (a mají být) nesrovnalosti eliminovány komunikací s tím, kdo disponuje potřebnými údaji,
v tomto případě s orgány státu, který eviduje a hodnotí dobu pojištění získanou prací jeho
občanů na území. Ostatně žalovaná již dříve, v případě námitek stěžovatelky ohledně započtení
dob, jež strávila péčí o děti, takový upřesňující dotaz položila (viz dotaz žalované Penzijnímu
fondu Arménie ze dne 30. 6. 2011). Dohoda o sociálním zabezpečení, jež určuje rámec
pro rozhodování o stěžovatelčině nároku na starobní důchod, klade důraz na respekt k cizí
úpravě, pokud jde o míru, způsob a rozsah započtení odpracovaných dob pro účely nároku
na důchod. Standardně je tedy žádáno vysvětlení či upřesnění od nositele pojištění druhé smluvní
strany.
[15] Ke zjištění skutkových okolností o dobách získaných na území smluvní strany
slouží institut vzájemného poskytování informací a pomoci mezi smluvními státy zakotvený
v čl. 13 odst. 1 věty druhé Dohody: „Orgány sociálního zabezpečení obou smluvních stran si vzájemně
poskytnou potřebné informace o okolnostech rozhodných pro přiznání důchodu nebo jiné dávky a provedou
potřebná opatření za účelem zjištění těchto okolností.“ Toto pravidlo však významně relativizuje hned
několik skutečností, jež se vyskytly ve stěžovatelčině případě. Předně nelze přehlížet, že Dohoda
byla uzavřena na obou stranách státy, které byly právními předchůdci dnešní České republiky
a Arménské republiky. Po rozpadu Sovětského svazu se Arménie jako jeden z nástupnických
států původního signatáře dohody, Sovětského svazu, již touto smlouvou necítila být vázána
a bilaterální jednání o sukcesi do práv a závazků jí založených ztroskotala. Na české straně
ukončil spory o tom, do kterého okamžiku má být podle takové dohody postupováno, až nález
Ústavního soudu citovaný v odstavci [12]. Akcentoval princip publicity právních norem
(zde Sdělení č. 76/2009 ve Sbírce mezinárodních smluv), a to v tom smyslu, že dokud nebylo
předepsanou formou zveřejněno, že mezinárodní smlouva již neplatí, pak je v našich podmínkách
třeba šetřit legitimní očekávání jednotlivců, a postupovat podle ní i poté, co přestala platit
(zejména uznat doby získané na území cizího státu pro účely přiznání a výplaty důchodu v ČR).
V zásadě je tedy velmi diskutabilní, nakolik považovat za spolehlivá sdělení arménské strany,
jež vyjádřila vůli nebýt již dále vázána závazky z uvedené smlouvy vyplývajícími. Druhou,
neméně podstatnou okolností je fakt, že stěžovatelce byl na území České republiky udělen azyl,
což je právní institut sloužící zejména k ochraně jednotlivce před pronásledováním ze strany
domovského státu. Oba tyto prvky naznačují mnohé, pokud jde o možné příčiny otálení
a neochoty arménských orgánů při odpovídání na dotazy z české strany (mezi položením dotazu
ohledně započtení dob, kdy stěžovatelka pečovala o děti, a vypravením odpovědi uplynulo více
než 19 měsíců, přičemž v jejich průběhu česká strana adresovala té arménské celkem 4 urgence).
[16] Právě popsané specifické okolnosti, tedy situace, v níž se stěžovatelka a vztahy mezi
ní a Arménií nachází, a rovněž aktuálně bezesmluvní vztah mezi Českou republikou a Arménií,
opodstatňují z pohledu Nejvyššího správního soudu jako adekvátní řešení důkladné vyhodnocení
(dosud) opatřených podkladů žalovanou. Nejvyšší správní soud již dříve ve své judikatuře
vysvětlil, že vázanost žalované sděleními cizího státu v podobné situaci, jako je tato, není
absolutní. „To, že žalovaná obvykle akceptovala skutková zjištění i právní hodnocení, kterého se jí dostalo
formou právní pomoci podle čl. 13 odst. 1 Dohody, je logické vyústění úpravy, kterou si státy dohodly
v mezinárodní smlouvě. Nejednalo se však o „rozhodnutí“, kterým by byla žalovaná vázána v tom smyslu,
že by nebylo možno prokázat určitou dobu zaměstnání ve smluvním státě jinak (…) než cestou právní
pomoci dle čl. 13 odst. 1 Dohody (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2010,
č. j. 6 Ads 10/2010 - 50). Trvání na opakování dotazů vůči arménské straně by však
při neexistenci povinnosti dotazovaného odpověď poskytnout, navíc při empirickém ověření
liknavosti jeho přístupu při vyřizování žádostí, s přihlédnutím k vysokému věku stěžovatelky
a povaze dávky, o kterou jde, bylo podle Nejvyššího správního soudu neefektivní, a proto
formalistické, odtržené od konkrétní situace. „Doporučení“ městského soudu, aby se stěžovatelka
jala sama komunikovat s arménskými státními orgány, pak stěží lze nazvat jinak než jako
nepatřičné až cynické, hraničící s arogancí, a zcela ignorující její status uprchlíka, který soudu
nepochybně z obsahu spisu musel být znám. Ostatně ani v době své platnosti k takovému
postupu ve správním řízení Dohoda neobsahovala žádnou úpravu (shodně též výše citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 6 Ads 10/2010 - 50).
[17] Na rozdíl od žalované i městského soudu má Nejvyšší správní soud za to, že skutková
zjištění shromážděná žalovanou umožňují vzít za relevantní soupis období, u nichž arménská
strana potvrdila trvání pojištění stěžovatelky. Tomuto závěru svědčí zejména řádná tvrzení
stěžovatelky v poskytnutém přehledu, doložená pracovní knížkou, jež je (žel pouze
ve fragmentech) součástí správního spisu. Stěžovatelka tvrdila i prokazovala výkon zaměstnání
kromě uznaných období i v obdobích dalších, a to před prvním potvrzeným dnem (16. 6. 1958;
již od roku 1947) i po tom posledním (1. 5. 1995; až do roku 1996). Zjevně tedy arménský nositel
pojištění jisté rozlišení dob zaměstnání z hlediska jejich zhodnocení pro účely rozhodnutí
o nároku na starobní důchod provedl a výslovně stvrdil existenci pojištění pro nepřerušené
období od 16. 6. 1958 do roku 1982 (zřejmě do konce) a dále od 1. 3. 1985 do 1. 5. 1995. Učinil
tak v odpovědi na patrně standardizovaný, v angličtině položený dotaz české strany na „scope
and detailed breakdown of the period of social security instance (employment) which can be evaluated
for the purposes of pension“, tedy rozsah a podrobnou specifikaci doby sociálního pojištění
(zaměstnání), jež může být zhodnocena pro účely starobního důchodu. Uvedené vede k závěru,
že arménský nositel pojištění specifikoval doby, jež jsou podle arménských předpisů uznatelné,
a přihlédneme-li ke způsobu, jak byl formulován požadavek české strany na obsah sdělení,
nic nenasvědčuje tomu, že by některá z nich započtena být neměla. Údaj o celkové době pojištění
se v tomto kontextu jeví jako pouhá aritmetická chyba. Osamocené nesouladné tvrzení o celkové
započitatelné době nemůže dle Nejvyššího správního soudu zakládat důvodné pochybnosti
o řádném zjištění skutkového stavu věci, bránící vydání rozhodnutí. Ostatně zůstává zachována
možnost (pro případ, že se žalované podaří v budoucnu opatřit důkazy, které stávající závěry
o skutkovém stavu vyvracejí) vymáhat po stěžovatelce nesprávně vyplacené částky (přeplatky
na starobním důchodu) za podmínek §118a zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení zpět.
[18] Městský soud tedy pochybil, když v napadeném rozsudku přejal argumentaci žalované
ohledně nemožnosti přezkumu potvrzení dob vydaného arménským nositelem pojištění, aniž
by zkoumal důvodnost stěžovatelčiných žalobních námitek. V rámci přezkumu postupu
správního orgánu z hlediska rozptýlení pochybností vyvstávajících z poskytnutých potvrzení
navíc městský soud nesprávně usoudil, že žalovanou pokládané dotazy byly v dané věci
dostačující, ačkoli směřovaly pouze k vyjasnění relevance období péče o děti, a navíc byly
arménským nositelem pojištění zodpověděny ještě před vydáním prvostupňového rozhodnutí
správního orgánu (odpověď byla ze dne 30. 4. 2013, přičemž rozhodnutí v prvním stupni bylo
vydáno dne 1. 8. 2013). Městský soud rovněž nesprávně zakládal své rozhodnutí i na aplikaci
článku 5 Dohody, ačkoli ten na řešený problém vůbec nedopadá (určuje, z jakého výdělku má být
důchod vyměřován).
[19] Nad rámec rozhodovacích důvodů Nejvyšší správní soud (jako již v minulosti několikrát)
musí vytknout žalované úroveň vedení správního spisu, jež se blíží hranici akceptovatelnosti,
tj. posouzení jako překážky řádného přezkumu. Správní spis vyhlíží jako snůška listin, jež zcela
postrádá tak základní náležitosti, jako je číslování stran a obsah, a není ani chronologicky seřazen
a svázán. Počet případů, jimiž je žalovaná povinna se zabývat, přitom zdejší soud za skutečnost
opodstatňující kritizované nedostatky považovat nemůže.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky proti napadenému rozsudku je důvodná, a proto jej zrušil (§110 odst. 1 věta první
s. ř. s.). Protože již v řízení před krajským soudem byly dány důvody pro zrušení napadeného
rozhodnutí správního orgánu, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že za použití ustanovení
§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i toto ve výroku označené rozhodnutí žalované a věc
jí vrátil k dalšímu řízení. Zruší-li Nejvyšší správní soud i rozhodnutí správního orgánu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je tento správní orgán vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.).
Tento názor lze shrnout tak, že žalovaná nesprávně upřednostnila údaj arménského nositele
pojištění o celkové získané době pojištění stěžovatelky a pro své rozhodnutí nevzala v potaz
období, jež byla arménskou stranou v podrobnějším rozpisu potvrzena jako zhodnotitelná.
V novém řízení sama sečte takto vykázané doby a znovu rozhodne.
[21] Jelikož Nejvyšší správní soud současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil
i rozhodnutí správního orgánu, a je tedy posledním soudem, jenž ve věci rozhodl, musí kromě
nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodnout rovněž o nákladech řízení před krajským soudem
(§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Podle §60 odst. 1 ve spojení §120 s. ř. s. má úspěšný stěžovatel
právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
V nyní posuzované věci jsou tyto náklady tvořeny částkou 3000 Kč za 3 úkony právní
služby po 1000 Kč podle §9 odst. 2 a §7 bod 3 vyhlášky č. 177/ 1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Šlo o převzetí a
přípravu zastoupení na základě smlouvy o poskytnutí právních služeb [§11 odst. 1 písm. a)
advokátního tarifu] a podání žaloby a kasační stížnosti jakožto písemných podání ve věci samé
[§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Za každý úkon přísluší ještě náhrada hotových výdajů
ve výši 300 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tak náklady řízení tvoří 4719 Kč
za právní služby (třikrát 1000 Kč plus třikrát 300 Kč; protože advokát JUDr. Lubomír Müller
doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady zastoupení o částku odpovídající
této dani, tj. o 21 %). Celkovou částku nákladů řízení ve výši 4719 Kč je žalovaná povinna
zaplatit stěžovatelce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce
JUDr. Lubomíra Müllera.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. listopadu 2014
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu