ECLI:CZ:NSS:2014:3.ANS.7.2013:96
sp. zn. 3 Ans 7/2013 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce: Lesy České
republiky s. p., se sídlem Přemyslova 1106, Hradec Králové, zastoupen JUDr. Romanem
Poláškem, advokátem se sídlem Trojanova 12, Praha 2, proti žalovanému: Český statistický
úřad, se sídlem Na Padesátém 3268/81, Praha 1, zastoupen JUDr. Jaromírem Císařem,
advokátem se sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2013, č. j. 11 A 162/2011 - 196,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále „stěžovatel“) se správní žalobou ze dne 4. 7. 2011 domáhal ochrany
proti nečinnosti, popřípadě ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, kterému vyčítal,
že za první čtvrtletí roku 2011 nezveřejnil index cen v lesnictví (surové dříví) – VLASTNÍCI (dále
jen „index“).
Podle stěžovatele se nezveřejněním indexu dostal žalovaný do rozporu se zákonem
č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě (dále „zákon o statistické službě“) a s vyhláškou
č. 306/2010 Sb., o Programu statistických zjišťování na rok 2011 (dále „program na rok 2011“).
K rozporu s uvedenými předpisy mělo dojít tím, že ačkoli byl do programu na rok 2011 zařazen
rovněž index, žalovaný jej pro první čtvrtletí roku 2011 nezveřejnil, nevydal vyhlášku o změně
programu, a stěžovateli tuto skutečnost ani jiným způsobem nesdělil.
Ve vyjádření k žalobě označil žalovaný za procesně nemožné domáhat se vydání indexu
cestou správní žaloby. Uvedl rovněž řadu argumentů, proč nemohl index zveřejnit. Důvodem
podání správní žaloby jsou dle něj především ekonomické důsledky, které si stěžovatel způsobil
sám tím, že index inkorporoval do smluv o provádění lesnických činností ve formě doložky
sloužící k úpravě cen dříví v průběhu smluvního vztahu.
Na uvedené reagoval stěžovatel rozsáhlou replikou, v níž uvedl důvody, proč je správní
žaloba přípustná a zdůraznil povinnost žalovaného index vydat. Stěžovatel také poukázal
na dotčení práva na informace, neboť žalovaný má povinnost statistické informace (stejně
tak index) zveřejňovat a poskytovat.
Rozsudek Městského soudu v Praze
Městský soud v Praze (dále „městský soud“) rozsudkem ze dne 13. 6. 2013, č. j. 11 A
162/2011 – 196, správní žalobu zamítl s názorem, že nezveřejnění indexu nepředstavovalo
ani nečinnost, ani nezákonný zásah žalovaného.
Městský soud k namítané nečinnosti žalovaného uvedl, že jednou ze základních podmínek
úspěšnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je povinnost správního orgánu
vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. V kontextu tohoto zákonného vymezení městský
soud posuzoval, lze-li za nečinnost považovat i nezveřejnění indexu.
Ze zákona o statistické službě městský soud dovodil, že činnost žalovaného obecně
nespočívá v rozhodování o individuálních právech a povinnostech konkrétních subjektů.
Ani (ne)zveřejnění indexu tak nelze považovat za činnost směřující k vydání rozhodnutí ve věci
samé, neboť není rozhodováno o veřejných subjektivních právech žádného konkrétního
subjektu. Tento závěr vyplývá i z programu na rok 2011, z nějž je patrné, že žalovaný pomocí
indexu nerozhoduje autoritativně o cenách dříví – nejedná se tedy ani o individuální správní akt,
ani o obecně závazný správní akt určující práva a povinnosti jiných subjektů. Městský soud proto
konstatoval, že při stanovení indexu není žalovaný v pozici orgánu, který by rozhodoval o věci
samé, a nejedná se proto o rozhodnutí, na nějž by dopadala ochrana proti nečinnosti.
Dále se městský soud věnoval otázce, zda lze index považovat za osvědčení. Městský
soud vyšel z právní teorie, zabývající se pojmovými znaky osvědčení, i z judikatury Nejvyššího
správního soudu vztahující se k této problematice, a dospěl k závěru, že index osvědčením není,
neboť úředně nepotvrzuje ani nedeklaruje vydaný či zveřejněný údaj. Městský soud proto
konstatoval, že v případě indexu se nejedná ani o rozhodnutí ve věci samé, ani o osvědčení.
Z toho důvodu nelze žalovanému uložit, aby index zveřejnil. Žalobu na ochranu proti nečinnosti
tak soud musel zamítnout.
Následně městský soud posuzoval, zda nezveřejněním indexu nedošlo k nezákonnému
zásahu ve smyslu §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“). Městský
soud konstatoval, že nezákonným zásahem může být i opomenutí, avšak v daném případě není
splněna další podmínka plynoucí z §82 s. ř. s., dle níž musí být nezákonný zásah zaměřen přímo
proti stěžovateli, nebo v jeho přímém důsledku musí docházet k zásahu vůči stěžovateli.
Nezákonný zásah se tedy musí přímo dotýkat práv stěžovatele, respektive v důsledku
nezákonného zásahu musí být přímo do práv stěžovatele zasaženo.
Městský soud navíc upozornil na dikci ustanovení §2 s. ř. s. a vyložil, že ve správním
soudnictví neposkytují soudy ochranu všem subjektivním právům právnických či fyzických osob,
nýbrž jen subjektivním právům veřejným, jejichž dotčení však stěžovatel netvrdil. Dle městského
soudu jsou příčinou dopadu do práv stěžovatele smlouvy s jeho obchodními partnery obsahující
index jako specifickou obdobu inflační doložky. S ohledem na to městský soud konstatoval,
že nezveřejnění indexu se projevilo ve sféře soukromoprávní a dodal, že ochranu
soukromoprávních vztahů soudy ve správním soudnictví neposkytují.
Stručně se městský soud vyjádřil i k námitce porušení práva na informace, kterou
stěžovatel vznesl v replice. Soud v tomto směru uvedl, že žaloba na ochranu proti nezákonnému
zásahu přichází v úvahu až tehdy, pokud se ochrany nebo nápravy nelze domáhat jinými právními
prostředky. Právo na informace je přitom zajištěno zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, který stanoví postup a podmínky příslušného orgánu při vyřizování
žádosti o informace.
Městský soud proto neshledal důvodnou ani žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem a správní žalobu celkově zamítl.
Kasační stížnost
Obsáhlou kasační stížností ze dne 22. 7. 2013 napadá stěžovatel rozsudek městského
soudu v celém rozsahu a uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Dle stěžovatele městský soud pochybil, když postup žalovaného nevyhodnotil
jako nezákonný zásah do jeho veřejnoprávní sféry. Zásah totiž spatřuje zejména v porušení
jeho veřejných subjektivních práv na informace, dobrou správu a rovněž v porušení legitimního
očekávání. Nesouhlasí také s tím, že index není osvědčením dle §79 s. ř. s., poukazuje
na jeho závaznost v případě mezinárodního srovnávání a namítá, že danou otázku městský soud
neposoudil komplexně.
Následně se stěžovatel vyjadřuje k možnostem použití zákona č. 106/1999 Sb. v dané
věci. Má za to, že městský soud nijak nevysvětlil, jakým způsobem se měl ochrany skrze tento
zákon domáhat a uvádí několik argumentů, proč by nebylo možné zákona č. 106/1999 Sb. využít.
Navíc podotýká, že jeho zájmem není získat individuální informaci, neboť ta není kvalitativně
srovnatelná s oficiálním zveřejněním indexu všem a ve stejném čase.
Ačkoli je v další části kasační stížnost strukturována dle jednotlivých kasačních důvodů,
argumentace této struktuře neodpovídá a jednotlivé kasační důvody se prolínají mezi sebou
napříč formulovanými námitkami. Stěžovatel městskému soudu vytýká, že se nezabýval
posouzením veřejnoprávních povinností žalovaného, z nichž veřejná subjektivní práva vyplývají.
Zásah do soukromých práv považuje za sekundární, když primárně došlo k zásahu do veřejných
subjektivních práv stěžovatele na informace, dobrou správu a k porušení legitimního očekávání.
Subjektivní veřejná práva, která byla porušena, odvozuje stěžovatel především od povinností
žalovaného, které vyplývají ze zákona o statistické službě a programu na rok 2011. Konkrétně
poukazuje na účel statistického zjišťování v případě indexu, dle kterého slouží index
i k informování veřejnosti. Povinnost vyjádřená v programu na rok 2011 jako „informování
veřejnosti“ spolu se zákonem o statistické službě by pak měla zakládat stěžovatelovo právo
na informace, dobrou správu a zakládá rovněž legitimní očekávání zákonného postupu veřejné
správy. Dodává, že zveřejnění indexu by se domáhal i v případě, kdy by jej neměl zakotven
ve smlouvách, neboť jeho zájmem je především nepřerušená publikace indexu v rámci práva
na zveřejňování informací.
Povinnost žalovaného index zveřejnit dovozuje stěžovatel i ze srovnání s dalšími indexy,
které žalovaný vydává (odvětvové indexy cen, index spotřebitelských cen), z nichž některé jsou
i součástí právních předpisů. Má za to, že způsob, jakým adresáti údajů plynoucích z indexů
s těmito údaji naloží, je na jejich vlastním uvážení. Pokud však povinnost žalovaného plyne
jak ze zákona, tak z jeho správní praxe, nelze soudní přezkum jeho postupu odmítnout.
Na závěr kasační stížnosti přidává několik argumentů, jež se dotýkají nedostatku
odůvodnění napadeného rozsudku. Poukazuje na nedostatky odůvodnění ohledně neprovedení
důkazů a rovněž se domnívá, že z rozsudku není patrné, z jakých skutečností soud vycházel.
Dle stěžovatele městský soud neprovedl komplexní hodnocení skutkového stavu ve vztahu
k možnostem ochrany dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
a nedostatečně se zabýval jeho veřejnými subjektivními právy.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 20. 9. 2013. Nejprve poukázal
na svá předchozí vyjádření v dané věci a dále se zabýval jednotlivými kasačními námitkami.
Domnívá se, že z kasační stížnosti není zřejmé, zda stěžovatel považuje jednání
žalovaného za nečinnost, či nezákonný zásah. Za hlavní motiv pro zveřejnění indexu označuje
snahu stěžovatele valorizovat výkupní ceny dříví a dosáhnout tak vyššího zisku. Zdůrazňuje,
že index nemohl být vydán vzhledem k výrazné změně relevantních podmínek. Povinnost index
vydat za každou cenu z právních předpisů neplyne.
Argumentaci stěžovatele dotýkající se zákona č. 106/1999 Sb. odmítá s tím, že to byla
jen alternativa zmíněná městským soudem na okraj. Zdůrazňuje, že index nemá konkrétně určené
uživatele, jeho nevydání nemůže být vnímáno jako rozhodnutí, a nejde proto o nečinnost,
či nezákonný zásah vůči individualizovanému subjektu. Navíc poukazuje na možnosti dle §5
odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.
Proces vydávání indexu srovnává s činností veřejné moci v případě procesu legislativního
a uvádí, že při takovém postupu nemůže dojít k přímému zásahu do subjektivních práv ve smyslu
příslušných ustanovení s. ř. s. Vysvětluje dále, že indexy, které vydává, nejsou adresné ani určené
konkrétním subjektům. Ani daný index tak není adresován stěžovateli a nezakládá mu, ani jiným
osobám, jakákoli práva či povinnosti. Domnívá se proto, že nevydáním indexu se nemohl
dopustit zásahu, který by směřoval přímo proti stěžovateli.
Ke srovnání s jinými indexy a konkrétně s indexem spotřebitelských cen poznamenává,
že pravděpodobnost přerušení číselné řady hodnot z důvodu jejich neporovnatelnosti
je v případě indexu spotřebitelských cen daleko nižší než v případě předmětného indexu, i přesto
však není možné takové přerušení vyloučit. Poukazuje přitom na přerušení časové řady v případě
cenových indexů v zahraničním obchodě v důsledku reorganizace zahraničního obchodu
po listopadu 1989.
Na závěr se žalovaný vyjadřuje i k nedostatečnému odůvodnění napadeného rozsudku.
Dle něj nebyly provedeny všechny navrhované důkazy ohledně (ne)možnosti index vydat, neboť
tuto otázku soud primárně neřešil. Žaloba byla zamítnuta z důvodu, že (ne)vydání indexu
nemohlo způsobit nečinnost, ani nezákonný zásah ve smyslu příslušných ustanovení s. ř. s.
Replika stěžovatele
Na vyjádření žalovaného reagoval stěžovatel replikou ze dne 18. 10. 2013. Zdůraznil,
že nepožaduje vydání indexu, který by smluvní ceny zvýšil, nýbrž index odrážející reálné ceny
na trhu. Vedení sporu tak není motivováno zvýšením jeho zisku. Zájem na vydání indexu
má především z důvodu kontinuity publikace statistických zjišťování, právní jistoty
a předvídatelnosti.
Stěžovatel vypočítává i další případy, kdy jsou orgány veřejné moci povinny zveřejňovat
informace (ČNB v případě kurzu české měny k měnám cizím) a má za to, že pokud by nebylo
možné bránit se proti nezveřejnění podobných informací ve správním soudnictví, neměli
by adresáti žádnou možnost ochrany. Poukazuje také na to, že žalovanému chybí relevantní
analýzy, které by dokazovaly nemožnost index vydat.
V následující části znovu argumentuje, proč se jedná o zásah do jeho veřejných
subjektivních práv, která odvozuje od povinností žalovaného. Obdobně jako v kasační stížnosti
vznáší námitky i k možnostem použití zákona č. 106/1999 Sb.
Poté dodává, že situace popsaná žalovaným ohledně nezveřejnění cenových indexů
po roce 1989 ilustruje typickou situaci, kdy je nutné přistoupit k přerušení kontinuity indexu.
Dovozuje však, že je to možné pouze v extrémních případech, což se v dané věci nestalo,
a žalovaný proto měl hledat způsoby, aby kontinuitu vydávání zachoval.
Na závěr akcentuje povinnost soudu odůvodnit, proč některé důkazy nebyly provedeny,
což však městský soud neučinil. Napadený rozsudek proto navrhuje zrušit.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Ověřil, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.).
V kasační stížnosti, kterou podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a v řízení o kasační stížnosti je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy přípustná.
Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost obsahuje celou řadu námitek dovolávajících se kasačního důvodu
dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., v nichž stěžovatel poukazuje na nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů. Z hlediska
systematického je vhodné nejprve se zabývat právě těmito námitkami, neboť v případě,
kdy by Nejvyšší správní soud zjistil jejich důvodnost, musel by napadený rozsudek zrušit
bez ohledu na opodstatněnost námitek ostatních.
Ke kasačnímu důvodu, jenž spočívá v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů,
existuje již velmi bohatá a stabilní judikatura. Podle ní je rozhodnutí soudu nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů především tehdy, opírá-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003,
č.j. 2 Ads 58/2003 - 75), nebo pokud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních
námitek (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, popřípadě rozsudek
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 -
74). V tomto ohledu lze za relevantní označit námitku týkající se nedostatečného dokazování
v řízení před městským soudem i námitku nedostatečného odůvodnění v otázce veřejných
subjektivních práv stěžovatele.
Námitka neprovedení všech navrhovaných důkazů je založena na argumentaci, že sporné
skutečnosti je nutné dokazovat, což však městský soud neudělal.
Pravda je, že sporné skutečnosti by měly být podrobeny dokazování tak, aby o skutkovém
stavu nebylo pochyb. Obecně rovněž platí, že soud může vzít za svá skutková zjištění shodná
tvrzení účastníků (srov. §120 odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu
ve spojení s §64 s. ř. s.). Dále je vhodné si uvědomit, že napadený rozsudek se merita věci
prakticky nedotýká. Žaloba na ochranu proti nečinnosti a nezákonnému zásahu byla zamítnuta
z důvodu nesplnění podmínek, které zákon pro jejich uplatnění předpokládá. Pro rozhodování
soudu tak bylo skutkově podstatné pouze to, zda byl index vydán či nikoli a ne z jakých důvodů
se tak stalo. O skutečnosti, že žalovaný index nevydal, však mezi účastníky panovala shoda
a tato jediná skutečnost byla současně pro posouzení celé věci podstatná. S přihlédnutím k §120
odst. 4 o. s. ř. je tak možné konstatovat, že městský soud nepochybil, pokud tuto skutečnost
nedokazoval a vzal ji za svou. Povinnost dokazovat i další tvrzené skutečnosti (sporné) městský
soud neměl, neboť ty nebyly pro posouzení věci zásadní. Na uvedeném postupu tak Nejvyšší
správní soud žádnou vadu neshledal.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů spatřuje stěžovatel i v nedostatečném
odůvodnění napadeného rozsudku ve vztahu k existenci veřejných subjektivních práv na vydání
indexu.
O veřejných subjektivních právech stěžovatele se městský soud zmiňuje na několika
místech napadeného rozsudku. Ve vztahu k ochraně proti nečinnosti poznamenal, že žalovaný
nebyl v postavení orgánu, který by rozhodoval o veřejných subjektivních právech stěžovatele.
Vyšel z toho, že žalovaný nevystupoval ve vrchnostenské pozici, ve které by mohl formou
indexu, jako individuálního správního aktu, o právech a povinnostech rozhodovat. Myšlenku dále
rozvinul v té části rozsudku, která se týká ochrany před nezákonným zásahem. Na základě
žalobních tvrzení totiž dospěl k závěru, že zásah se projevil pouze ve sféře soukromoprávní
prostřednictvím smluv, které stěžovatel se svými obchodními partnery uzavřel. Z odůvodnění
je patrné, jakým způsobem městský soud uvažoval, a proč věc neposoudil jako zásah
do veřejných subjektivních práv. Ze správní žaloby navíc opravdu nevyplývá, že by stěžovatel
porušení veřejných subjektivních práv tvrdil. Žaloba se dotýká především povinností žalovaného
vydat index a nezákonností jeho postupu. Veřejné subjektivní právo na vydání indexu vyjádřil
stěžovatel pouze skrze legitimní očekávání vydání indexu, což však městský soud odmítl
s odůvodněním, proč se nevydání indexu přímo dotklo pouze soukromoprávní sféry stěžovatele
a nikoli sféry veřejnoprávní. Zásah do práva na informace namítal stěžovatel až v replice, jež byla
městskému soudu doručena téměř dva roky od podání žaloby a tedy po zákonné lhůtě.
Nad rámec nutného zdůvodnění se však městský soud stručně vyjádřil i k této problematice.
Z výše uvedeného je zřejmé, že se městský soud veřejnými subjektivními právy
stěžovatele zabýval v kontextu správní žaloby dostatečně. Ostatně vyplývá to i z podané kasační
stížnosti, v níž stěžovatel s názory městského soudu obsáhle polemizuje.
Kasační stížností je rozsudek městského soudu napadán rovněž pro nepřezkoumatelnost
spočívající v jeho nesrozumitelnosti. Dle stěžovatele soud nevysvětlil mechanismus, kterým
by bylo možné dosáhnout zveřejnění indexu podle zákona č. 106/1999 Sb., v kvalitě rovnající
se oficiálnímu zveřejnění dle zákona o statistické službě. Rozsudek považuje za nesrozumitelný
i proto, že odůvodnění neobsahuje ustanovení právních předpisů, z nichž soud vycházel.
Stabilní judikatura zdejšího soudu obecně označuje za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně
rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění,
kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán (blíže k tomu v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikován ve sbírce NSS
pod č. 133/2004). Nesrozumitelné je rozhodnutí i tehdy, pokud z něho jednoznačně nevyplývá,
podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu podané správní
žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75). Jedná se tedy zejména
o ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci
bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních
důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec
žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní
závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu
k výroku jednoznačné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs
47/2003 - 130, publikován ve sbírce NSS pod č. 244/2004).
Ve smyslu uvedené judikatury je tak relevantní pouze námitka, že odůvodnění neobsahuje
konkrétní ustanovení právních předpisů, z nichž soud vycházel. Tuto námitku stěžovatel blíže
nekonkretizoval a spokojil se toliko s obecným tvrzením. I přesto Nejvyšší správní soud
konstatuje, že se v daném případě o nesrozumitelný rozsudek nejedná. Městský soud podrobně
specifikoval veškeré zákonné i podzákonné normy, na nichž svou úvahu založil. Z odůvodnění
jednoznačně vyplývá, že žaloba byla zamítnuta pro nesplnění podmínek dle §79 a §82 s. ř. s.
Městský soud současně vycházel i ze zákona o statistické službě a programu na rok 2011.
Ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb., se jednalo pouze o argumentaci vyslovenou nad rámec
nutného zdůvodnění, která sama o sobě nemůže nesrozumitelnost rozsudku založit.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozsudek městského soudu není zatížen
nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů či nesrozumitelností. V tomto smyslu proto nebyla
žádná z námitek směřujících k §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. shledána důvodnou.
Hlavní pozornost tak Nejvyšší správní soud zaměřil ke kasačnímu důvodu dle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. I v tomto směru obsahuje kasační stížnost celou řadu námitek, z nichž
některé se v kasační stížnosti opakují několikrát. Ve své podstatě je tak možné námitky rozdělit
do třech základních skupin a vypořádat je společně.
První skupina námitek se dotýká ochrany proti nečinnosti žalovaného. V tomto ohledu
obsahuje kasační stížnost jediné tvrzení, dle kterého měl městský soud posoudit index
jako osvědčení ve smyslu §79 s. ř. s. Z uvedené argumentace však není zcela zřejmé,
proč by se mělo o osvědčení jednat. Stěžovatel to dovozuje ze závaznosti indexu, jež vyplývá
z jeho jedinečnosti a použití pro mezinárodní srovnávání.
Pro posouzení tohoto problému je klíčové určit, jakou povahu má index. Z programu
na rok 2011 je zřejmé, že index je (matematický) výpočet postavený na cenách surového dříví
v lesním hospodářství. Městský soud správně uvedl, že osvědčení je úředním potvrzením
skutečností, které jsou v něm uvedeny. Index však ceny surového dříví v lesním hospodářství
žádným způsobem neosvědčuje, pouze z nich výpočtem vytváří novou statistickou informaci,
která slouží i pro mezinárodní srovnávání. Výsledek matematických operací zcela jistě není
osvědčením ve smyslu §79 s. ř. s., neboť žádnou, již známou, skutečnost nepotvrzuje.
Na základě jedné z mnohých možných metodik naopak vzniká skutečnost nová, avšak určitě
ne jedinečná, neboť různými matematickými operacemi by bylo možné vytvořit prakticky
neomezené množství rozličných indexů, které by se cen surového dříví dotýkaly.
Souhlasit nelze ani s názorem stěžovatele, že by byl index závazným údajem. Žádný zákon
závaznost indexu nestanoví a žalovaný ani nemá pravomoc, aby jej za závazný prohlásil.
Index požívá maximálně výsadu důvěryhodné informace (o skutečnosti jím sledované),
která byla zjištěna nezávislým způsobem podle zvolené metodiky. Jako takový je jistě dobře
využitelný pro různé účely včetně mezinárodního srovnání, nicméně stěžovateli nic nebránilo,
aby do soukromoprávních smluv promítl svůj zájem opřený o jiná kriteria a informaci z jiného
zdroje.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že městský soud posoudil povahu indexu
správně. Index totiž není ani rozhodnutím, ani osvědčením ve smyslu §79 s. ř. s. Platí, že věcně
projednat žalobu proti nečinnosti a uložit správnímu orgánu vydat rozhodnutí či osvědčení
lze pouze tam, kde nečinnost žalovaného správního orgánu vůbec přichází v úvahu, tedy tam,
kde tento správní orgán má zákonnou povinnost rozhodnutí či osvědčení vydat. Vzhledem
k tomu, že index není ani osvědčením, ani rozhodnutím, postupoval městský soud správně,
když shledal žalobu na ochranu proti nečinnosti nedůvodnou a věcnou stránkou se blíže
nezabýval.
Druhá skupina námitek pojící se s kasačním důvodem dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
se dotýká problematiky nezákonného zásahu. Namítán je především zásah do veřejných
subjektivních práv na informace, dobrou správu a do legitimního očekávání.
Pro danou věc je zákonný rámec rozsahu přezkumné pravomoci soudů ve správním
soudnictví vymezen v ustanovení §82 s. ř. s. a obzvláště potom v §2 s. ř. s. Dle §2 s. ř. s.
poskytují soudy ve správním soudnictví „ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických
osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem
a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon“.
Výše uvedené ustanovení jasně dokládá, že přezkoumat by bylo možné pouze takový
akt žalovaného, který by se dotýkal veřejných subjektivních práv stěžovatele. V tomto ohledu
lze souhlasit s městským soudem, že ochrana poskytovaná správními soudy není ochranou
bezbřehou, neboť existují i správní akty, které jsou z přezkumné pravomoci správních soudů
vyloučeny.
Veřejné subjektivní právo na vydání indexu odvozuje stěžovatel od povinnosti
žalovaného statistické informace poskytovat veřejnosti (§4 odst. 1 zákona o statistické službě)
a z programu na rok 2011, z nějž by měla vyplývat i povinnost zveřejnit index. Taková
argumentace v podstatě znamená, že nevydáním indexu zasáhl žalovaný do stěžovatelova
subjektivního práva na statistické informace, neboť ze zákona má povinnost informace
poskytnout.
Působnost a pravomoc žalovaného je z obecného hlediska upravena především v §4
odst. 1 zákona o statistické službě, kde se uvádí, že „Český statistický úřad zabezpečuje získávání
a zpracování údajů pro statistické účely a poskytuje statistické informace státním orgánům, orgánům územní
samosprávy, veřejnosti a do zahraničí. Zajišťuje vzájemnou srovnatelnost statistických informací ve vnitrostátním
i mezinárodním měřítku“. Následuje výčet činností, které má žalovaný k dispozici, a kterými může
být jeho působnost realizována (pravomoc). Dle doktríny se pravomocí správního orgánu rozumí
souhrn oprávnění, jimiž je správní orgán vybaven a právních povinností, jež jsou správnímu
orgánu uloženy (srov. Průcha, P. Správní právo, obecná část. 7. dopl. a akt. vyd. Brno: MU
a Doplněk, 2007, str. 124). V tomto směru lze za povinnost žalovaného označit i poskytování
statistických informací veřejnosti. Vhodné je však zdůraznit, že statistická informace [§2 písm. f)
zákona o statistické službě] musí na rozdíl od jiných informací splňovat i kritéria objektivnosti
a nestrannosti (viz §5 odst. 2 zákona o statistické službě). Právo na vydání indexu stěžovatel
dovozuje i z přílohy 1 oddílu II. bodu 69 programu na rok 2011, z kterého vyplývá, že účelem
statistického zjišťování pod názvem „Čtvrtletní výkaz o cenách dříví v lesním hospodářství“ je „Získání
podkladů pro výpočet indexu cen v lesním hospodářství pro surové dříví a pro výpočet průměrných cen vybraných
výrobků, které slouží pro účely mezinárodního srovnání, k analytickým účelům a informování veřejnosti“.
Zásadně platí, že oprávnění jednoho subjektu odpovídá povinnosti subjektu jiného.
Souvislost těchto kriterií ve světě veřejného práva ovšem nelze vnímat lineárně. Je nutné si také
uvědomit, že subjektivní právo představuje především realizovatelný obsah, (konkretizovaný
a zpravidla i individualizovaný) projev či výraz objektivního práva (srov. k tomu rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 – 35). Ustanovení §4 odst. 1
zákona o statistické službě je kompetenční normou, která povinnost poskytovat konkrétní
statistickou informaci explicitně neukládá. Touto normou je realizován především ústavněprávní
rámec fungování žalovaného plynoucí z čl. 2 a čl. 79 Ústavy. Úkol zveřejňovat statistické
informace lze vnímat jako potvrzení jedné z několika činností žalovaného, z něhož ovšem nelze
v žádném případě dovodit povinnost poskytovat konkrétní informaci za každou cenu. Zrcadlově
tak z uvedené normy nelze odvodit ani veřejné subjektivní právo na zveřejnění indexu.
Jiné ustanovení, které by žalovanému přikazovalo vydat (zveřejnit) konkrétní statistickou
informaci, zákon o statistické službě neobsahuje. Je to logické, neboť statistické informace
musejí být objektivní a nezkreslené [srov. §5 písm. b) zákona o statistické službě]. Pokud
by zákonodárce povinnost zveřejnit konkrétní statistickou informaci, bez ohledu na konkrétní
okolnosti, žalovanému uložil, musel by tak žalovaný učinit i v případě, kdy by nemohl
její objektivitu zaručit. Zveřejněním statistické informace za každou cenu by se navíc žalovaný
mohl dostat do konfliktu s další povinností, plynoucí z §4 odst. 1 zákona o statistické službě,
neboť by nebyl schopen zajistit její srovnatelnost ve vnitrostátním a mezinárodním měřítku.
Právě z těchto důvodu vybavil zákonodárce žalovaného při vytváření statistických informací
nezávislostí, jež se nutně projeví i v jejich zveřejňování.
Právo na zveřejnění indexu nakonec nevyplývá ani z programu na rok 2011. Účelem
statistického zjišťování o cenách dříví bylo totiž především získání podkladů pro výpočet dvou
statistických informací (index cen v lesním hospodářství pro surové dříví a průměrné ceny
vybraných výrobků) a nikoli informování veřejnosti o nich.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že objektivně daná povinnost žalovaného vydat
(zveřejnit) index za každou cenu neexistuje. Proto také nemůže existovat ani žádné subjektivní
veřejné oprávnění fyzické či právnické osoby po žalovaném vydání indexu, bez ohledu
na konkrétní okolnosti, požadovat. Namítané porušení veřejných subjektivních práv tak není
důvodné.
Za takového stavu je nedůvodná i námitka, že příčinou zásahu do soukromoprávní sféry
stěžovatele bylo porušení jeho veřejných subjektivních práv. Lze jen stručně poznamenat, že bylo
zcela na uvážení stěžovatele a jeho smluvních partnerů, jakým způsobem bude docházet
k úpravám cen dříví. Pokud do smluv zakomponovali index, tak i s tím rizikem, že index vydán
nebude. Nepochybně si přitom mohli smlouvy upravit způsobem na indexu zcela nezávislým,
jinými slovy užití indexu nebyla ničím stanovená povinnost nebo jakkoli definovaný limit jednání
stěžovatele. Stěžovatel mohl zcela jistě postupovat tak, že nevydání indexu by se do jeho právní
sféry nepromítlo vůbec. Z okolností tohoto případu je evidentní, že dotčen byl soukromoprávní
zájem stěžovatele ovlivněný skrze jeho soukromoprávní smlouvy, tedy nikoli (přímým)
zásahem žalovaného. S názorem městského soudu, že nezveřejnění indexu cen se projevilo
jen v soukromoprávní sféře stěžovatele, je tedy možné souhlasit s tím, že stěžovatel si je této
skutečnosti velmi dobře vědom. Ostatně, v kontextu tohoto případu jiné (než soukromoprávní)
posuzování relevantních hledisek stěžovatelem postrádá smysl, zatímco náhlé vytváření
veřejnoprávní konstrukce vyvolává podezření z účelovosti takového tvrzení.
Pro úplnost lze dodat, že definici zásahu (§82 s. ř. s.) zákon neobsahuje a zásah vymezuje
velmi obecně a široce. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne ze dne 3. 6. 2004, č. j. 2 Afs
17/2003 - 54, konstatoval, že přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá
velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny.
Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny
(typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání
nápravy), zajišťovací úkony, atd. Podstatné však je, že se jedná o úkony, které nejsou činěny
formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny
na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět. Jak bylo výše
uvedeno, index závazným údajem není, jedná se jen o informaci z důvěryhodného zdroje.
Pro stěžovatele (a jeho obchodní partnery) se však index stal závaznou informací pro stanovení
ceny dříví jen díky jejich rozhodnutí smluvně index využít v jejich soukromoprávních dohodách.
Ani z tohoto pohledu tak nelze nevydání indexu vnímat jako zásah žalovaného ve smyslu §82
s. ř. s.
Poslední skupina námitek se vztahuje k zákonu č. 106/1999 Sb., v nichž se stěžovatel
vymezuje proti názoru městského soudu, že se mohl vydání indexu domáhat skrze žádost
o informace.
Uvedené námitky je nutné zkoumat především v kontextu napadeného rozhodnutí.
Stěžovatel sice s názorem městského soudu obsáhle polemizuje, nelze však přehlédnout,
že městský soud jej vyjádřil jen nad rámec nezbytného odůvodnění. Reagoval tak na namítané
porušení práva na informace tvrzené v replice k vyjádření žalovaného. Z napadeného rozsudku
je ovšem zřejmé, že důvodem zamítnutí žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nebylo
nedodržení podmínek stanovených v §85 s. ř. s. – tedy nevyčerpání jiných právních prostředků,
s jejichž pomocí se lze ochrany domáhat. Stěžejním důvodem byla absence subjektivních
veřejných práv na straně stěžovatele a absence přímosti zásahu dle §82 s. ř. s.
Je pravda, že na poskytnutí informací dle zákona č. 106/1999 Sb. má stěžovatel
subjektivní veřejné právo, jež plyne jak z tohoto zákona, tak z čl. 17 Listiny základních práv
a svobod. Stěžovatel se však poskytnutí indexu tímto způsobem nedomáhal. Již s ohledem
na tuto skutečnost se městský soud uvedeným aspektem nijak obsáhle zabývat nemusel,
rozhodně ne víc, než učinil v napadeném rozsudku.
V souvislosti s třetí skupinou námitek je tak možno poukázat na závěry plynoucí
z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2007, č. j. 8 As 52/2006 - 74: „Kasační
stížnost tvrdící nesprávné posouzení právní otázky soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] může účinně mířit
toliko proti těm důvodům rozhodnutí krajského soudu, na nichž je toto rozhodnutí zbudováno a které jsou
jako důvody rozhodovací pro správní orgán závazné“. Uvedenou právní větu lze aplikovat
i v posuzovaném případě. Důvodem pro zamítavý rozsudek městského soudu bezpochyby nebyla
skutečnost, že by stěžovatel nevyčerpal všechny právní prostředky, kterými se lze ochrany
před nezákonným zásahem domáhat, neboť nepostupoval dle zákona č. 106/1999 Sb. Třetí
skupina námitek se tak dotýká jen těch důvodů, na nichž napadený rozsudek zbudován nebyl.
Proti takovým důvodům však v dané věci nelze kasační námitky dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
úspěšně uplatnit. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné se k uvedeným
námitkám ani blíže vyjadřovat.
Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že vznesené kasační námitky nemohly vyvrátit
relevantní argumentaci městského soudu, která správně reflektuje všechny klíčové právní otázky
posuzovaného případu. Vzhledem k tomu, že všechny námitky směřující ke kasačním důvodům
dle §103 odst. 1 písm. d), a) s. ř. s. byly vyvráceny, Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu
nákladů nenáleží. Žalovanému nebyla náhrada nákladů přiznána z důvodů hodných zvláštního
zřetele. Důvody hodné zvláštního zřetele spočívají v tom, že žalovaný je ústředním orgánem
státní správy a schopnost a povinnost hájit vlastní rozhodnutí před soudem je v takovém případě
integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je takový státní orgán dostatečně
vybaven (srov. k tomu již usnesení Vrchního soud v Praze ze dne 14. 6. 1999, č. j. 6 A 7/99 - 39,
publ. pod č. 1015/2002 SJS, jehož ústavnost následně potvrdil Ústavní soud usnesením ze dne
29. 5. 2000, sp. zn. II. ÚS 437/99). Obdobně viz též rozsudky NSS ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As
40/2006 - 87, publ. pod č. 1260/2007 Sb. NSS a ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 24/2010 - 132.
Nelze proto na žalobci spravedlivě žádat, aby hradil náklady vzniklé tím, že správní úřad udělil
k zastupování plnou moc advokátovi. Jiné náklady nad rámec úřední činnosti žalovanému
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu