ECLI:CZ:NSS:2014:4.ADS.111.2013:26
sp. zn. 4 Ads 111/2013 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Kaufland Česká
republika, v.o.s., se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4, proti žalované: Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 23. 10. 2013, č. j. 30 A 89/2012 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaná rozhodnutím ze dne 22. 6. 2012, č. j. BG961-2/10/9/2012-SŘ, zamítla odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Hradci
Králové (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 7. 12. 2011, č. j. CY672-
5/300/6/2011-SŘ, a rozhodnutí prvního stupně potvrdila. Podle žalované se žalobkyně měla
dopustit protiprávního jednání tím, že uvedla do oběhu 18 kusů potraviny „Filety z aljašské
tresky, Vita Star, zmrazené, á 1.000 g, DMT 24. 12. 2012, LOT CODE CH2100022550405HL-
16, země původu Čína“ (dále též „potravina“), označené na spotřebitelských obalech údajem
o obsahu rybího masa 95 %, přičemž toto označení uvádělo spotřebitele v omyl, neboť
laboratorním rozborem byla zjištěna hodnota odkapaného podílu masa 85 %. V tržní síti
žalobkyně bylo uvedeno do oběhu celkem 43.120 ks uvedené potraviny. Žalovaná uvedla, že
označení potraviny bylo nepravdivé a uvádělo spotřebitele v omyl, čímž došlo k porušení zákazu
stanoveného v čl. 16 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se
stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro
bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (dále jen „nařízení č.
178/2002“), podle něhož nesmí označování potravin uvádět spotřebitele v omyl, a tím k naplnění
skutkové podstaty správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o
potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o potravinách“). Žalobkyni byla za toto jednání
uložena pokuta ve výši 200.000,- Kč.
Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 23. 10. 2013, č. j. 30 A 89/2012 - 42,
žalobu zamítl. Soud neshledal nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů ani rozpor
se zásadami správního trestání ohledně tvrzení, že pokud žalovaná vypustila v odůvodnění
rozhodnutí část úvahy správního orgánu prvního stupně týkající se hodnocení škodlivého
následku jednání, mělo se to odrazit ve snížení výše uložené pokuty. Porušení zásady ne bis in idem
navíc žalobkyně vytýkala toliko rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nikoliv žalobou
napadenému rozhodnutí. Důvodnou soud neshledal ani námitku týkající se problematiky
tzv. šarží potravin. Podle §2 písm. t) zákona o potravinách se šarží rozumí množství druhově
totožných jednotek, které byly vyrobeny za stejných podmínek. Jestliže tedy u určitého množství
potraviny byly zjištěny vady, byl podle soudu zcela na místě postup správních orgánů, pokud
do skupiny nevyhovujících výrobků zařadily celou šarži potraviny, neboť lze s vysokou mírou
pravděpodobnosti předpokládat, že s ohledem na stejné výrobní podmínky bude celá šarže
potraviny vykazovat totožné vady. Žalobkyně v řízení tuto domněnku nijak nevyvrátila. Soud
uvedl, že tím, jak velké množství potraviny zařadí pod určitou šarži, výrobce potraviny deklaruje,
že právě tyto potraviny byly vyrobeny za stejných podmínek a vykazují stejné vlastnosti. Institut
šarže pak chrání nejen spotřebitele, nýbrž i výrobce potraviny před tím, aby byly za vadné
považovány bez dalšího i potraviny, které byly vyrobeny za podmínek odlišných a které nemusí
vykazovat zjištěné vady. Ohledně vymezení rozsahu šarží vycházely správní orgány plně
z podkladů předložených žalobkyní, ve správním řízení nezpochybněných. Podle soudu
se žalovaná nedopustila porušení zásady materiální pravdy.
K námitce týkající se nepřiměřené výše uložené pokuty soud uvedl, že žalovaná věnovala
problematice určení výše pokuty nadstandardní pozornost, pečlivě se věnovala všem zákonným
kritériím relevantním pro stanovení výše uložené pokuty, a to každému z nich jednotlivě
a následně i ve vzájemných souvislostech. Přezkoumatelným způsobem tak odůvodnila způsob
spáchání správního deliktu, jeho okolnosti i následky, jakož i následně jeho celkovou závažnost.
Podle soudu žalovaná při rozhodování o výši uložené pokuty nevybočila ze zákonných mezí.
Soud dodal, že žalobkyně nenavrhla moderaci trestu ve smyslu §78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Krajský soud dále
neshledal, že by se žalovaná opomněla vypořádat s některou z odvolacích námitek; rovněž nebyla
v řízení porušena zásada dvojinstančnosti. Žalovaná naopak v souladu s touto zásadou korigovala
úvahy správního orgánu prvního stupně v nezbytných případech, a to většinou ve prospěch
žalobkyně. Nejednalo se přitom o vady natolik závažné, aby musely vést ke zrušení rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně. Soud zdůraznil, že na správní řízení je nutno nahlížet jako
na jeden celek. Postup žalované, jímž zhojila vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
byl zcela v souladu s právním rámcem odvolacího řízení vymezeným v ustanoveních
§81 až §93 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, tak se zásadami
správního řízení vymezenými v ustanoveních §2 až §8 správního řádu. Soud neshledal
pochybnosti o správnosti právní kvalifikace jednání, v němž správní orgány spatřovaly správní
delikt a za něž byla žalobkyni uložena pokuta. Přisvědčil rovněž skutkovým i právním závěrům
žalované a uvedl, že ve správním řízení bylo spolehlivě zjištěno spáchání předmětného správního
deliktu.
Ve včasné kasační stížnosti žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) namítla nezákonnost
a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů rozhodnutí. Soud podle
ní nesprávně posoudil otázku přezkoumatelnosti rozhodnutí žalované. Navíc nebyla
vyhodnocena všechna zákonná kriteria pro uložení pokuty podle §17i odst. 2 zákona
o potravinách, jakož i otázka, zda byl zjištěn stav věci bez důvodných pochybností. Podle
stěžovatelky soud dále nesprávně neshledal rozpor se zásadami správního trestání v situaci,
kdy se vypuštění dvou kritérií hodnocených v její neprospěch neodrazilo ve snížení uložené
pokuty. Stěžovatelka navíc vyslovila přesvědčení, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu
se skutečným stavem věci a je věcně i právně nesprávné, pokud jde o posouzení množství
předmětné potraviny uváděné do oběhu. Podle stěžovatelky byl proveden nepřípustný extenzivní
výklad v její neprospěch, při němž žalovaná předpokládala, že se uvedené nevyhovující výsledky
týkají celé šarže výrobků. Presumpce shodnosti by přitom musela být dána zákonem, tak jako
u nebezpečné potraviny podle čl. 14 odst. 6 nařízení č. 178/2002, jež však nelze aplikovat
u potraviny klamavě označené. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 10. 2013, č. j. 30 A 89/2012 - 42, zrušil, a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že správní rozhodnutí obsahovalo
hodnocení všech požadovaných kritérií podle §17i odst. 2 zákona o potravinách, a poukázala
na možnost odstranění vad rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v odvolacím řízení.
Žalovaná zdůraznila, že výše uložené sankce byla stanovena na základě závažnosti správního
deliktu, přičemž změna úvahy o kritériích pro výši pokuty byla řádně odůvodněna. Žalovaná dále
uvedla, že celkové množství nevyhovující potraviny bylo stanoveno na základě právního
hodnocení vyplývajícího z definice šarže ve smyslu §2 písm. t) zákona o potravinách. Podle
žalované postupoval správní orgán prvního stupně správně, pokud neověřoval vlastnosti všech
výrobků totožné šarže a vycházel z nabývacích dokumentů předložených stěžovatelkou. Žalovaná
proto navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila
v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s. musel
přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti důvody podle
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Ze správního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující pro věc podstatné skutečnosti:
Správní orgán prvního stupně odebral dne 11. 7. 2011 při kontrole v prodejně
stěžovatelky v Pardubicích v ulici S. K. Neumanna vzorek aljašské tresky k laboratornímu
rozboru. Jednalo se o „Filety z aljašské tresky, Vita Star, zmrazené, á 1.000 g, DMT 24. 12. 2012,
LOT CODE CH2100022550405HL-16, země původu Čína“. Laboratorním rozborem bylo
zjištěno, že potravina byla označena nepravdivým údajem o obsahu masa - zatímco na obalu byl
uveden údaj o obsahu masa 95 %, laboratorním rozborem byl zjištěn obsah masa 85 %.
Rozhodnutím ze dne 7. 12. 2011, č. j. CY672-5/300/5/2011-SŘ, správní orgán prvního
stupně uložil stěžovatelce pokutu ve výši 200.000,- Kč za porušení povinnosti podle
čl. 16 nařízení č. 178/2002, čímž byla naplněna skutková podstata správního deliktu podle
§17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách. Porušení se stěžovatelka dopustila tím, že uvedla
do oběhu 18 kusů potraviny „Filety z aljašské tresky, Vita Star, zmrazené, á 1.000 g,
DMT 24. 12. 2012, LOT CODE CH2100022550405HL-16, země původu Čína“ s nepravdivým
údajem o obsahu rybího masa 95 %, přičemž toto označení uvádělo spotřebitele v omyl, neboť
laboratorním rozborem byla zjištěna hodnota odkapaného podílu masa 85 %. Na základě
předložených nabývacích dokladů bylo zjištěno, že v tržní síti stěžovatelky bylo uvedeno do
oběhu celkem 43.120 ks tohoto výrobku, jehož nepravdivým označením byl spotřebitel uváděn
v omyl.
Žalovaná žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 22. 6. 2012, BG961-2/10/9/2012-SŘ,
zamítla odvolání stěžovatelky proti tomuto rozhodnutí.
Kasační stížnost není důvodná.
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu „tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé“.
V logice přezkumu se Nejvyšší správní soud musel zabývat nejprve námitkou mířící proti
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Z konstantní judikatury Ústavního soudu (např.
nález ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 3, nález 34, str. 257,
a nález ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 8, nález
85, str. 287) vyplývá, že jedním z požadavků plynoucích z práva na spravedlivý proces
a z principů právního státu je povinnost soudů svá rozhodnutí odůvodnit. Ve správním
soudnictví nachází tato zásada vyjádření v §54 odst. 2 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se s tvrzením o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
neztotožnil, neboť z něho lze srozumitelným způsobem seznat, z jakých důvodů byla žaloba
stěžovatelky zamítnuta. Krajský soud se ve svém rozsudku řádně vypořádal se všemi žalobními
námitkami, a to s poukazem na relevantní ustanovení hmotného a procesního práva a s uvedením
odkazů na judikaturu správních soudů, která na souzenou věc dopadala. Odůvodnění rozhodnutí
krajského soudu je obsáhlé a důkladně propracované a je z něj možné přezkoumatelně seznat,
z jakých důvodů soud žalobu stěžovatelky zamítl. Důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. tedy není dán.
Další kasační námitkou stěžovatelky je tvrzení o hrubém porušení jejích procesních práv
ze strany žalované v odvolacím řízení, k němuž krajský soud nepřihlédl, tedy důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen
zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost,
a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu
měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost“.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadané rozhodnutí soudu, jakož i předchozí
rozhodnutí správních orgánů a neshledal důvodnými námitky stěžovatelky, že nebyla řádně
aplikována kritéria rozhodování o uložení pokuty a její výši. Žalovaná v odvolacím rozhodnutí
skutečně vypustila úvahu správního orgánu prvního stupně, v níž bylo v neprospěch stěžovatelky
zhodnoceno, že „došlo k omezení práv spotřebitelů na informace a jejich rozhodovacích práv při nákupu
potravin garantovaných právními předpisy potravinového práva“, neboť ji shledala v rozporu se zásadou
dvojího přičítání. Tento postup však odpovídal ustálené judikatuře správních soudů, např.
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2003, č. j. 7 A 24/2000 - 39, dostupnému
na www.nssoud.cz, podle něhož tvoří správní řízení jeden celek až do pravomocného rozhodnutí,
přičemž vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně lze odstranit i v odvolacím řízení.
Žalovaná se ve svém rozhodnutí řádně zabývala tím, že vypuštění části úvahy o následcích
protiprávního jednání neodůvodňuje v souzené věci změnu výše uložené pokuty, neboť současně
dospěla k závěru, že je třeba vypustit rovněž část úvahy spočívající v hodnocení „žádné další
okolnosti nebyly zjištěny, což bylo hodnoceno také ve prospěch účastníka řízení“, kterou neshledala souladnou
s požadavky kladenými na úvahu o výši pokuty. Žalovaná pak dospěla k názoru správnému
i podle Nejvyššího správního soudu, že ponechaná část úvahy plně odůvodňuje uložení pokuty
v nezměněné výši 200.000,- Kč, přičemž bylo přihlédnuto ke všem obligatorně hodnoceným
kritériím. Tyto úvahy pak žalovaná ve svém rozhodnutí podrobně shrnula a detailně se zabývala
všemi okolnostmi rozhodnými pro výši sankce. Za této situace nebylo možné dospět k závěru,
že by žalovaná výši uložené pokuty nedostatečně odůvodnila. Nejvyšší správní soud shledal její
postup plně v souladu se zákonem, takže ani důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. není dán.
Posledním důvodem kasační stížnosti je důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle
tohoto ustanovení „kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení“. Nesprávné právní posouzení spočívá buď
v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice
aplikován správný právní názor, který je však nesprávně vyložen. Stěžovatelka vytýká krajskému
soudu nesprávné posouzení toho, že mezi vadné výrobky byla zařazena celá šarže předmětných
filet.
V daném případě dospěla žalovaná k závěru, že stěžovatelka se dopustila porušení norem
evropského práva. Článek 16 nařízení č. 178/2002, za jehož porušení byla stěžovatelka
ve správním řízení v souladu s §17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách sankcionována,
stanoví: „Aniž jsou dotčena specifičtější ustanovení potravinového práva, nesmí označování, propagace a obchodní
úprava potravin nebo krmiv, jejich tvar, vzhled nebo balení, použité obalové materiály, způsob jejich úpravy
a místo vystavení, jakož i informace poskytované o nich jakýmkoli médiem uvádět spotřebitele v omyl“. Toto
ustanovení stěžovatelka podle názoru žalovaných správních orgánů i podle názoru Nejvyššího
správního soudu porušila, neboť v řízení bylo nade vší pochybnost prokázáno, že předmětná
balení aljašské tresky, jež stěžovatelka uváděla do prodeje, obsahovalo namísto na obalu
deklarovaných 95 % pevného podílu toliko 85 % podílu masa. Tuto skutečnost lze považovat
za nespornou, neboť stěžovatelka během řízení nezpochybnila výsledky laboratorních rozborů.
V uvedené procesní situaci pak nemohlo být pochybením správních orgánů, pokud
uvedenou vlastnost výrobku přičetly všem výrobkům vyrobeným v dané šarži, naopak
to byl logický a správný postup. Podle §2 písm. t) zákona o potravinách se šarží rozumí „množství
druhově totožných jednotek, které byly vyrobeny za stejných podmínek“. Jde tedy o to, že u potravin
vyrobených v určité šarži lze předpokládat, že byly vyrobeny za stejných podmínek a mají tedy
stejné vlastnosti, pokud není prokázán opak. Takovou skutečnost však stěžovatelka neprokázala
a ani se ji prokázat nepokusila.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tvrzením stěžovatelky, že podle čl. 14 odst. 6
nařízení 178/2002, který stanoví, že„[p]okud je nebezpečná potravina součástí dávky, šarže nebo zásilky
potravin zařazených do stejné kategorie nebo odpovídajících stejnému popisu, předpokládá se, že všechny potraviny
v dané dávce, šarži nebo zásilce rovněž nejsou bezpečné; pokud důkladné šetření neprokáže, že neexistují důkazy
o tom, že zbytek dávky, šarže nebo zásilky není bezpečný“, lze šarží argumentovat, pouze pokud se jedná
o nebezpečnou potravinu. K tomu Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že skutečnost, že
uvedené ustanovení pojednává o potravině nebezpečné, ještě neznamená, že by přisuzování
stejných vlastností výrobkům ve stejné šarži potravin nemohlo být zohledňováno i u potravin
klamavě označených. V souzené věci je přitom zjevné, že se problém klamavého označení
předmětné potraviny týkal celé šarže čítající 43.120 ks, přičemž stěžovatelka v řízení netvrdila
a ani neprokázala opak. Postup žalované byl tedy plně v souladu s tuzemským právem
a neodporoval ani právu evropskému. Nejvyšší správní soud tedy neshledal ani naplnění důvodu
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60
odst. 1 věty první s. ř. s., neboť neúspěšné stěžovatelce náhrada nákladů řízení nepřísluší
a žalované v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec její běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. března 2014
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu