ECLI:CZ:NSS:2014:4.ADS.94.2013:93
sp. zn. 4 Ads 94/2013 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně:
JSG med a. s., se sídlem Na Roudné 443/18, Plzeň, zast. Mgr. Davidem Padyšákem, advokátem,
se sídlem Na Příkopě 854/14 (dříve Na Příkopě 850/8), Praha 1, proti žalované: Státní
zemědělská a potravinářská inspekce, se sídlem Květná 504/15, Brno, adresa pro doručování:
ústřední inspektorát, za účasti osoby zúčastněné na řízení: H R U Š K A , spol. s r.o.,
se sídlem Na Hrázi 3228/2, Ostrava, zast. Mgr. Janem Kubicou, advokátem, se sídlem
Nad Porubkou 2355, Ostrava, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 3. 10. 2013, č. j. 62 A 70/2012 – 65,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím žalované ze dne 6. 6. 2012, č. j. BG908-5/3/9/2012-SŘ, bylo odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí žalované, inspektorát v Brně (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) ze dne 15. 11. 2011, č. j. BI751-3/098/7/2011-SŘ, podle §92 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „správní řád“),
zamítnuto jako nepřípustné z důvodu, že bylo podáno neoprávněnou osobou.
[2] Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla osobě zúčastněné na řízení uložena
pokuta podle §17 odst. 3 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích
a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí
(dále jen „zákon o potravinách“), ve výši 150.000 Kč za protiprávní jednání, kterého se dopustila
tím, že v provozovně na adrese Mánesova 954, Bojkovice, uvedla do oběhu med květový,
velikost balení 500 g, šarže č. L14.10.13, datum minimální trvanlivosti 14. 10. 2013,
jehož výrobcem byla žalobkyně a který nevyhověl požadavku §10 odst. 1 vyhlášky
č. 76/2003 Sb., kterou se stanoví požadavky pro přírodní sladidla, med, cukrovinky, kakaový
prášek a směsi kakaa s cukrem, čokoládu a čokoládové bonbony, v tehdy účinném znění
(dále jen „vyhláška č. 76/2003 Sb.“), podle něhož „do medu nesmí být přidány, s výjimkou jiného druhu
medu, žádné jiné látky včetně přídatných látek.“ Osoba zúčastněná na řízení tím porušila čl. 16 nařízení
Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky
potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající
se bezpečnosti potravin (dále jen „nařízení č. 178/2002“), a naplnila tak skutkovou podstatu
správního deliktu podle §17 odst. 2 zákona o potravinách.
[3] V odůvodnění rozhodnutí žalovaná dospěla k závěru, že odvolání žalobkyně
je nepřípustné, neboť bylo podáno osobou, která nemá postavení účastníka správního řízení
podle §27 správního řádu. Vyšla ze znění odst. 2 tohoto ustanovení a konstatovala, že postavení
účastníka řízení svědčí pouze osobám, jejichž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím
správního orgánu dotčena přímo, tj. bezprostředně. Vzhledem k tomu, že v daném případě byla
pokuta uložena (výhradně) osobě zúčastněné na řízení, nejsou rozhodnutím správního orgánu
prvního stupně dotčena práva výrobce potraviny, kterou osoba zúčastněná na řízení uváděla
do oběhu (a pro jejíž vlastnosti neodpovídající požadavkům zákona byla pokuta uložena); k účasti
na řízení nepostačuje právní zájem na jeho výsledku, jakož ani nepřímý či jinak zprostředkovaný
vliv na práva či povinnosti výrobce potraviny. Žalovaná dodala, že za situace, kdy se žalobkyně
domáhala postavení účastníka řízení ještě před zahájením správního řízení, bylo by vhodnější,
pokud by správní orgán prvního stupně po zahájení správního řízení žalobkyni vyrozuměl,
že za účastníka řízení ji považovat nelze; ani za situace, kdy správní orgán prvního stupně
na příslušné podání po zahájení řízení odpovídajícím způsobem nereagoval, nicméně nemohlo
dojít k zásahu do práv žalobkyně, přičemž vzhledem k jednoznačnému znění zákona nebyla
na místě ani aplikace §28 odst. 1 správního řádu.
[4] Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně bránila žalobou ze dne 7. 8. 2012, v níž navrhla,
aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení a současně žalované
uložil povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení. Namítala, že jí mělo být přiznáno postavení
účastníka řízení podle §27 odst. 2 správního řádu za situace, kdy předmětem řízení vedeného
s osobou zúčastněnou na řízení byl výrobek žalobkyně, konkrétně posouzení, zda tento výrobek
splňuje požadavky kladené na výrobky tohoto druhu příslušnými právními předpisy na úseku
potravinového práva (v daném případě květový med, který podle závěrů kontroly nevyhověl
specifikaci čistého medu). Žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že rozhodnutí vydané v daném
správním řízení může mít vůči její osobě přímé důsledky, spočívající v zásahu do její dobré
pověsti a v omezení odbytu; tyto faktory u ní mohou vést ke značné majetkové újmě. Právě
v rámci správního řízení by přitom bylo možno prokázat, že kontrolní zjištění jsou chybná,
a zamezit tak nežádoucímu zásahu do jejích práv. Žalobkyně je mimoto přesvědčena,
že vzhledem k pochybnostem měla být ve smyslu §28 odst. 1 správního řádu považována
za účastníka řízení, a to zvláště za situace, kdy správní orgán prvního stupně o jejím podání,
kterým se postavení účastníka řízení domáhala, žádným způsobem nerozhodl.
[5] Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 3. 10. 2013, č. j. 62 A 70/2012 – 65, žalobu zamítl
a rozhodl dále, že žalobce ani osoba zúčastněná na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení
a žalované se náhrada nákladů řízení nepřiznává. V odůvodnění se neztotožnil se stěžejní
námitkou žalobkyně, že jí svědčilo účastenství ve správním řízení ve smyslu §27 odst. 2
správního řádu. Konstatoval, že za situace, kdy bylo správními orgány vedeno řízení o správním
deliktu osoby zúčastněné na řízení, přičemž řízení vyústilo v rozhodnutí, jímž byla tato osoba
uznána pachatelem správního deliktu a byla jí za něj uložena sankce (pokuta), jednalo
se o rozhodnutí, které mohlo zasáhnout výhradně do práv pachatele správního deliktu, tedy
osoby zúčastněné na řízení. Vyložil, že předmětem správního řízení bylo výhradně posouzení,
zda se osoba zúčastněná na řízení dopustila správního deliktu podle zákona o potravinách
a navazujících právních předpisů. Osoba zúčastněná na řízení tedy byla jediným možným
účastníkem řízení, jehož práva nebo povinnosti mohly být řízením, resp. v něm vydaným
rozhodnutím bezprostředně dotčeny; v této souvislosti krajský soud poukázal na závěry své
dřívější judikatury, konkrétně rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2009,
č. j. 30 Ca 248/2007 – 27. Připustil, že žalobkyně se mohla rozhodnutím, jehož předmětem byla
pokuta uložená za uvádění na trh výrobků, které dodala, cítit určitým způsobem dotčena, jednalo
se však o dotčení zprostředkované, a tedy nepřímé, které nemůže nic změnit na závěru, že vlastní
výrok správního rozhodnutí o vině, tím méně o trestu (sankci) se práv žalobkyně žádným
způsobem nedotkl, a to ani pokud se snad následně vůči žalobkyni projevil v rovině
soukromoprávní. K přímému dotčení práv žalobkyně v rámci řízení o správním deliktu osoby
zúčastněné na řízení tedy nedošlo a takové dotčení ani nehrozilo.
[6] Následně krajský soud obrátil svoji pozornost k otázce, zda ve správním řízení mělo
být vůbec rozhodováno o tom, zda žalobkyně je či není účastníkem správního řízení. Vyšel
z toho, že žalobkyně se domáhala postavení účastníka řízení ještě před zahájením správního
řízení, správní orgán prvního stupně nicméně následně – po zahájení správního řízení – o jejím
podání, jímž se domáhala účasti na řízení, žádným způsobem nerozhodl a řízení vedl pouze
s osobou zúčastněnou na řízení. Vyšel ze znění §28 odst. 1 správního řádu a závěrů rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2008, č. j. 2 As 8/2008 – 39, a dospěl k závěru,
že v daném případě nebyly dány pochybnosti, že žalobkyně účastníkem řízení není a být nemůže,
a nebylo tak třeba o této otázce rozhodovat usnesením. Na podání žalobkyně bylo nicméně
namístě reagovat neformálním sdělením, vydaným podle části čtvrté, §154 a násl. správního řádu,
přičemž však toto pochybení nemohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí; otázka
účasti žalobkyně na řízení navíc byla v rámci správního řízení výslovně řešena, a to právě
napadeným rozhodnutím žalované, vydaným k odvolání žalobkyně proti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, jakož i v rámci posouzení správním soudem v projednávané věci.
[7] Proti rozsudku Krajského soudu v Brně se žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) bránila
kasační stížností ze dne 18. 10. 2013, podanou z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek, jakož i napadené
rozhodnutí žalované a věc vrátil žalované k dalšímu řízení a současně jí uložil uhradit stěžovatelce
náhradu nákladů řízení. Namítala, že krajský soud i žalovaná nesprávně posoudily otázku
účastenství stěžovatelky ve správním řízení podle §27 odst. 2 správního řádu. Je přesvědčena,
že krajský soud pochybil v závěru, že stěžovatelka nebyla účastníkem předmětného správního
řízení. Stěžovatelka vnímá jako přímé dotčení svých práv, pokud správní orgány přistoupily
k uložení pokuty za správní delikt osobě zúčastněné na řízení (výhradně) na základě zjištění,
že výrobek stěžovatelky nevyhověl požadavkům právních předpisů; správní rozhodnutí fakticky
směřuje k závěru, že sama stěžovatelka se při výrobě potraviny dopustila porušení zákonných
povinností. Postupem správních orgánů může být dotčena rovněž dobrá pověst stěžovatelky
ve smyslu §19b odst. 3 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „občanský zákoník z roku 1964“, s účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem
č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, dále jen „nový občanský zákoník“), resp. §135 odst. 2 nového
občanského zákoníku. Rozhodnutím správních orgánů může být dotčena i na vlastnickém právu,
neboť hrozí, že příslušnou šarži medu nebude moci nadále uvádět do oběhu.
[8] Stěžovatelka dále namítala, že krajský soud i žalovaná porušily zákon, pokud dospěly
k závěru, že nejsou dány pochybnosti o účastenství stěžovatelky na předmětném správním řízení
ve smyslu §28 odst. 1 správního řádu. Poukázala na závěry rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 5. 2008, č. j. 2 As 8/2008 – 39, a vyslovila přesvědčení, že za situace,
kdy správnímu orgánu oznámila záměr řízení se účastnit, byl správní orgán – pokud zamýšlel
jí postavení účastníka nepřiznat – povinen o této otázce usnesením rozhodnout; sama žalovaná,
resp. její jednotlivé inspektoráty přitom v obdobných případech usnesením pravidelně rozhodují,
čímž samy dávají najevo, že ohledně tohoto aspektu jsou dány relevantní pochybnosti. V této
souvislosti stěžovatelka podotkla, že rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2009,
č. j. 30 Ca 248/2007 – 27, z něhož krajský soud při vydání napadeného rozsudku vycházel, řeší
skutkově i právně odlišnou situaci; tento rozsudek mimoto není veřejně dostupný a nebyl
ani jinak publikován; stěžovatelka se s ním seznámila teprve poté, co si jej vyžádala.
[9] Stěžovatelka brojila rovněž proti nedostatečnému odůvodnění napadeného rozsudku
i žalobou napadeného rozhodnutí žalované, konkrétně namítala, že krajský soud se nevypořádal
s tvrzeními odůvodňujícími účastenství stěžovatelky v řízení a provedl rovněž nesprávná
skutková zjištění. Nezohlednil pochybení žalované, která opomenula, že k účastenství na řízení
postačí i jen možnost dotčení práv (nikoli jejich prokazatelné faktické dotčení), jakož ani žalobní
tvrzení, že správní orgány o účastenství v řízeních tohoto druhu pravidelně rozhodují usnesením.
Krajský soud nedostatečně odůvodnil svůj závěr, že stěžovatelka nemůže být rozhodnutím
správních orgánů přímo dotčena na svých právech. V této souvislosti stěžovatelka vyložila,
že v jiné fázi výrobního a distribučního řetězce (při výrobě samotné) a jiným orgánem (Státní
veterinární správou) může být za porušování zákona při výrobě medu jako výrobce postihována
přímo; i s ohledem na dvojkolejnost státní kontroly na úseku potravin živočišného původu
(u potravin rostlinného původu provádí kontrolu ve všech fázích výrobního a distribučního
řetězce výhradně žalovaná) by jí mělo být účastenství v řízení přiznáno, a to tím spíše,
že posouzení týchž výrobků Státní veterinární správou a žalovanou se může lišit a že civilní soudy
jsou vázány závěry správních orgánů o spáchání správního deliktu.
[10] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 14. 11. 2013 navrhla zamítnutí kasační
stížnosti pro nedůvodnost. Zdůraznila, že výrok správního rozhodnutí, týkajícího se spáchání
správního deliktu osobou zúčastněnou na řízení, se žádným způsobem nedotýká práv
stěžovatelky jako výrobce předmětné potraviny; jedná se o individuální správní akt, z něhož
vyplývá přímá povinnost k zaplacení pokuty výhradně osobě zúčastněné na řízení, přičemž
k přiznání účastenství v řízení není dostatečné dotčení práv prostřednictvím jiné osoby. V daném
případě nevznikly relevantní pochybnosti o účastenství, a nebylo tak třeba vydávat usnesení podle
§28 odst. 1 věta druhá správního řádu, a to bez ohledu na postup správních orgánů v jiných
řízeních. Podstatou správního rozhodnutí nebyla deklarace vlastností daného výrobku, nýbrž
vyslovení, že osoba zúčastněná na řízení spáchala správní delikt tím, že vlastnila a uváděla na trh
výrobek neodpovídající požadavkům zákona. Výrok rozhodnutí se týká výhradně pachatele
(v daném případě osoby zúčastněné na řízení) a správního deliktu, který pachatel spáchal.
Ze správního řízení stěžovatelce přímo neplynou žádná práva ani povinnosti, přičemž z její strany
subjektivně pociťované dotčení na právech je toliko nepřímého, zprostředkovaného charakteru.
Na tomto závěru nemůže nic změnit, pokud snad ze smluvního vztahu mezi osobou zúčastněnou
na řízení jako prodejcem a stěžovatelkou jako výrobcem vyplývají nějaká plnění či kompenzace,
navazující na uložení pokuty v rámci správního řízení.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor. Podle
písm. b) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „vady řízení spočívající v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi
v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval,
napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.“ Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost
podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.“
[13] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžejní námitkou stěžovatelka brojí proti závěru krajského soudu i žalované, že nebyla
v intencích §27 odst. 2 správního řádu účastníkem předmětného správního řízení.
[15] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[16] Podle §27 odst. 2 správního řádu „účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou
být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.“
[17] Předmětem přezkumu v nyní projednávané věci je rozhodnutí žalované, kterým
byla stěžovatelce upřena účast na řízení k vydání, resp. přezkumu rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, jímž byla osobě zúčastněné na řízení jako provozovateli potravinářského
podniku (prodejci) uložena pokuta podle §17 odst. 3 písm. b) zákona o potravinách
ve výši 150.000 Kč za protiprávní jednání, kterého se osoba zúčastněná na řízení
dopustila tím, že v provozovně na adrese Mánesova 954, Bojkovice, uvedla do oběhu
med květový, velikost balení 500 g, šarže č. L14.10.13, datum minimální trvanlivosti
14. 10. 2013, jehož výrobcem byla stěžovatelka a který nevyhověl požadavku §10 odst. 1
vyhlášky č. 76/2003 Sb., podle něhož „do medu nesmí být přidány, s výjimkou jiného druhu medu, žádné
jiné látky včetně přídatných látek.“ Osoba zúčastněná na řízení tím podle správního orgánu prvního
stupně porušila čl. 16 nařízení č. 178/2002, a naplnila tak skutkovou podstatu správního deliktu
podle §17 odst. 2 zákona o potravinách.
[18] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 Ads 95/2013 – 103, všechna
zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná z: , v právně
i skutkově obdobné věci, v níž se jednalo o postih za správní delikt spočívající v uvádění na trh
květového medu akátového, který nesplňoval zákonné předpoklady pro to, aby mohl být nazýván
„medem“, dospěl k závěru, že vydáním rozhodnutí o správním deliktu a uložení pokuty jiné
osobě (v daném případě společnosti Kaufland Česká republika v.o.s.) než výrobci potraviny
(kterým byla v daném případě společnost Grocery CZ s.r.o.) nevzniká ani nehrozí výrobci
potraviny přímé dotčení na právech nebo povinnostech ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu.
Své závěry zdejší soud potvrdil rovněž v rozsudku ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 Ads 96/2013 – 109.
Závěry obou rozhodnutí jsou stěžovatelce nepochybně známy, neboť v obou případech
se účastenství ve správním řízení domáhala sesterská společnost stěžovatelky, která byla v obou
řízeních zastoupena týmž advokátem, který zastupuje stěžovatelku v nyní projednávané věci.
Ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 95/2013 – 103, byla
odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 7. 8. 2014, sp. zn. III. ÚS 641/14.
[19] Nejvyšší správní soud nemá důvodu odchýlit se od závěrů své citované judikatury.
I v nyní projednávané věci proto dospěl k závěru, že výrobci potraviny (v daném případě
květového medu) nesvědčí ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu postavení účastníka řízení
o správním deliktu, kterého se dopustil provozovatel potravinářského podniku (prodejce)
tím, že danou potravinu uváděl na trh, a to ani pokud stěžejním důvodem pro uložení pokuty
za správní delikt bylo zjištění, že daný výrobek nevyhověl požadavkům právních předpisů
(v daném případě požadavku, že do medu nesmí být přidány, s výjimkou jiného druhu medu,
žádné jiné látky včetně přídatných látek). Stěžovatelka nemůže být přímo dotčena ve svých
právech nebo povinnostech rozhodnutím správního orgánu, jímž byla jiné osobě v souladu
s příslušnými ustanoveními zákona uložena pokuta za správní delikt spočívající v tom, že uváděla
na trh výrobek, který svým složením neodpovídal požadavkům zákona, a to ani pokud
byla stěžovatelka ve výroku rozhodnutí označena jako jeho výrobce.
[20] Nelze se ztotožnit s úvahami stěžovatelky, že správní rozhodnutí fakticky směřuje
k závěru, že ona sama se při výrobě předmětné potraviny (květového medu) dopustila porušení
povinností stanovených v zákoně o potravinách, resp. v prováděcí vyhlášce č. 76/2003. I pokud
totiž byla osobě zúčastněné na řízení v daném případě fakticky uložena pokuta za to, že uváděla
do oběhu potravinu, která byla vyrobena stěžovatelkou a která neodpovídala zákonným
požadavkům na své složení, tato specifická okolnost nemůže nic změnit na stěžejní premise,
totiž že se v daném případě jedná o řízení o správním deliktu, který byl v intencích příslušných
ustanovení zákona o potravinách a navazujících předpisů spáchán osobou zúčastněnou na řízení,
a (pouze) této byla za tento správní delikt uložena sankce (pokuta).
[21] Zákon o potravinách vychází z koncepce správního deliktu spáchaného provozovatelem
potravinářského podniku, v daném případě prodejcem potraviny, přičemž výhradně pachateli
správního deliktu – osobě zúčastněné na řízení jako prodejci potraviny – může být v daném
řízení uložena pokuta. Koncepci zákona o potravinách odpovídá rovněž vymezení předmětu
řízení, jak bylo v intencích §68 odst. 2 správního řádu identifikováno ve výroku žalobou
napadeného rozhodnutí, resp. jemu předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně; tímto rozhodnutím byla osoba zúčastněná na řízení jako prodejce postižena
za to, že na trh uváděla květový med, který neodpovídal zákonnému požadavku, že do medu
nesmí být přidány, s výjimkou jiného druhu medu, žádné jiné látky včetně přídatných látek.
Skutečnost, že v rámci identifikace vadného výrobku byla ve výroku správního rozhodnutí
označena rovněž stěžovatelka jako výrobce medu, nemůže nic změnit na závěru, že předmětem
správního řízení byl výhradně správní delikt spáchaný osobou zúčastněnou na řízení, a dotčení
práv stěžovatelky v rámci řízení tak může být pouze nepřímé (zprostředkované).
[22] Na podporu uvedeného závěru lze poukázat na skutečnost, na kterou v kasační stížnosti
upozorňuje sama stěžovatelka, totiž že i se stěžovatelkou jako pachatelem může být vedeno řízení
o správním deliktu, byť podle stávající koncepce zákona o potravinách je takové řízení
prováděno jiným orgánem (Státní veterinární správou) a postih je možný toliko ve fázi výroby
medu, nikoli ve fázi distribuce, pro kterou zákon staví na odpovědnosti prodejce (kterým
byla v daném případě osoba zúčastněná na řízení). Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá
než konstatovat, že vymezení (rozdělení) pravomocí správních orgánů, jak bylo zákonodárcem
zakotveno do §16 a navazujících ustanovení zákona o potravinách, je poměrně komplikované
a vzbuzuje otazníky ohledně své vhodnosti, mj. co do aspektu, že ve fázi distribuce nese
odpovědnost za soulad potraviny s požadavky zákona zpravidla jiný subjekt než její výrobce
(ledaže potravinu uvádí na trh sám výrobce). Případné koncepční deficity zákona ovšem nelze
překlenout zásahem soudu do základních atributů řízení o správním deliktu.
[23] Tento závěr odpovídá rovněž konstantní judikatuře Nejvyššího správního soudu,
který v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 8. 11. 2011, č. j. 1 Afs 81/2010 – 268, publikován
pod č. 2508/2012 Sb. NSS, judikoval, že „osoba poškozená jednáním pachatele správního deliktu podle
§15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009, není přímo dotčena
na svých veřejných subjektivních právech nebo povinnostech vydáním rozhodnutí o tomto správním deliktu ani jeho
případným zrušením, a nesplňuje tak podle §34 odst. 1 s. ř. s. materiální podmínku pro uznání za osobu
zúčastněnou na řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí.“ V odůvodnění se rozšířený senát přiklonil
k doktrinální koncepci, že „v řízeních o správních deliktech správní orgán rozhoduje vrchnostensky pouze
o veřejných subjektivních právech a povinnostech delikventa a žádná veřejná subjektivní práva jiných osob přitom
nemohou být dotčena.“ Právním základem dané věci sice nebylo posouzení účastenství ve správním
řízení (zvláštní zákon pro daný typ řízení obsahoval výslovnou úpravu), nýbrž postavení osoby
zúčastněné na řízení o soudním přezkumu rozhodnutí, i pro účely posouzení nyní projednávané
věci lze nicméně odkázat na úvahy rozšířeného senátu, který vyšel z obdobného postavení osob
zúčastněných na řízení a ostatních (dotčených) účastníků správního řízení ve smyslu §27 odst. 2
správního řádu (o které usiluje rovněž stěžovatelka v nyní projednávané věci), přičemž podle
rozšířeného senátu je ohledně obou kategorií třeba vycházet z požadavku přímého dotčení
na veřejných subjektivních právech. Atribut přímého dotčení na veřejných subjektivních právech
rozšířený senát odepřel osobě poškozené jednáním pachatele správního deliktu, přičemž dotčení
práv stěžovatelky v nyní projednávané věci je řádově méně významné, neboť osoba stěžovatelky
bylo toliko identifikována ve výroku správního rozhodnutí.
[24] V této souvislosti lze poukázat i na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 10. 2007, č. j. 2 As 46/2006 – 100, publikován pod č. 2276/2011 Sb. NSS, v němž se zdejší
soud zabýval postavením poškozeného v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o přestupku,
přičemž judikoval, že „žalobu poškozeného proti správnímu rozhodnutí v řízení o přestupku krajský soud
odmítne podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. proto, že byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou, v té části,
v níž žalobce napadá výrok správního rozhodnutí týkající se viny obviněného z přestupku či sankce
(přičemž výrokem týkajícím se viny je i výrok o zastavení řízení o přestupku). Žaloba poškozeného proti
správnímu rozhodnutí o přestupku v části týkající se výroku o náhradě škody podle §70 odst. 2 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, je přípustná; k projednání žaloby jsou příslušné soudy rozhodující ve správním
soudnictví.“ Přestože koncepce přestupkového řízení je do jisté míry odlišná oproti koncepci řízení
o správním deliktu a přestože účast poškozeného na přestupkovém řízení je ustanovením §72
písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, výslovně omezena
na účastenství v rozsahu, v jakém se projednává jeho nárok, lze i na tomto rozhodnutí
demonstrovat povahu dotčení práv stěžovatelky, vyplývající z výroku rozhodnutí správního
orgánu o správním deliktu osoby zúčastněné na řízení; jedná se o dotčení pojmově menší,
než jaké je dáno u osoby, která byla poškozena jednáním pachatele přestupku a které zákon
přesto nepřiznává plné účastenství v řízení, o jaké usiluje stěžovatelka v projednávané věci.
[25] V rozsudku ze dne 28. 4. 2004, č. j. 6 A 31/2001 – 91, publikován pod č. 683/2005 Sb.
NSS, pak Nejvyšší správní soud za výchozí předpoklad účastenství v řízení označil hmotněprávní
poměr k věci, přičemž judikoval, že „k tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí
pouhý hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností nebo dokonce
tvrzení o možném dotčení na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo je účastníkem
řízení vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává,
dávají předpisy hmotného práva.“ V posuzované věci absentuje hmotněprávní poměr stěžovatelky
k věci, neboť předmětem správního řízení byl správní delikt spáchaný osobou zúčastněnou
na řízení, přičemž výhradně této osobě byla (a mohla být) v intencích zákona o potravinách
a navazujících předpisů hmotného práva za spáchání správního deliktu uložena pokuta.
[26] Rovněž právní nauka poukazuje na nutnou přítomnost aspektu přímého dotčení práv,
nikoli dotčení zprostředkovaného, např. prostřednictvím jiné osoby, v daném případě
prostřednictvím osoby zúčastněné na řízení jako pachatele správního deliktu,
popř. prostřednictvím jiné právní skutečnosti, do níž se obsah správního rozhodnutí promítá,
v daném případě prostřednictvím možných projevů správního rozhodnutí v právní sféře
stěžovatelky způsobených tím, že byla ve výroku rozhodnutí identifikována jako výrobce medu,
který nedostál požadavkům zákona na své složení (srov. VEDRAL, J. Správní řád: Komentář.
2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 331).
[27] Na posouzení věci, tedy charakteru správního řízení, jak je vymezen v zákoně
o potravinách a navazujících právních předpisech, nemohou nic změnit případné navazující
(nepřímé) důsledky, projevující se v rovině soukromoprávní a spočívající ve stěžovatelkou
pociťovaném zásahu do své (dobré) pověsti ve smyslu §135 odst. 2 nového občanského
zákoníku, a to ani za situace, kdy procesní ochrana stěžovatelky před civilními soudy může
být za určitých okolností limitována ustanovením §135 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), podle něhož je civilní soud „vázán
rozhodnutím příslušných orgánů o tom, že byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt postižitelný
podle zvláštních předpisů, a kdo je spáchal, jakož i rozhodnutím o osobním stavu; soud však není vázán
rozhodnutím v blokovém řízení.“ V této souvislosti nelze opomenout, že i citované ustanovení
občanského soudního řádu míří primárně na osobu zúčastněnou na řízení, která je pachatelem
daného správního deliktu, a jeho aplikace vůči stěžovatelce je tak toliko nepřímá, neboť
se stěžovatelkou nebylo správními orgány jednáno jako s pachatelem, nýbrž tato byla toliko
označena ve výroku správního rozhodnutí jako výrobce květového medu, který svým složením
nedostál požadavkům zákona.
[28] Pro posouzení věci je stejně tak nerozhodný případný další zprostředkovaný
soukromoprávní následek uváděný stěžovatelkou, totiž že příslušná šarže zboží, pro jehož
uvádění na trh byla osoba zúčastněná na řízení pokutována, se stává fakticky neprodejnou a musí
být stažena z trhu. Stejně je třeba hodnotit i případné celkové zhoršení odbytových možností
stěžovatelky ve vztahu k jiným prodejcům, kterým daný druh potraviny dodává, jakož i případné
další soukromoprávní důsledky, na které poukazuje žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti
a které mohou spočívat v tom, že mezi osobou zúčastněnou na řízení, která vadný květový med
uváděla na trh a byla jí za to uložena pokuta, a stěžovatelkou jako výrobcem medu může existovat
smluvní vztah, z něhož mohou vyplývat kompenzace či jiná plnění v návaznosti na uložení
pokuty osobě zúčastněné na řízení. Jak Nejvyšší správní soud podotkl již ve výše
uvedeném rozsudku č. j. 4 Ads 95/2013 – 103, proti těmto zprostředkovaným následkům
se stěžovatelka může bránit prostředky, které jí dává soukromé právo – stejně jako proti
případnému dotčení na právech, rezultujícímu z identifikace stěžovatelky v tiskových zprávách
žalované, popř. z jiné formy předání údajů o správním rozhodnutí sdělovacím prostředkům.
[29] Stěžovatelka dále namítala, že krajský soud i žalovaná porušily zákon, pokud dospěly
k závěru, že nejsou dány pochybnosti o účastenství stěžovatelky na předmětném správním řízení
ve smyslu §28 odst. 1 téhož zákona.
[30] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[31] Podle §28 odst. 1 správního řádu „za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí,
že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení,
jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí.
Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.“
[32] Nejvyšší správní soudu ze dne 19. 5. 2008, č. j. 2 As 8/2008 – 39, publikován
pod č. 1657/2008 Sb. NSS, vyslovil, že „usnesení o tom, zda osoba tvrdící své účastenství účastníkem řízení
je, či nikoli, není správní orgán povinen vydávat v případech, kdy není třeba provádět jakékoli právní hodnocení
věci nad rámec prosté aplikace normy; o takový případ se jedná v situaci, kdy je toto účastenství expressis verbis
řešeno přímo v zákoně. Stejně může postupovat i v případě, kdy pro posouzení této otázky není třeba provést
skutková šetření. V ostatních případech je nutno vycházet z existence „pochybností“ (§28 odst. 1 věta první
správního řádu z roku 2004) a musí být o tvrzeném účastenství vydáno usnesení. Postup, kdy o tvrzeném
účastenství nebude vydáno usnesení (a věc bude vyřešena toliko neformálním sdělením), je třeba omezit na zcela
nesporné situace, a v hraničních případech postupovat cestou vydání usnesení ve smyslu §28 odst. 1 věty druhé
správního řádu z roku 2004, podrobeného instanční kontrole.“
[33] Nejvyšší správní soud konstatuje, že vzhledem k charakteru dané právní otázky
a okolnosti, že zákon o potravinách neobsahuje zvláštní (výslovné) vymezení účastníků řízení,
a je tak třeba aplikovat obecnou úpravu účastenství podle správního řádu, bylo namístě
stěžovatelku o jejím účastenství v řízení před správním orgánem prvního stupně přinejmenším
vyrozumět, resp. pro případ provádění skutkových šetření o této otázce výslovně rozhodnout
usnesením, jak ostatně jednotlivé inspektoráty žalované pravidelně činí, na což upozorňuje i sama
stěžovatelka. Pochybení správního orgánu prvního stupně, který na podání stěžovatelky ze dne
18. 5. 2011, jímž se domáhala účasti v řízení ještě před jeho zahájením, následně – po zahájení
správního řízení – žádným způsobem nereagoval, však samo o sobě nemůže způsobovat
nezákonnost napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka se totiž o posouzení svého účastenství
ve správním řízení nejen dozvěděla, nýbrž tuto otázku učinila samostatným předmětem
přezkumu, a to jak před ústředním inspektorátem žalované jako správním orgánem druhého
stupně, tak i před správními soudy včetně soudu kasačního. V této souvislosti je třeba dodat,
že pokud krajský soud shledal postup správního orgánu prvního stupně bez dalšího bezvadným,
jedná se sice o hodnocení ne zcela úplné, nemůže se nicméně jednat o vadu řízení, která by měla
vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
[34] V této souvislosti lze dodat, že pokud krajský soud v napadeném rozsudku poukázal
na závěry své dřívější judikatury, konkrétně rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2009,
č. j. 30 Ca 248/2007 – 27, podle něhož „účastníkem řízení o správním deliktu právnické osoby ve smyslu
§27 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004 je toliko osoba, jíž je sankce ukládána“, nemůže
mít na zákonnost nyní přezkoumávaného rozsudku vliv, pokud tato prejudikatura není dostupná
na webových stránkách Nejvyššího správního soudu, neboť se jedná o starší judikaturu krajských
soudů, která zde (dosud) nebyla v plném rozsahu publikována. Předmětem přezkumu jsou závěry
krajského soudu v nyní projednávané věci, a to bez ohledu na to, že k nim dospěl mj. i vycházeje
ze své vlastní prejudikatury. Závěry prejudikatury krajských soudů nejsou pro Nejvyšší správní
soud závazné, přičemž sama stěžovatelka navíc uvedla, že rozsudek č. j. 30 Ca 248/2007 – 27,
má k dispozici (k žádosti jí byl zaslán).
[35] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou nedostatečného odůvodnění
napadeného rozsudku, konkrétně co do tvrzení stěžovatelky odůvodňujícího její účastenství
ve správním řízení. Krajský soud věnoval této otázce značnou pozornost – fakticky se jednalo
o jádro odůvodnění jeho rozsudku. V rámci řešení předmětné právní otázky přitom zohlednil
i výchozí skutková zjištění a správně poukázal i na prejudikaturu správních soudů. Krajský soud
výstižně a srozumitelně odůvodnil i svůj závěr, že rozhodnutí žalované není nezákonné
pro porušení §28 odst. 1 správního řádu, a to bez ohledu na to, že závěry krajského soudu bylo
v tomto směru třeba určitým způsobem korigovat, jak bylo uvedeno výše. Na zákonnost žalobou
napadeného správního rozhodnutí pak nemůže mít vliv skutečnost, že žalovaná dostatečně
nezdůraznila, že k účasti na řízení postačí i jen reálná možnost přímého dotčení práv dané osoby;
z odůvodnění rozhodnutí je zřejmé, že žalovaná hodnotila i jen možnost přímého dotčení práv
stěžovatelky, přičemž však ani tuto neshledala.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[36] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Brně, napadeného rozhodnutí žalované a další spisové
dokumentace k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost
proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. výrokem I.
zamítl.
[37] O nákladech řízení o kasační stížnosti vzniklých účastníkům rozhodl Nejvyšší správní
soud výrokem II. ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s.
tak, že vzhledem k tomu, že stěžovatelka neměla ve věci úspěch a žalované žádné důvodně
vynaložené náklady řízení nad rámec její běžné činnosti nevznikly, žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[38] O nákladech řízení o kasační stížnosti vzniklých osobě zúčastněné na řízení rozhodl
Nejvyšší správní soud v intencích §60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož „osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení.“
Vzhledem k tomu, že osobě zúčastněné na řízení soud neuložil splnění žádné povinnosti a nejsou
dány ani jiné důvody pro přiznání práva na náhradu dalších nákladů řízení, rozhodl Nejvyšší
správní soud o nákladech řízení vzniklých osobě zúčastněné na řízení výrokem III. tak, že osoba
zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu