ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.204.2014:29
sp. zn. 4 As 204/2014 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: M. G. B.,
zast. JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem, se sídlem Polská 61/4, Karlovy Vary, proti
žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 8. 2014, č.
j. 30 A 74/2013 – 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím ze dne 16. 8. 2013, č. j. 2834/DS/13-3 (dále též „napadené rozhodnutí“),
žalovaný k odvolání žalobce změnil rozhodnutí Městského úřadu Sokolov ze dne 12. 6. 2013,
č. j. OD-4085-3/29213/2013/SM, o zamítnutí žádosti žalobce o udělení řidičského oprávnění
s vydáním řidičského průkazu České republiky z důvodu neprokázání podmínky obvyklého
bydliště žalobce na území České republiky. Změna rozhodnutí orgánu prvního stupně spočívala
v opravě data narození žalobce na X a dále v tom, že na první stranu rozhodnutí, do čtvrtého
odstavce vložil žalovaný slovní spojení „obvyklého bydliště“ za slova „kdy žadatel neprokázal
splnění podmínky“. Ve zbytku zůstalo odvoláním napadené rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně nezměněno a v nedotčené části bylo potvrzeno a odvolání zamítnuto. Žalovaný
při posouzení předmětné věci vyšel z rozsudku Krajského soudu v Plzni sp. zn. 57 A 5/2011 a
zdůraznil, že zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů, (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o
silničním provozu“), příkladně uvádí doklady, kterými je možné prokázat obvyklé bydliště. Pouhé
předložení potvrzení o povolení k přechodnému pobytu žalobcem na území bez důkazu o
osobních vazbách však nelze považovat za prokázání splnění podmínky obvyklého bydliště a
obvyklého zdržování se na území České republiky ve smyslu zákona o silničním provozu.
Žalobce podle žalovaného nepředložil jediný relevantní důkaz o svých osobních vazbách
k území, jimiž se rozumí z materiálního hlediska především skutečná domácnost fyzické osoby.
Žalovaný nezpochybnil, že žalobci byl udělen přechodný pobyt, avšak v případě vydání
řidičského průkazu České republiky je nutné trvat na splnění všech příslušných zákonných
podmínek, mezi které patří i to, že žadatel má na území České republiky obvyklé bydliště.
Obvyklým bydlištěm osoby bez trvalého pobytu na území České republiky nemůže být fiktivní
přihlášení se k pobytu spočívající v pouhé registraci do úřední evidence. Rozlišit je nutno v tomto
směru předložení dokladů podle §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu od prokázání
splnění podmínek dle §82 odst. 1 písm. d) téhož předpisu. Žalobci se přitom nepodařilo vyvrátit
důvodnou pochybnost hraničící s jistotou, že na území České republiky nemá obvyklé bydliště,
které se naopak nachází na území Spolkové republiky Německo. Citace judikatury Soudního
dvora žalobcem není případná, neboť na věc nedopadá. Žalovaný zdůraznil, že potvrzení o
povolení k přechodnému pobytu samo o sobě neprokazuje, že cizinec od data vydání potvrzení
skutečně pobývá na území České republiky nepřetržitě a obvykle, neboť pouze stvrzuje, že má
povolený přechodný pobyt. Smyslem vymezení obvyklého bydliště jako podmínky pro získání
řidičského průkazu je však vytvoření právního rámce proti obcházení represivních opatření
členských států v oblasti odnímání řidičských oprávnění či řidičských průkazů. S ohledem na
neprokázání splnění podmínky obvyklého bydliště na území České republiky vyslovil žalovaný
přesvědčení, že žádost žalobce byla důvodně zamítnuta, neboť k prokázání osobních vazeb byl
žalobce vyzván, avšak této výzvě nevyhověl. Odkaz žalobce na to, že jiné osobě Magistrát města
Karlovy Vary vydal řidičský průkaz díky doložení ohlášení živnosti na území České republiky,
považoval žalovaný za podnět k přezkumu tohoto rozhodnutí, ke změně výroku rozhodnutí
orgánu prvního stupně však přistoupil jen z důvodu nutnosti opravy chyby v datu narození
žalobce v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, když jiné důvody pro zrušení či změnu
napadeného rozhodnutí neshledal.
[2] Proti napadenému rozhodnutí se žalobce bránil žalobou ze dne 11. 10. 2013, v níž tvrdil,
že správní řízení bylo stiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné a nezákonné
rozhodnutí ve věci, že žalovaný dospěl k nesprávným skutkovým zjištěním a nesprávným
právním posouzením. Žalobce byl přesvědčen, že napadené rozhodnutí i jemu předcházející
rozhodnutí orgánu prvního stupně jsou nepřezkoumatelná, protože při podání žádosti o řidičský
průkaz k prokázání obvyklého bydliště předložil potvrzení o přechodném pobytu, nájemní
smlouvu a čestné prohlášení ve smyslu §92 odst. 4 písm. e) zákona o silničním provozu. Správní
orgán jej však vyzval k doplnění žádosti o prokázání místa obvyklého bydliště na území České
republiky z důvodů doložení osobních vazeb ve smyslu §2 písm. hh) citovaného zákona, avšak
neuvedl, jaké pochybnosti mu z žalobcem předložených dokumentů v tomto směru vznikly.
Žalobce nepopírá, že účastníka řízení tíží důkazní povinnost, avšak správní orgány jej k jejímu
splnění řádně nevyzvaly, protože výzva nebyla dostatečně určitá. Z důvodu neurčitosti výzvy,
tj. nevymezení, zda správní orgán měl pochybnosti skutkové nebo právní povahy, nelze žalobci
vytýkat, že své důkazní povinnosti nedostál. Tuto skutečnost přitom žalobce namítal i v odvolání,
avšak žalovaný tuto námitku nepovažoval za důvodnou. Žalobce zaujal stanovisko, že se správní
orgány jeho argumentací dostatečně nezabývaly, čímž zasáhly do jeho práv. Správní orgány tedy
nedostály povinnostem kladeným v ustanovení §68 odst. 3 správního řádu, neboť neuvedly,
jakými úvahami se při hodnocení a výkladu právních předpisů řídily, a nesdělily, jak se vypořádaly
s jeho návrhy a námitkami. Odůvodnění správních rozhodnutí žalobce považuje za nedostačující,
neboť pouze popisují průběh správního řízení. Své pochybnosti správní orgány podle žalobce
založily na tom, že totožné nájemní smlouvy k místu uváděného pobytu předložili i další
dva žadatelé o řidičské oprávnění ze SRN, avšak ti nebyli informováni o tom, že nemovitost byla
pronajata vícekrát. Žalobce však opakovaně v průběhu správního řízení zdůrazňoval, že pronajatá
nemovitost je prostorný rodinný dům, kdy části tohoto domu jsou pronajaté i dalším fyzickým
osobám. Své závěry dále správní orgán opírá o to, že žalobce má své bydliště ve Spolkové
republice Německo, avšak žalobci nebylo známo, na základě jakého důkazu žalovaný k tomuto
závěru dospěl. V neposlední řadě se dovolával toho, že podle ustanovení §87n zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), potvrzení o přechodném
pobytu na území je veřejnou listinou prokazující adresu pobytu na území České republiky.
Na základě potvrzení o přechodném pobytu tedy žalobce prokázal, že tu skutečně pobývá, nadto
na jeho základě může v budoucnosti získat trvalý pobyt, který zcela postačuje k získání řidičského
oprávnění. Veřejným charakterem této listiny se přitom správní orgány nezabývaly. Skutečnost,
že potvrzení o přechodném pobytu je důkazní prostředek, který prokazuje obvyklé bydliště
žadatele o získání řidičského oprávnění v České republice, nadto vyplývá z ustanovení §92
odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu ve spojení s §53 odst. 3 správního řádu, správní
orgány přitom žalobci neprokázaly opak. Odkaz žalovaného na rozsudek Krajského soudu
v Plzni sp. zn. 57 A 5/2011 není případný, neboť v tam projednávané věci správní orgány
provedly rozsáhlé dokazování, během něhož zjistily, že udávaná nemovitost nemůže žadateli
umožnit přechodný pobyt, protože vzhledem k jejímu technickému stavu nebyla způsobilá
k užívání. Žalobce proto navrhoval, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
[3] Žalovaný se k žalobě vyjádřil v podání ze dne 2. 12. 2013, v němž uvedl, že žalobci byla
dána možnost prokázat obvyklé zdržování se na území České republiky v podobě osobních vazeb
k tomuto území. Místo toho žalobce vede spor se správními orgány o výklad příslušných
předpisů a účelově je napadá. Žalobce ovšem neprokázal obvyklé bydliště na území České
republiky, neboť pouhé formální potvrzení o povolení k přechodnému pobytu na území není
toho dostatečným důkazem. K tvrzení žalobce o tom, že mu není známo, na základě čeho
správní orgány dovodily jeho bydliště na území Spolkové republiky Německo, žalovaný vysvětlil,
že tyto údaje získal z cestovního pasu, který žalobce ke své žádosti předložil. Žalovaný vycházel
ze skutečnosti známé z jeho úřední činnosti o takzvané turistice za řidičskými průkazy, jejímž
důsledkem je obcházení represivních opatření členských států Evropské unie v oblasti odnímání
řidičských oprávnění či řidičských průkazů. Okolnosti podané žádosti žalovaný vyhodnotil
za jeden z bezpočtu případů podávaných žádostí v rámci této turistky za řidičskými průkazy,
protože zjistil skutečnosti znemožňující vyhovět žádosti žalobce. Oponenturu žalobce proto
považoval za účelovou a tendenční, neboť řidičský průkaz může být i podle směrnice Rady
č. 91/439/EHS vydán pouze žadatelům, kteří mají obvyklé bydliště na území členského státu,
který řidičský průkaz vydal. Žalovaný proto navrhoval, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[4] Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 29. 8. 2014, č. j. 30 A 74/2013 – 43, žalobu
jako nedůvodnou zamítl. V odůvodnění popsal průběh správního řízení a obsah dokumentů,
jichž se žalobce dovolával. Ačkoli výzvy správního orgánu prvního stupně ze dne 16. 4. 2013
a 17. 5. 2013, podle nichž měl žalobce zaslat podklady dokazující jeho osobní vazby k místu
pobytu v České republice, mohly být pregnantněji sepsány, nejedná se o postup, který by mohl
mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Z výzev je zřejmé, jaké skutečnosti
má žalobce doložit a jaké má k jejich prokázání předložit důkazní prostředky. Ze správního spisu
je tedy zřejmé, že žalobcovo nevyhovění výzvám je důsledkem jeho pevného přesvědčení,
že jím předložené doklady plně postačují. Z odůvodnění správních rozhodnutí, jež je nutné
v souladu s konstantní judikaturou správních soudů vnímat jako celek, je zřejmé, z jakého důvodu
byla žádost žalobce zamítnuta. Soud se proto neztotožnil s názorem žalobce, že správní orgány
pouze „komentovaly“ (popsaly) průběh správního řízení, tedy že postupovaly v rozporu s §68
odst. 3 správního řádu. K žalobcem předložené nájemní smlouvě soud vysvětlil, že i kdyby
nevzbuzovala pochybnosti a byla perfektní, nedokládá sama o sobě, že nájemce předmětnou
nemovitost skutečně užívá a jak dlouho ji užívá. Ustanovení §92 odst. 4 písm. d) zákona
o silničním provozu nemůže být podle soudu vykládáno izolovaně tak, že k prokázání obvyklého
bydliště stačí předložení potvrzení o přechodném pobytu, ale naopak ve vztahu k ustanovení
§2 písm. hh) zákona o silničním provozu, které vymezuje obsah institutu obvyklého bydliště.
Vydání potvrzení o přechodném pobytu na území České republiky představuje formalizovaný
postup, kdy se vyhoví každému občanu Evropské unie, který hodlá v České republice pobývat
přechodně po dobu delší než 3 měsíce a u něhož nebyly zjištěny negativní podmínky stanovené
§87a odst. 1 písm. b) resp. v §87d odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Jiné skutečnosti ministerstvo
vnitra nezjišťuje. Samotné potvrzení o přechodném pobytu tedy neprokazuje, že fyzická osoba
na určitém místě na území České republiky pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce
z důvodů osobních vazeb stanoveného druhu nebo že na určitém místě na území České republiky
pobývá z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo vrací. Soud v tomto směru
odkázal na rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 57 A 96/2013, podle něhož žadatel musí
tvrdit a prokázat rozhodné skutečnosti, na základě kterých by bylo možné dojít k závěru,
že má na území České republiky obvyklé bydliště; správní orgány proto nemusely vést
dokazování k vyvrácení případného tvrzení o obvyklém bydlišti. Tyto závěry rovněž potvrzuje
judikatura Nejvyššího správního soudu.
[5] Proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 8. 2014, č. j. 30 A 74/2013 – 43,
se žalobce (dále též „stěžovatel“) bránil kasační stížností ze dne 13. 10. 2014, v níž uvedl,
že rozsudek napadá z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Rozsudek
považoval za nezákonný z toho důvodu, že soud nesprávně posoudil průkaznost dokladů
o obvyklém bydlišti a dospěl k nelogickému závěru, že „doklady prokazující obvyklé bydliště
neprokazují obvyklé bydliště“. Krajský soud dále nesprávně dospěl k závěru o povinnosti tvrzení
stěžovatele coby žadatele ohledně časového rozmezí jeho pobytu. Interpretace zvolená soudem
nemá oporu ve smyslu gramatického a logického výkladu zákona o silničním provozu ve vazbě
na důkazy předložené stěžovatelem. Soud rovněž pochybil, pokud aproboval postup správního
orgánu prvního stupně, který vydal příliš obecnou a neurčitou výzvu k doplnění žádosti
stěžovatele. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřoval v tom, že soud nedostatečně
a nepřesvědčivě vyložil úvahy, které jej vedly k zamítnutí žaloby. K závěrům krajského soudu
ohledně předložené nájemní smlouvy uvedl, že se pouze řídil zákonem o silničním provozu, který
nájemní smlouvu označuje za jeden z relevantních důkazních prostředků. Nájemní smlouva
byla uzavřena s účinností od 6. 8. 2012 a je z ní zřejmé, že po uplynutí doby určité (nejméně
do 6. 12. 2013) dochází k obnovení nájemního vztahu. V době podání žádosti o řidičský průkaz
touto nájemní smlouvu uzavřenou za účelem bydlení tedy stěžovatel prokázal trvání nájemního
vztahu a obvyklého bydliště k datu podání žádosti o řidičské oprávnění, tj. k 25. 3. 2013. Trvání
nájemního vztahu nadto dokládá, že stěžovatel byl ve správním řízení zastoupen právě
pronajímatelem. Stěžovatel tedy tvrdil a prokázal rozhodné skutečnosti týkající se obvyklého
bydliště na území České republiky. O pochybnostech, které v tomto ohledu vznikly, jej naopak
správní orgány dostatečně neinformovaly. Souhlasil s tím, že jej stíhala povinnost tvrzení
a důkazní, ale aby ji dostál, musely by jej správní orgány náležitě vyzvat a vysvětlit
mu své pochybnosti. To se však nestalo, neboť výzva byla zcela obecná a nekonkrétní. Stěžovatel
nesouhlasil s tím, že by měl povinnost popsat konkrétním způsobem časový rozsah a důvody
pobytu, neboť to ze zákona o silničním provozu nevyplývá. Časový rozsah byl nadto doložen
samotnou nájemní smlouvou uzavřenou více než 6 měsíců před podáním žádosti. Dovozoval
přitom, že je jeho právem pobývat na území členského státu za libovolným účelem. Při podání
své žádosti vycházel ze zákona o silničním provozu, podle kterého postačovalo předložení
nájemní smlouvy a potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců. Předložením
těchto dokladů tedy stěžovatel splnil svou důkazní povinnost. Za nesprávné proto považoval
odmítnutí potvrzení o přechodném pobytu krajským soudem, neboť potom není zřejmé, proč
zákon o silničním provozu s tímto důkazem počítá. Jeho přechodný pobyt byl totiž faktický,
ovšem není mu jasné, jak jej mohl prokázat, zvláště když veškeré jím předložené důkazy byly
odmítnuty jako účelové a neprůkazné. V neposlední řadě nemohl ani souhlasit se závěrem,
že potvrzením o přechodném pobytu nelze samo o sobě prokázat obvyklé bydliště, neboť
to podle něj znamená, že „dokladem prokazujícím obvyklé bydliště se neprokazuje obvyklé
bydliště“. Pokud by mělo být prokazováno „faktické bydliště“, musel by totiž zákon o silničním
provozu obsahovat jinak formulovaná ustanovení. Stěžovatel proto navrhoval, aby byla
podložena předběžná otázka Soudnímu dvoru Evropské unie ohledně výkladu a prokazatelnosti
institutů „obvyklého bydliště“, „osobní vazby“ a „profesní vazby“ žadatele o řidičský průkaz
dle čl. 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/126/ES ze dne 20. prosince 2006
o řidičských průkazech. Stěžovatel proto navrhoval, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti stěžovatele vyjádřil podáním ze dne 11. 11. 2014, v němž
odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a rozsudku krajského soudu, se kterým se plně
ztotožnil. K obsahu kasační stížnosti nepokládal za potřebné se dále vyjadřovat.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[7] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z obsahu kasační
stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a),
b) a d) s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“
Nesprávné posouzení právní otázky v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně zjištěný
skutkový stav byl krajským soudem aplikován nesprávný právní názor. Podle ustanovení §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu „vady řízení spočívající v tom, že skutková
podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem,
že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí
správního orgánu pro nesrozumitelnost“. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé.“
[9] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[10] K otázce stěžovatelem namítané nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost
či nedostatek důvodů rozhodnutí se vyjádřil Nejvyšší správní soud, např. ve svém rozsudku
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75 (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz),
takto:„Za nesrozumitelné lze obecně považovat takové soudní
rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný, kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl
rozhodnout, případy, kdy nelze seznat co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které
osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho
nezavazuje apod. Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí,
ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu
zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky
tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny.“
[11] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadený rozsudek jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel jeho
obsahu porozuměl a pouze s jeho závěry nesouhlasí.
[12] Napadený rozsudek dle názoru Nejvyššího správního soudu netrpí ani nedostatkem
důvodů, neboť Krajský soud v Plzni se v odůvodnění tohoto rozsudku vyjádřil řádně ke všem
žalobním bodům, přičemž jasně a stručně vyložil, proč napadené rozhodnutí považoval
za zákonné. Krajský soud v rozsudku vyjádřil svůj právní názor ohledně důvodnosti žaloby,
z faktu, že v rozporu s přesvědčením žalobce posoudil napadené rozhodnutí žalovaného jako
správné, ještě nevyplývá, že by byl rozsudek nepřezkoumatelný. Námitku stěžovatele, že krajský
soud nedostatečně a nepřesvědčivě vyložil úvahy, jimiž se řídil, nepovažuje Nejvyšší správní soud
za důvodnou, neboť krajský soud zřetelně a jasně své úvahy v napadeném rozsudku uvedl;
skutečnost, že je stěžovatel považuje ze svého subjektivního pohledu za nedostatečné
a nesprávné, protože se neshodují s jeho právním názorem, nedokládá, že je rozsudek krajského
soudu nepřezkoumatelný. Nad rámec výše uvedeného musí Nejvyšší správní soud poukázat
na to, že kdyby byl rozsudek krajského soudu skutečně nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů, jak tvrdí stěžovatel, nemohl by stěžovatel podat tak obsáhlou kasační stížnost,
v níž vyjadřuje nesouhlas s jednotlivými argumenty soudu, neboť by nebylo nic, s čím by pomohl
takto polemizovat.
[13] K věci samé Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu zjistil, že stěžovatel podal
dne 25. 3. 2012 žádost o vydání řidičského průkazu. Ke své žádosti připojil Nájemní smlouvu
(na dobu neurčitou) č. 1, uzavřenou mezi paní A. N. jako pronajímatelnou a stěžovatelem jako
nájemcem. Předmětem nájmu je nemovitost na adrese X N. S. L., K. 176. Smlouva není
datována. V čl. III této smlouvy je jako doba trvání nájmu uvedeno, že jde o smlouvu uzavřenou
na dobu neurčitou, počínaje dnem 6. 8. 2012 – 6. 12. 2013. Nájemné je stanovené v čl. IV
smlouvy ve výši 1250 (bez uvedení měny a bez uvedení časového intervalu, za které se nájemné
platí); dále je však uvedeno, že obě strany se dohodly, že výše nájemného není stanovena,
nájemné bude hrazeno formou oprav a investic do pronajímané nemovitosti. Výslovně bylo
rovněž sjednáno, že v nájemném nejsou zahrnuty poplatky za následující služby spojené
s nájmem: elektrická energie, vodné, stočné, ústřední vytápění. Poplatky za uvedené služby budou
hrazeny nájemcem vždy při doručení záloh nebo vyúčtování, nejdéle 14 dní od doručení záloh
nebo vyúčtování. Stěžovatel dále ke své žádosti předložil Potvrzení o přechodném pobytu na
území č. VA 139981. Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud dále zjistil, že dne 16. 4.
2013 Městský úřad Sokolov oznámil stěžovateli – v usnesení o přerušení řízení – že správní orgán
má povinnost vyloučit veškeré pochybnosti o tom, zda žadatelem uvedené údaje jsou pravdivé,
zda se řidič na území České republiky skutečně zdržuje a zda má zde osobní vazby. Dne 17. 5.
2013 Městský úřad Sokolov v rámci poučení o možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k
jeho podkladům stěžovatele požádal o zaslání podkladů dokazujících osobní vazby k místu
pobytu v České republice, které jsou jednou z podmínek k získání řidičského průkazu. Podle
ustanovení §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu „K žádosti musí být přiložen doklad
prokazující obvyklé bydliště žadatele, který nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo návrh jiného
důkazního prostředku k jeho prokázání, nebo potvrzení o studiu podle §82 odst. 4; dokladem prokazujícím
obvyklé bydliště žadatele je zejména 1. potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území
České republiky, 2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti, 3. nájemní smlouva
k nemovitosti, 4. potvrzení o zaměstnání, 5. výpis z živnostenského rejstříku.“ Podle ustanovení §2 písm.
hh) zákona o silničním provozu „Pro účely tohoto zákona obvyklé bydliště na území České republiky je
místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České republiky, nebo pokud fyzická osoba nemá na území České
republiky trvalý pobyt, místo na území České republiky, kde fyzická osoba 1. pobývá alespoň 185 dnů v
kalendářním roce z důvodů osobních vazeb, kterými se rozumí zejména soužití ve společné domácnosti, rodinné
vazby, vlastnictví nebo nájem nemovitosti, a popřípadě zároveň i z důvodů podnikání, výkonu jiné samostatně
výdělečné činnosti nebo závislé práce na území České republiky, nebo 2. pobývá z důvodu osobních vazeb a
pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká, vykonává jinou samostatně výdělečnou činnost nebo závislou
práci v jiném státě, není-li výkon takovéto činnosti v jiném státě omezen na dobu určitou.“
[14] Pro interpretaci těchto zákonných ustanovení má význam směrnice Evropského
Parlamentu a Rady 2006/126/ES ze dne 20. prosince 2006 o řidičských průkazech, která v otázce
vydávání řidičských průkazů občanům jiných členských států v zásadě přebrala předchozí
(výše uvedenou) úpravu. V čl. 7 odst. 1 písm. e) citované směrnice „Řidičské průkazy se vydávají
pouze žadatelům, kteří: mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz nebo mohou doložit,
že už tam alespoň šest měsícůstudují.“ Podle čl. 12 směrnice „Pro účely této směrnice se „obvyklým bydlištěm“
rozumí místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce, z důvodů osobních
a profesních vazeb nebo v případě osob bez profesních vazeb z důvodu osobních vazeb vyplývajících z úzkých
vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí. Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde než osobní
vazby a která tedy střídavě pobývá na různých místech ve dvou nebo více členských státech, se však považuje místo
jejích osobních vazeb, pokud se tam pravidelně vrací. Tato poslední podmínka se nepožaduje, pokud osoba pobývá
v některém členském státě, aby zde vykonávala časově omezený úkol. Navštěvování vysoké školy nebo školy
neznamená přesun obvyklého bydliště.“
[15] K otázce obvyklého bydliště se rovněž vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
30. 4. 2013, č. j. 4 As 40/2012 – 26, v němž uvedl, že „žalobce v době řízení udal adresu svého
přechodného pobytu na území České republiky, na které se však fakticky nezdržoval, popř. se zde zdržoval
pouze krátkodobě – v řádu dnů či po dobu několika týdnů, zatímco zákon o silničním provozu v §2
písm. hh) vyžadoval přechodný pobyt v trvání alespoň 185 dnů.“ Tento závěr dále rozvedl v rozsudku
ze dne 13. 11. 2013, č. j. 6 As 47/2013 – 68, v němž konstatoval, že „Text zákona o silničním
provozu (ve znění účinném v době vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti stěžovatele o přiznání řidičského
oprávnění v obnoveném řízení) byl podle názoru Nejvyššího správního soudu jednoznačný. Ačkoliv lze souhlasit
se stěžovatelem, že hlavním účelem ustanovení §2 písm. hh) citovaného zákona bylo definovat, který úřad
je místně příslušným správním orgánem pro posouzení žádosti o řidičské oprávnění, zároveň zákonodárce využil
této příležitosti, aby definoval pro účely zákona o silničním provozu též legislativní zkratku „přechodný pobyt“.
Užívání legislativních zkratek vede k žádoucímu zkrácení zákonného textu. V daném případě byla v rámci
definice jednoho zákonného pojmu zavedena též definice zákonného pojmu jiného (což lze s jistou nadsázkou
označit za verbální ekonomii zákona), nicméně zákonodárce tak učinil dostatečně srozumitelným způsobem
(srov. text v závorce »dále jen „přechodný pobyt“«). Pro splnění podmínky vymezené v §82 odst. 1
písm. d) zákona o silničním provozu tedy nepostačí mít na území ČR přechodný pobyt v obecném smyslu, jak
správně dovodil krajský soud, nýbrž ve smyslu definovaném ustanovením §2 písm. hh) zákona o silničním
provozu. Hlavní kasační námitka stěžovatele je tím vyvrácena... Je zcela na žalobci jako žadateli, aby doložil,
že splnil podmínky pro udělení řidičského oprávnění včetně podmínky přechodného pobytu.“ S tímto náhledem
se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje. Totéž platí i pro otázku, zda se má podle zákona o silničním provozu
jednat o přechodný pobyt formální (tedy pouhé právo na území České republiky přechodně pobývat, které by trvalo
dostatečně dlouhou dobu), nebo o přechodný pobyt faktický, tedy skutečný fyzický pobyt na území státu. Krajský
soud na str. 7 a 8 svého rozsudku přesvědčivě dovodil, že platí druhá možnost, tedy faktický pobyt. Opřel
se přitom o definici přechodného pobytu v jeho obecném smyslu podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 31. prosince 2011, když uvedl:
„Z ustanovení §16 zákona o pobytu cizinců v rozhodném znění vyplývá mimo jiné, že cizinec pobývá na území
České republiky přechodně po překročení státních hranic České republiky a po ukončení hraniční kontroly,
nebyl-li mu v rámci hraniční kontroly policií odepřen vstup na území, nebo po překročení státních hranic, není-li
hraniční kontrola prováděna. V případě provádění hraniční kontroly přechodný pobyt počíná dnem a hodinou
překročení státních hranic České republiky, je-li hraniční kontrola prováděna mimo území, nebo dnem a hodinou
ukončení hraniční kontroly, je-li tato prováděna na státních hranicích České republiky nebo po překročení těchto
hranic. Z dalších ustanovení zákona o pobytu cizinců vyplývá, že občané EU pobývají na území České republiky
bez víza. Z ustanovení §93 odst. 2 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že i na občany EU se vztahuje ohlašovací
povinnost, neboť občan EU je povinen ohlásit na policii místo pobytu na území ve lhůtě do 30 dnů ode dne vstupu
na území, pokud jeho předpokládaný pobyt bude delší než 30 dnů.“ Dále krajský soud uvažoval
takto:
„Samotné potvrzení o přechodném pobytu nedokládá délku trvání přechodného pobytu cizince na území České
republiky, neboť k podání žádosti postačuje odhodlání občana EU zdržovat se na území České republiky
déle než 3 měsíce, které následně nemusí být naplněno. K vydání potvrzení není ani nutné trvání přechodného
pobytu na území České republiky po určitou dobu.“ Také tyto úvahy považuje Nejvyšší správní soud za zcela
správné a přiléhavé, přičemž kasační stížnost nepřináší žádné argumenty, které by byly způsobilé argumentací
krajského soudu otřást… Pobyt tedy může být přerušován a postačí, pokud se v součtu žadatel zdržuje na území
rozhodujícího státu více než polovinu dní v roce. “
[16] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že s předložením potvrzení
o přechodném pobytu, případně nájemní smlouvy je počítáno v ustanovení §92 odst. 4
písm. d) zákona o silničním provozu, jako s podkladem pro vydání řidičského oprávnění,
ale stěžovatel přehlíží, že se jedná o důkazní prostředky, jimiž má žadatel prokázat své obvyklé
bydliště na území České republiky (srov. dikci – doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele),
přičemž hodnocení těchto důkazních prostředků provádí správní orgán. Tyto formalizované
doklady však samy o sobě automaticky neprokazují materiální pobyt stěžovatele na území České
republiky, tedy obvyklé bydliště spočívající v užším vztahu ve smyslu §2 písm. hh) zákona
o silničním provozu, jak správně a výstižně uvedl krajský soud v odůvodnění napadeného
rozsudku.
[17] Je totiž nutné, aby žadatelé prokázali svůj bližší vztah k území členského státu tím,
že prokážou skutečnou délku svého pobytu na něm, a to nikoli pouze předložením dokumentů,
které jim formálně pobyt na území členského státu, zejm. s ohledem na veřejnoprávní regulaci
pobytu cizinců, umožňují. Stěžovatel se sice dovolává jednotlivých částí textu zákona o silničním
provozu, avšak přehlíží, že institut obvyklého bydliště definovaného pro účely zákona o silničním
provozu v jeho ustanovení §2 písm. hh) požaduje, aby zde osoba pobývala po určitou dobu,
čímž zákonodárce zřetelně vyjádřil materiální kritérium, tedy požadavek skutečného a nikoli
pouze úředně evidovaného pobytu žadatele na území České republiky z důvodů jeho osobních
vazeb k členskému státu. Předložení nájemní smlouvy a potvrzení o povolení k přechodnému
pobytu proto samo o sobě nedokládá, že zde žadatel skutečně po zákonem požadovanou dobu
pobýval; není totiž důležité, kolik důkazních prostředků žadatel předloží, ale důležitý je obsah
vztahů jimi založených, který podle Nejvyššího správního soudu v předmětné věci nenaplňuje
pojem „obvyklé bydliště“ stěžovatele na území České republiky.
[18] Pokud by Nejvyšší správní soud uznal, že žadateli stačí pro prokázání obvyklého bydliště
např. pouhé předložení potvrzení o umožnění přechodného pobytu a nájemní smlouvy, bylo
by možné, aby takový žadatel „získal obvyklé bydliště“ ve více členských státech Evropské unie,
případně ve všech současně, neboť není právně ani fakticky vyloučeno, aby si žadatel pronajal
více nemovitostí v různých členských státech. Rovněž prostřednictvím tohoto argumentu
ad absurdum Nejvyššímu správnímu soudu vyplývá, že pouhým předložením dokladu o možnosti
žadatele pobývat na území členského státu nelze určit, že na území tohoto členského státu získala
obvyklý pobyt. V opačném případě by komunitární úprava regulující danou problematiku zcela
postrádala smysl a byla by umožněna tzv. turistika za řidičskými průkazy, jejímž důsledkem
je obcházení represivních opatření členských států Evropské unie v oblasti odnímání řidičských
oprávnění či řidičských průkazů, jak namítá žalovaný.
[19] Udělení řidičského oprávnění je regulováno §92 odst. 7 ve spojení s §82 odst. 1 zákona
o silničním provozu, podle kterého lze řidičské oprávnění udělit pouze osobě, která má na území
České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců studuje. Zákon o silničním provozu
tedy není koncipován tak, jak nesprávně dovozuje stěžovatel, že každému žadateli, který předloží
jeden z výše jmenovaných dokladů, bude automaticky vydáno řidičské oprávnění, nýbrž v případě
pochybností musí žadatel prokázat materiální obvyklý pobyt na území České republiky. Zákon
o silničním provozu pouze demonstrativním výčtem vyjmenovává typické důkazní prostředky,
jimiž žadatel může obvyklý pobyt doložit. Posouzení, zda žadatel svůj obvyklý pobyt prokázal,
je pak věcí správního orgánu, který musí své úvahy náležitě vyjádřit, což se v posuzované věci
stalo.
[20] K nájemní smlouvě přiložené stěžovatelem k jeho žádosti o vydání řidičského oprávnění
Nejvyšší správní soud uvádí, že smlouva sama o sobě ničeho ve vztahu
k naplnění pojmu obvyklého bydliště stěžovatele neprokazuje, zvláště když z ní lze zjistit,
že je velmi neurčitá pro nesrozumitelnost a vnitřní rozpornost. Obsahuje ustanovení,
podle kterého se na jedné straně jedná o smlouvu na dobu neurčitou, ovšem vymezenou daty
6. 8. 2012 – 6. 12. 2013. Zcela vnitřně rozporné je rovněž ustanovení o výši nájemného, podle
něhož je nájemné stanoveno ve výši 1250 (bez uvedení měny, přičemž s ohledem na to,
že stěžovatel je občan Spolkové republice Německo, nemůže soud dospět k jednoznačnému
závěru, že se jedná o českou měnu; a bez uvedení období, za které se nájemné platí,
tj. zda za měsíc, čtvrtletí, pololetí, kalendářní rok nebo za celou dobu trvání této nájemní
smlouvy), aby bylo následně ujednáno zcela v rozporu s předchozím, že výše nájemného není
stanovena a že nájemné bude hrazeno formou oprav a investic do pronajímané nemovitosti.
[21] Stěžovatelem nebylo doloženo faktické užívání předmětné nemovitosti doklady
o úhradách za služby spojené s nájmem a o úhradách nájemného, ani objasněny nesrovnalosti
a rozpory uzavřené nájemní smlouvy (např. vyjádřením samotného stěžovatele či pronajímatelkou
nemovitosti) a stěžovatel pouze formálně lpí na předložených listinách bez prokázání faktického
zdržování se na území České republiky. Proto dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nájemní
smlouva přestavuje simulovaný právní úkon, jehož účelem bylo vytvořit jen formální podklad
pro získání řidičského oprávnění stěžovatelem. Byť stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí,
že se v jeho případě jednalo o faktický pobyt v zákonem požadovaném smyslu, žádný relevantní
důkazní prostředek k prokázání tohoto svého tvrzení správním orgánům nepředložil.
[22] Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodné výtky stěžovatele ve vztahu k postupu
správních orgánů, podle nichž mu nebylo zřejmé, proč správní orgány neshledaly jím předložené
doklady za dostatečné. Z obsahu správního spisu totiž zjistil, že správní orgán prvního stupně
v usnesení ze dne 16. 4. 2013 a v poučení ze dne 17. 5. 2013 stěžovateli sdělil, že správní orgán
zjišťuje a prověřuje okolnosti obvyklého bydliště stěžovatele; z těchto aktů tedy muselo
být stěžovateli zjevné, že správnímu orgány vznikly pochybnosti o jeho obvyklém bydlišti.
Do vydání meritorního rozhodnutí však není povinností správních orgánů sdělovat účastníkům
řízení, jak hodnotí důkazní situaci a zda jejich žádosti vyhoví; hodnocení důkazní situace
je naopak nedílnou součástí meritorního rozhodnutí. V průběhu správního řízení má žadatel
právo nahlížet do správního spisu podle §38 správního řádu (o čemž byl stěžovatel řádně
poučen), a tím se seznámit s poklady rozhodnutí, nikoli s úvahami, kterými se správní orgán bude
řídit při vydání rozhodnutí. Správní orgán proto postupoval správně, pokud až v odůvodnění
rozhodnutí stěžovateli sdělil, proč nemůže jeho žádosti vyhovět.
[23] K požadavku stěžovatele na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské
unie Nejvyšší správní soud uvádí, že jej neshledal opodstatněný – srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 7. 2010, č. j. 2 As 55/2010 - 167. Předběžnou otázku totiž lze podle
článku 267 SFEU položit pouze v případě nejasností týkajících se „a) výkladu Smluv, b) platnosti
a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie.“ V tomto směru byla
tato povinnost vyložena i v judikatuře Soudního dvora, zejména v rozsudku CILFIT (rozsudek
238/81 Srl CILFIT a Lanificio di Tabardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví [1982]
ECR 3415, odst. 21), kde Soudní dvůr vyslovil názor, že překládací povinnost vnitrostátního
soudu odpadá v případě tzv. acte clair, tj. když výklad ustanovení evropského práva je tak zřejmý,
že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky:
„…soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je povinen,
vyvstane-li před ním otázka týkající se výkladu práva Společenství, splnit svou povinnost předložit věc Soudnímu
dvoru, ledaže by shledal, že otázka, která vyvstala, není relevantní nebo že dotčené ustanovení práva Společenství
bylo již předmětem výkladu Soudního dvora anebo že jediné správné použití práva Společenství je tak zřejmé,
že nezůstává prostor pro jakoukoliv rozumnou pochybnost; existence takové možnosti musí být posouzena
v závislosti na zvláštních rysech práva Společenství, zvláštních obtížích vznikajících při jeho výkladu a nebezpečí
rozdílné judikatury v rámci Společenství.“ Výjimku z povinnosti předložit věc Soudnímu dvoru tvoří
také situace, kdy sporná otázka byla již Soudním dvorem zodpovězena - acte éclairé.
[24] Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/126/ES je Soudním dvorem vykládána
rovněž tak, že je nutné, aby žadatel prokázal skutečné bydliště na území členského státu,
kde požaduje získání řidičského oprávnění, tedy ve výše uvedeném materiálním smyslu - srov.
rozsudek Soudního dvora EU ze dne 26. června 2008 ve spojených věcech C-329/06 a C-343/06
Arthur Wiedemann proti Land Baden-Württemberg a Peter Funk proti Stadt Chemnitz:
„Jak uvádí Komise Evropských společenství ve svých vyjádřeních, přispívá podmínka bydliště především k boji
proti ‚turistice za řidičskými průkazy‘ v situaci, kdy neexistuje úplná harmonizace právních úprav členských států
týkajících se vydávání řidičských průkazů. Krom toho, jak poznamenává generální advokát v bodě
78 svého stanoviska, je tato podmínka nezbytná pro kontrolu dodržení podmínky způsobilosti k řízení. Článek
7 odst. 5 směrnice 91/439, který stanoví, že nikdo nesmí být držitelem řidičských průkazů více než jednoho
členského státu, zakotvuje totiž pravidlo jediného řidičského průkazu. Podmínka bydliště, která určuje členský
stát vydání, má tudíž jakožto předběžná podmínka umožňující ověření splnění ostatních podmínek uložených
touto směrnicí u žadatele, zvláštní význam ve vztahu k ostatním podmínkám uloženým touto směrnicí.“
Na těchto závěrech přitom Soudní dvůr setrval – srov. např. rozsudek Soudního dvora ve věci
C-467/10.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[25] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Plzni k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody
podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109
odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle
§110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[26] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci procesně úspěšný, proto
nárok na náhradu nákladů řízení nemá; žalovanému náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly, proto mu Nejvyšší správní soud právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu