ECLI:CZ:NSS:2014:5.ADS.75.2014:40
sp. zn. 5 Ads 75/2014 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: T. D. P.,
zastoupeného Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem HLADÍK & TAUBER, advokátní kancelář,
v.o.s., se sídlem náměstí 28. října 1898/9, Brno, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce,
se sídlem Kolářská 451/13, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 15. 4. 2014, č. j. 78 Ad 11/2013 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen ,,stěžovatel”) se včasnou kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla jako
nedůvodná zamítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí
ze dne 27. 1. 2010, č. j. 2009/81635 – 424. Uvedeným rozhodnutím bylo zamítnuto
odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce v Ostravě ze dne 15. 9. 2009,
č. j. OTA-2009/365232/Kr, jímž byla stěžovateli podle §140 odst. 4 písm. c) a e) zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen ,,zákon
o zaměstnanosti”), uložena pokuta ve výši 190 000 Kč za spáchání správních deliktů podle
§140 odst. 1 písm. c) a §140 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti. Uvedených deliktů
se stěžovatel dopustil tím, že čtyřem cizincům umožnil výkon nelegální práce, jak ji vymezuje
§5 písm. e) bod 2 téhož zákona, tzn. práce bez vydaného povolení k zaměstnání
a bez uzavřeného pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy. A dále v případě tří cizinců
nesplnil oznamovací povinnost dle §87 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, neboť ve stanovené
lhůtě neinformoval úřad práce o jejich nástupu do zaměstnání.
I. Vymezení věci
Dne 18. 3. 2009 zahájil Celní úřad Ostrava (dále jen ,,celní úřad”) dle zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen ,,zákon
o státní kontrole”), v provozovně asijského bistra “NGOCHAN” v obchodním centru Galerie
na adrese Třebovická 5554/2a, Ostrava, kontrolu zaměstnávání cizinců. Při kontrole celní úřad
zjistil, že pro stěžovatele jako zaměstnavatele pracovalo devět osob vietnamské státní příslušnosti,
z toho pět osob s dlouhodobým pobytem a čtyři osoby s trvalým pobytem v České republice.
V souvislosti s prováděnou kontrolou byli všichni zaměstnanci vyzváni k podání vysvětlení podle
ustanovení §30 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,celní
zákon”), pro tento účel jim byl poskytnut tlumočník. Z vysvětlení, která byla zaprotokolována,
vyplynulo, že stěžovatel umožnil čtyřem cizincům vykonávat nelegální práci bez příslušného
povolení k zaměstnání a ve vztahu ke třem dalším cizincům nesplnil oznamovací povinnost vůči
úřadu práce. Dne 25. 3. 2009 stěžovatel celnímu úřadu osobně doložil pracovní smlouvy
a dohody o provedení práce uzavřené se zaměstnanci, přičemž kontrola byla tentýž den ukončena
vyhotovením protokolu o výsledku kontroly, se kterým byl stěžovatel seznámen a nepodal proti
němu námitky. Stěžovateli byla dne 6. 4. 2009 rovněž doručena žádost celního úřadu o podání
písemné zprávy o odstranění zjištěných nedostatků ze dne 31. 3. 2009, na kterou nijak nereagoval.
Následně byl protokol o kontrole se všemi přílohami celním úřadem postoupen Úřadu práce
v Ostravě (dále jen ,,úřad práce”).
Na základě zjištěných podkladů úřad práce podle ustanovení §46 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,správní řád”) dne 1. 9. 2009
zahájil správní řízení ve věci uložení pokuty pro podezření ze spáchání správního deliktu podle
ustanovení §140 odst. 1 písm. c) a §140 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti. Současně úřad
práce stanovil stěžovateli lhůtu pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí dle §36 odst. 3
správního řádu. Stěžovatel na výzvu nereagoval a této možnosti nevyužil.
Úřad práce dne 15. 9. 2009 vydal rozhodnutí, doručené stěžovateli dne 25. 9. 2009,
kterým mu uložil pokutu ve výši 190 000 Kč, neboť stěžovatel umožnil výkon nelegální práce
ve smyslu §5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti čtyřem osobám vietnamské státní
příslušnosti, a to tak, že
- panu L. T. H., umožnil výkon závislé práce, aniž by s ním za tímto účelem sjednal
pracovní smlouvu, dohodu o pracovní činnosti či dohodu o provedení práce,
- zaměstnancům D. V. K., L. A. K., a N. T. T., umožnil výkon závislé práce,
když je zaměstnával v době od 2. 3. 2009 na základě písemně uzavřených dohod
o provedení práce bez platného povolení k zaměstnání, a dále
-
stěžovatel v případě zaměstnanců T. V. B., P. T. H., a N. K. T., neinformoval úřad práce o jejich
nástupu do zaměstnání a nesplnil tak oznamovací povinnost dle §87 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti.
Ministerstvo práce a sociálních věcí jakožto tehdy příslušný odvolací orgán rozhodnutím
ze dne 27. 1. 2010, č. j. 2009/81635-424, k odvolání stěžovatele rozhodnutí úřadu práce
potvrdilo. Stěžovatel v odvolání zejména uvedl, že napadené rozhodnutí vychází z neúplně
zjištěného skutkového stavu, neboť obsahem správního spisu je pouze protokol o kontrole
ve smyslu §15 zákona o státní kontrole a dále protokoly o vysvětlení zaměstnanců, které však
nejsou relevantní pro účely dokazování ve správním řízení. Pokud v kontrolní fázi řízení byla
podávána vysvětlení osob, jednalo se dle stěžovatele nepochybně o záznamy o podaném
vysvětlení ve smyslu §137 odst. 1 správního řádu, tyto však nelze ve správním řízení jako
důkazního prostředku použít. S takovými argumenty se odvolací orgán neztotožnil
a v odůvodnění uvedl, že předmětný protokol o kontrole je zcela v souladu s ustanovením
§15 zákona o státní kontrole a obsahuje odkazy na jednotlivé protokoly o podaném vysvětlení,
provedené dle §30 celního zákona. S ohledem na nesoučinnost stěžovatele správní orgán I.
stupně při vyhotovení napadeného rozhodnutí vycházel plně z protokolu o kontrole, neboť
shledal, že zjištěné skutečnosti jsou v něm náležitě popsány, a považoval je tudíž za dostatečné,
s čímž se ztotožnil i odvolací orgán. Proti rozhodnutí ministerstva podal stěžovatel původně
žalobu k Městskému soudu v Praze, který věc v důsledku změny právní úpravy příslušnosti
správních soudů postoupil v návětí označenému krajskému soudu.
II. Posouzení věci krajským soudem
Krajský soud v napadeném rozsudku zamítl námitku stěžovatele, že protokol o výsledku
kontroly pořízený na základě záznamů o skutečnostech zjištěných při kontrole nelze použít jako
důkaz. K tomu krajský soud uvedl, že se jedná o jiný institut, než je záznam o podání vysvětlení
dle §137 odst. 4 správního řádu. Přípustnost použití protokolu o kontrole zakotvenou
v §150 odst. 2 správního řádu lze vztáhnout a minori ad maius na standardní správní řízení,
a to i s ohledem na obecnou zásadu použitelnosti všech skutečností jako podkladu pro vydání
rozhodnutí dle §50 správního řádu, ledaže tyto skutečnosti jsou výslovně vyloučeny
(jako např. v §137 odst. 4 správního řádu). V této souvislosti krajský soud odkázal na správní
judikaturu, která konstantně a dlouhodobě připouští protokol o výsledcích kontroly jako důkaz
(např. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 8. 1993, č. j. 6 A 82/93-21,
nebo rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007 - 80,
či rozsudek ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35). Stěžovatel sice dle názoru krajského
soudu správně poukazuje na rizika spojená s postupem při pořizování protokolů o kontrole,
kdy účastník nemá táž práva jako při standardním správním řízení, nicméně tato rizika není
důvod eliminovat takovým krajním opatřením, jako je plné vyloučení protokolu z podkladů
pro vydání rozhodnutí v následně vedeném správním řízení. Uvedená rizika spojená s procesními
deficity při podávání vysvětlení při provádění kontroly jsou eliminována tím, že protokol sám
o sobě je napadnutelný námitkami a v navazujícím správním řízení o deliktu je navíc podroben
hodnocení spolu s dalšími důkazy, které jej mohou vyvracet. Pokud kdy správní soudy kritizují
správní orgány za použití protokolu o výsledku kontroly jako jediného podkladu pro vydání
rozhodnutí o deliktu, pak tak činí vždy v situaci, kdy ze strany žalobce je napadána věcná
správnost kontrolních zjištění, a tyto námitky jsou podloženy jinými důkazními návrhy.
V projednávané věci však k ničemu takovému nedošlo. Stěžovatel nikdy nezpochybnil věcnou
správnost kontrolních zjištění a ve spisovém materiálu není nic, co by uvádělo správní orgán
do pochybností ohledně správnosti a úplnosti zjištěného skutkového stavu na podkladě
kontrolního protokolu.
K námitce stěžovatele vznesené u jednání dne 15. 4. 2014, že z protokolu nevyplývá
prokázání soustavnosti nelegální práce, krajský soud poznamenal, že se touto námitkou nemohl
zabývat, neboť byla uplatněna opožděně. S ohledem na to, že uvedená námitka nemá žádného
(byť minimálního) předobrazu v původně podané žalobě, dospěl soud k závěru, že byla
uplatněna v rozporu se zásadou koncentrace zakotvenou v §71 odst. 2 ve spojení s §72 odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
a proto je nepřípustná.
Krajský soud v Ostravě tedy shledal stěžovatelem uplatněné námitky jako nedůvodné
a žalobu zamítl.
Vzhledem k tomu, že s účinností od 1. 1. 2012 přešla na základě čl. I bodu 87 a čl. II
bodu 16 zákona č. 367/2011 Sb. a §4 odst. 1 písm. j) bodu 3 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci
práce, ve znění pozdějších předpisů, působnost Ministerstva práce a sociálních věcí rozhodovat
o odvolání ve věcech správních deliktů podle zákona o zaměstnanosti na Státní úřad inspekce
práce, stal se tímto dnem Státní úřad inspekce práce procesním nástupcem žalovaného
Ministerstva práce a sociálních věcí v soudních řízeních v uvedených věcech, jak vyplývá z §69,
s. ř. s., podle kterého je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní
orgán, na který jeho působnost přešla. V řízení o kasační stížnosti proto Nejvyšší správní soud
jednal jako se žalovaným namísto Ministerstva práce a sociálních věcí se Státním úřadem inspekce
práce.
III. Kasační námitky stěžovatele
Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, ve které uplatňuje
důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel rozsudku krajského soudu vytýká především nesprávné posouzení právní
otázky. Krajský soud dle stěžovatele pochybil, pokud aproboval postup žalovaného, spočívající
v nedostatku důvodů pro vydání rozhodnutí, neboť všechna skutková zjištění vycházela výlučně
z protokolu o kontrole.
Stěžovatel v prvé řadě namítá, že jeho námitka ohledně použitelnosti daného protokolu
nebyla krajským soudem projednána v celém uplatněném rozsahu. Stěžovatel tuto námitku
uplatnil ve dvou rovinách, a to jak v rovině procesní, kterou krajský soud, byť nesprávně,
posoudil, tak i v rovině procesně obsahové, když namítal, že protokol o kontrole nemůže
obsahovat „výslechy” fyzických osob, aniž by došlo k užití některého z procesních institutů
správního řádu k zachycení takových sdělení. Krajský soud se zabýval výlučně tím, zda kontrolní
protokol může být jediným důkazem ve správním řízení, v němž se rozhoduje o uložení sankce,
došel však k nesprávným závěrům. Argumentaci odkazem na judikaturu Nejvyššího správního
soudu stěžovatel považuje za nepřiléhavou, neboť kasační soud výslovně zmiňuje povinnost
správního orgánu prokázat vinu účastníka řízení při zachování zásady vyšetřovací. K tomu
stěžovatel doplňuje, že není na něm navrhovat důkazy k prokázání své neviny. Správní řízení
je těžištěm provádění důkazů a v jeho rámci nezbytně musejí být provedeny důkazy k prokázání
tvrzení, která obsahuje kontrolní protokol. V daném případě protokol zachycuje vysvětlení
podaná celnímu úřadu, která nejsou důkazem ve správním řízení ve smyslu §137 odst. 4
správního řádu. Zařazení obsahu podaného vysvětlení do kontrolního protokolu nemůže
dle stěžovatele objektivně zhojit jeho samostatnou nepoužitelnost. Lze připustit použitelnost
důkazu provedeného v tzv. kontrolním řízení formou dle §138 odst. 1 správního řádu za užití
ustanovení §55 správního řádu, procesní nástroje správní orgán k řešení takové situace
tedy má dispozici.
Stěžovatel nesdílí názor krajského soudu o tom, že ustanovení §150 odst. 2 správního
řádu výslovně připouští možnost užití kontrolního protokolu jako osamoceného důkazu v řízení.
Z dikce uvedeného ustanovení naopak dle stěžovatele vyplývá, že protokol je možné použít
jen v příkazním řízení, které je z povahy věci řízením zjednodušeným, zrychleným,
předpokládajícím souhlas účastníka řízení.
Závěrem stěžovatel zdůrazňuje, že jeho procesní stanovisko ve věci nepřípustnosti
protokolu o kontrole jako jediného důkazu nepochybně musí z logiky této námitky znamenat,
že stěžovatel zpochybňuje věcnou správnost kontrolních zjištění. Pokud tedy stěžovatel namítá,
že v řízení proti němu je jen jeden a nepřípustný důkaz, tak nepochybně ani nemá věcně,
co by k řízení uvedl. Je obecně podstatou všech sankčních řízení, že v jejich průběhu nemůže
být účastník nucen k tvrzení vyvracejícím tvrzení sankci ukládajícího orgánu.
Stěžovatel z těchto uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek Krajského soudu v Ostravě a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kontrolní činnost je činností
specifickou, jejímž cílem je odhalit skutečný stav věci. Kontrolní činnost má však pro svou
neočekávanost velmi často podobu neopakovatelného úkonu. V případě, že je potom
kontrolovaná osoba řádně seznámena s kontrolním protokolem a dále poučena o možnosti podat
proti kontrolnímu protokolu námitky a svého práva nevyužije, lze takovému výstupu z kontroly
obvykle přisuzovat značnou míru autenticity a poměrně vysokou výpovědní hodnotu,
aniž by to samozřejmě zbavovalo správní orgány povinnosti zjistit ve správním řízení skutečný
stav věci. V případě předběžného ohlášení ze strany kontrolního orgánu by smysl kontrolní
činnosti byl zcela popřen a objektivní zjištění skutečného stavu by v mnoha případech bylo
ztraceno.
Žalovaný dále připomíná, že stěžovatel nevyužil svého práva podat proti kontrolnímu
protokolu, jehož sepsání byl přítomen, námitky; správní orgány tedy vycházely z řádně
vypořádaného protokolu, jehož obsah stěžovatel nerozporoval nejen v kontrolním řízení,
ale ani v následném správním řízení. Žalovaný považuje předmětný protokol za řádný důkaz,
resp. podklad rozhodnutí. V daném případě byl dle názoru žalovaného zjištěn skutkový stav věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti. V této souvislosti žalovaný odkázal na rozsudek Vrchního
soudu v Praze ze dne 27. 8. 1993, č. j. 6 A 82/93-21, a dále se věnoval hodnocení protokolu
o kontrole jako podkladu rozhodnutí. Žalovaný tvrdí, že právní řád by měl být nerozporný.
Jestliže tedy lze pro vydání příkazu užít jako podklad rozhodnutí kontrolní protokol,
pak v případě rozhodnutí v užším smyslu je takovýto protokol taktéž použitelný, avšak s tím,
že správní orgán je povinen zjistit skutečný stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.
Žalovaný se proto v předmětné věci zcela ztotožňuje s odůvodněním napadeného rozsudku
a souhlasí s postupem krajského soudu, který správně zhodnotil, že podaná žaloba obsahovala
pouze jeden žalobní bod a žádné námitky k meritu věci.
Nad rámec se žalovaný vyjádřil také k průběhu sankčního řízení, přičemž zrekapituloval
zjištění celního úřadu při provádění kontroly a pasivitu stěžovatele během správního řízení.
S ohledem na uvedené žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil důvody dle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; podle
cit. ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. O nesprávné posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení se jedná tehdy, je-li na správně zjištěný skutkový
stav aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento
je nesprávně vyložen.
Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
Podle §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti se podnikající fyzická osoba dopustí
správního deliktu tím, že umožní výkon nelegální práce. Podle odst. 4 písm. e) téhož ustanovení
lze podnikající fyzické osobě uložit pokutu do 5 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle
odstavce 1 písm. c).
Podle §140 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti se podnikající fyzická osoba dále
dopustí správního deliktu tím, že jako zaměstnavatel nesplní oznamovací povinnost podle tohoto
zákona nebo nevede evidenci v tomto zákoně stanovenou. Podle odst. 4 písm. c) téhož
ustanovení lze podnikající fyzické osobě uložit pokutu do 500 000 Kč, jde-li o správní delikt
podle odstavce 2 písm. c) a d).
Podle §5 písm. e) bodu 2. zákona o zaměstnanosti se pro účely tohoto zákona rozumí
nelegální prací, pokud cizinec vykonává práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání
nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu s povolením
k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání ve zvláštních případech (dále jen „zelená karta“)
vydaným podle zvláštního právního předpisu nebo bez zelené karty, je-li podle tohoto zákona
vyžadována.
Podle §89 zákona o zaměstnanosti cizinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván
jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území České
republiky nebo je-li držitelem zelené karty, pokud tento zákon nestanoví jinak; za zaměstnání
se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby
zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu
obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva nebo členem statutárního
nebo jiného orgánu družstva pro družstvo.
Podle §87 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nastoupí-li do zaměstnání cizinec uvedený
v §98 písm. a) až e) a j) až p), u kterého se nevyžaduje povolení k zaměstnání, jsou zaměstnavatel
nebo právnická nebo fyzická osoba, ke které jsou tyto osoby svým zahraničním zaměstnavatelem
na základě smlouvy vyslány k výkonu práce, povinni o této skutečnosti písemně informovat
příslušný úřad práce nejpozději v den nástupu těchto osob k výkonu práce. Obdobná povinnost
se vztahuje na případy, kdy za trvání zaměstnání nastane skutečnost, na jejímž základě již cizinec
povolení k zaměstnání nebo zelenou kartu nepotřebuje, s tím, že tato informační povinnost musí
být splněna nejpozději do 10 kalendářních dnů ode dne, kdy nastala skutečnost, na jejímž základě
se povolení k zaměstnání nevyžaduje.
Stěžovatel především namítá, že krajský soud se řádně nevypořádal s jeho v dosavadním
řízení opakovaně uplatňovanou námitkou nepoužitelnosti protokolu o kontrole coby jediného
důkazu ve správním řízení.
Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou, a to na základně důkladného
přezkoumání spisového materiálu, zejména správního spisu úřadu práce jako správního orgánu
prvního stupně, který rozhodnutím ze dne 15. 9. 2009 uložil stěžovateli jako zaměstnavateli
pokutu ve výši 190 000 Kč za správní delikt podle §140 odst. 1 písm. d) a §140 odst. 2 písm. d)
zákona o zaměstnanosti; vycházel přitom výhradně z protokolu o kontrole, která byla zaměřena
na to, zda pro stěžovatele vykonávají práci cizinci, zda ji vykonávají na základě pracovněprávního
vztahu nebo jiné smlouvy a v souladu s vydaným povolením k zaměstnání nebo zelenou kartou.
Z protokolu o kontrole vyplývá, že kontrola byla zahájena dne 18. 3. 2009 v 11:45 hod.
v provozovně asijského bistra „ NGOCHAN” na výše uvedené adrese, přičemž před samotným
zahájením kontroly byl stěžovatel pracovníky celního úřadu poučen o svých právech
a povinnostech ve smyslu zákona o státní kontrole a zákona o zaměstnanosti. Podle protokolu
bylo v provozovně v době kontroly přítomných devět osob vietnamské státní příslušnosti, které
vykonávaly činnost kuchaře, pomocníka kuchaře, pomocníka a přípraváře masa nebo zeleniny.
Všem přítomným osobám, každé samostatně, byly za přítomnosti tlumočníka a po poučení
dle celního zákona dvěma pracovníky celního úřadu položeny vždy stejné otázky, vztahující
se k povaze vykonávané práce, zaměstnavateli, dohodnuté odměně za práci, pracovní době,
evidenci docházky, existenci pracovní či jiné smlouvy, povolení k pobytu apod. Šest přítomných
osob, a to L. T. H., D. V. K., N. T. T., L. A. K., N. T. K. T. a P. V. V. uvedlo, že pracují pro
majitele bistra a nemají žádnou pracovní smlouvu nebo jinou smlouvu prokazující uzavření
pracovně-právního vztahu. Zaměstnanec T. V. B., tvrdil, že smlouvu uzavřenou zřejmě má, ale
nedokázal ji předložit. Jeden zaměstnanec, P. T. H., předložil dohodu o provedení práce,
uzavřenou se stěžovatelem, s platností do 30. 4. 2008. Zaměstnanec N. X. H. předložil pracovní
smlouvu ze dne 11. 3. 2008, uzavřenou se stěžovatelem, ovšem s místem výkonu práce „HM
Tesco Ostrava”. Z odpovědí rovněž vyplynulo, že nikdo z přítomných zaměstnanců
v kontrolované provozovně nepracuje první den. O výpovědi každého z přítomných byl dne
18. 3. 2009 sepsán protokol o podaném vysvětlení podle ustanovení §30 celního zákona. Dne
25. 3. 2009 se na základě telefonického hovoru dostavil na celní úřad stěžovatel a doložil dohody
o provedení práce uzavřené se šesti výše uvedenými zaměstnanci dne 2. 3. 2009 a pracovní
smlouvu uzavřenou s jedním zaměstnancem dne 9. 3. 2009. Vyhotovením protokolu, ve kterém
byly shrnuty údaje z protokolů o podaném vysvětlení všech devíti přítomných zaměstnanců, byla
dne 25. 3. 2009 kontrola celního úřadu ukončena. Celní úřad uzavřel, že na základě kontrolního
zjištění je důvodné podezření, že stěžovatel umožnil ve své provozovně čtyřem cizincům výkon
nelegální práce a dále jako zaměstnavatel v případě tří cizinců nesplnil oznamovací povinnost,
čímž naplnil skutkovou podstatu §140 odst. 1 písm. c) a §140 odst. 2 písm. d) zákona o
zaměstnanosti, a proto věc postoupil úřadu práce k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v souladu se zásadou materiální pravdy musí správní
orgán vycházet ze skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti (srov. zejména
§3 správního řádu), čemuž odpovídá zásada vyšetřovací (vyhledávací), podle níž je za objasnění
skutkového stavu odpovědný správní orgán. Zásada vyhledávací (srov. §50 odst. 3 správního
řádu) značí povinnost správního orgánu zabývat se důkazními návrhy účastníka řízení
a rozhodovat o nich, pokud takové návrhy vznáší; zároveň to ale s sebou nese povinnost
správního orgánu neupínat se jen k tvrzením účastníka řízení, která nemusejí být pravdivá,
a nezříci se vlastní důkazní aktivity v případě, že účastník řízení nemá vlastní návrhy
na dokazování. Vyšetřovací zásada velí správnímu orgánu činit vše potřebné k řádnému zjištění
skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity či naopak procesní lhostejnosti
účastníka řízení. Je-li skutkový stav nejasný nebo mezerovitý, musí se správní orgán postarat
o odstranění nejasností a mezer dokazováním. S vyhledávací zásadou rovněž souvisí to,
že v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, se neuplatní koncentrace řízení
zakotvená v §82 odst. 4 správního řádu, což znamená, že účastník takového řízení je oprávněn
navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 5 As 7/2011 – 48,
publikovaný pod číslem 2421/2011 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
Stěžovatel v posuzované věci během kontroly celního úřadu a ani později ve správním
řízení nevyvíjel prakticky žádnou součinnost. Jeho nadlouho poslední aktivita v řízení spočívala
v předložení dohod o provedení práce a pracovní smlouvy dne 25. 3. 2009, na žádost celního
úřadu o písemnou zprávu o odstranění zjištěných nedostatků ze dne 31. 3. 2009 již nereagoval,
obdobně na oznámení úřadu práce o zahájení správního řízení ze dne 25. 8. 2009 nebo
na stanovenou lhůtu pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí dle §36 odst. 3 správního řádu
ze dne 27. 8. 2009. Proti rozhodnutí o uložení pokuty ze dne 15. 9. 2009 podal stěžovatel dne
30. 9. 2009 odvolání, a teprve v jeho doplnění ze dne 4. 11. 2009, jež bylo úřadu práce doručeno
10. dne téhož měsíce, stěžovatel uplatnil formální námitku o nepoužitelnosti protokolu
o kontrole jako jediného důkazu v řízení. Zároveň zpochybnil, zda daný kontrolní protokol
splňuje základní obsahové a formální náležitosti zákona.
Je třeba připustit, že původní žalovaný sice v odůvodnění rozhodnutí nesprávně poukázal
na §82 odst. 4 správního řádu, dle kterého se k novým skutečnostem, uvedeným v odvolání
přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti a důkazy, které účastník řízení nemohl uplatnit
již dříve, nicméně se však s námitkami stěžovatele meritorně vypořádal. Postup pův. žalovaného
tak odpovídal povinnosti správního orgánu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící
ve prospěch i neprospěch toho, komu má být povinnost uložena, neboť ustanovení §50 odst. 3
správního řádu je ve vztahu k ustanovení §82 odst. 4 lex specialis. Na tomto místě je však vhodné
podotknout, že uplatněné námitky stěžovatele nesměřovaly nikterak ke zpochybnění zjištěného
skutkového stavu, ale toliko k napadení procesního postupu správních orgánů a k formálním
náležitostem kontrolního protokolu. Stěžovatel nerozporoval, zda činnost všech osob
přítomných během kontroly vykazuje znaky závislé činnosti či nikoli, nebo zda byla jejich tvrzení
během podání vysvětlení pravdivá či nepravdivá (quaestio facti). Stěžovatel především
zpochybňoval, zda bylo dostatečně zákonným způsobem vedeno správní řízení, během kterého
se nevyjádřil k podkladům pro vydání rozhodnutí.
Nelze se domnívat, jak se snaží dovozovat stěžovatel, že jeho procesní výhrady stran
nepřípustnosti protokolu o kontrole implicitně znamenají nesouhlas stěžovatele i s věcnou
správností kontrolních zjištění. Správní orgán ani soud ze zcela jednoznačných a konkrétních
námitek podaných stěžovatelem nemohou domýšlet, co vše v jejich rámci hodlal stěžovatel
sdělit. Podání účastníků by se zajisté měla vykládat podle svého obsahu, nikoli jen podle
označení; to ale neznamená, že správní orgán, resp. soud, by měl za účastníka řízení domýšlet
něco, co v textu není obsaženo ani náznakem.
Časové aspekty procesních podání jsou součástí procesní strategie účastníka řízení.
Ten však také nese následky, které z jeho procesního postupu vyplývají. Správní orgán
je v případě nelegálního zaměstnávání bezesporu nositelem důkazní povinnosti a je povinen
postupovat v řízení tak, aby „byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti“. Zároveň je správní
orgán vázán jak lhůtou pro vydání rozhodnutí dle ustanovení §71 správního řádu, tak i lhůtou
pro zánik odpovědnosti za správní delikt ve smyslu §141 odst. 3 zákona o zaměstnanosti.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že skutkový stav, tak jak jej úřad práce jako správní
orgán prvního stupně zjistil a z něhož vycházel rovněž žalovaný při vydání napadeného
rozhodnutí, jakož i krajský soud, má dostatečnou oporu ve spisové dokumentaci, popř. při jeho
zjišťování nebyl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost vydaného rozhodnutí. Zdejší soud se ztotožnil
s argumentací krajského soudu, týkající se charakteru námitky uplatněné stěžovatelem a z toho
vyplývajících důsledků. Stěžovatel nezpochybnil, a to ani v podané žalobě, věcnou správnost
kontrolních zjištění, jeho námitky nebyly podloženy žádnými jinými důkazními návrhy, jimiž
by mohl zjištěný skutkový stav zvrátit či zpochybnit; spisový materiál neobsahoval žádný údaj,
který by uvedl správní orgán do pochybností ohledně správnosti a úplnosti zjištěného
skutkového stavu. Protokol o výsledku kontroly jako klíčový důkazní prostředek, z něhož
správní orgány obou stupňů, jakož i krajský soud vycházely, je dostačující co do své konkrétnosti,
jednoznačnosti a průkaznosti, a ze strany stěžovatele nebyly vůči jeho věcné správnosti vzneseny
námitky, ač tak kdykoli v řízení učinit mohl.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že protokol o kontrole splňuje požadavky na něj
kladené ustanovením §15 zákona o státní kontrole, neboť obsahuje zejména popis zjištěných
skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny.
V rámci kontroly dle zákona o státní kontrole disponují kontrolní pracovníci řadou oprávnění,
která jim mj. umožňují vstupovat do objektů, zařízení a provozů, na pozemky, a do jiných
prostor kontrolovaných osob, pokud souvisí s předmětem kontroly; požadovat
na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených lhůtách předložily originální doklady a další
písemnosti; požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých a úplných informací
o zjišťovaných a souvisejících skutečnostech; zajišťovat v odůvodněných případech doklady
apod. Součástí protokolu jsou tak i zajištěné doklady, výpovědi osob na místě kontroly a další.
Jako podklad pro rozhodnutí ve správním řízení tedy budou sloužit jak skutková zjištění uvedená
v protokolu o kontrole (tj. sám protokol jako důkazní prostředek), tak i důkazní prostředky
zajištěné v rámci státní kontroly (listiny, vysvětlení kontrolovaných osob apod.). Tím však není
a nemůže být dotčeno právo účastníka řízení navrhovat jiné důkazy a vyjadřovat se k podkladům
pro rozhodnutí ve smyslu §33 správního řádu. V dané věci stěžovatel neučinil důkazní ani jiné
návrhy, jež by pro správní orgány znamenaly povinnost reinterpretovat závěry učiněné
při kontrolním zjištění.
V této souvislosti lze odkázat na závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2014, č. j. 5 As 126/2011 - 68, stran důkazní aktivity
obviněného z přestupku. Jakkoli v případě stěžovatele bylo vedeno řízení o správním deliktu,
platí níže uvedené závěry nepochybně i v dané věci. V uvedeném usnesení zdejší soud mimo jiné
konstatoval: „Obviněný z přestupku není povinen se hájit, zejména není povinen uvádět na svou obhajobu
jakákoliv tvrzení, ani (anebo) o nich (nebo o jiných skutečnostech) nabízet a předkládat správnímu orgánu
důkazy; ustanovení §52 věta první správního řádu se v řízení o přestupku neuplatní…… Využije-li však
obviněný ze spáchání přestupku svého práva mlčet, nelze extenzivním výkladem uložit správnímu orgánu
povinnost, aby za obviněného „domyslel“ všechna myslitelná nebo třebas i nepravděpodobná tvrzení a v rozhodnutí
se s nimi vypořádal…. Jiná je ovšem situace v případě tzv. aktivní obhajoby. Uvede-li obviněný v řízení tvrzení
ke skutkovým okolnostem případu a navrhne k jejich prokázání důkazy, je správní orgán povinen se řádně
vypořádat jak s těmito tvrzeními, tak i s nabízenými důkazy. To samozřejmě neznamená, že musí všechna
tvrzení prověřit a nabízené důkazy provést. Pokud to však neučiní, musí svůj závěr přezkoumatelným způsobem
vysvětlit. V řízení o přestupku přece postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku (§3 správního řádu.“). Pokud tedy
stěžovatel netvrdil nic jiného, než co zjistily příslušné orgány na místě samém (v posuzovaném
případě celní orgány při prováděné kontrole), správní orgány měly legitimní důvod z toho
vycházet. Není povinností správního orgánu „domýšlet“ za stěžovatele jiná skutková tvrzení
a opatřovat ještě další a vzhledem k objasněnému skutkovému stavu nadbytečné důkazy.
Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k výše uvedenému shledal kasační stížnost
nedůvodnou, neboť nosné důvody pro zamítnutí žaloby z hlediska zákona plně obstojí.
Jak vyplývá z výše uvedeného, krajský soud se předloženou věcí dostatečně zabýval, jeho
argumentace je přesvědčivá, má oporu v zákoně a nebyl dán tvrzený kasační důvod
dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Ze všech uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne,
že mu žádné náklady nevznikly. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
mu nenáleží.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 30. září 2014
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu