ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.111.2013:31
sp. zn. 5 As 111/2013 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce:
RAJZL EXPORT IMPORT, s. r. o., se sídlem Uherské Hradiště, Dlouhá 205, zastoupený
JUDr. Tomášem Hrdličkou, advokátem se sídlem Brno, Údolní 53, proti žalovanému:
Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem Zlín, Třída Tomáše Bati 21, za účasti osob
zúčastněných na řízení: 1) L. H., 2) Ing. Z. R., 3) SLOVÁCKO, stavební bytové družstvo, se
sídlem Uherské Hradiště, Průmyslová 1144, 4) Ing. M. V., v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 12. 2013, č. j. 62 A 41/2012 - 108,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 12. 12. 2013, č. j. 62 A 41/2012 - 108,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalovaného (dále též „stěžovatel“) ze dne 16. 3. 2012, č. j.
KUZL 14544/2012, sp. zn. KUSP 4073/2012 ÚP -No, bylo dle ustanovení §90 odst. 1 písm. c)
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), zčásti
změněno rozhodnutí Městského úřadu Uherské Hradiště, stavebního odboru (dále též „stavební
úřad“), ze dne 7. 11. 2011, č. j. SO/65285/10/13611/2010/St/Z53, tak, že z písemného
vyhotovení rozhodnutí stavebního úřadu byl vypuštěn pojem „usnesení“, který byl nahrazen
pojmem „rozhodnutí“ a současně byla část výroku stavebního úřadu vypuštěna a nahrazena
výrokem tak, že žádost žalobce na vydání územního rozhodnutí na umístění stavby „Školící
středisko Rajzl, ul. Dlouhá“ na pozemcích stavební parcela číslo 614 a 583 a pozemková parcela
číslo 653/10 v katastrálním území Uherské Hradiště se podle §92 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební
zákon“), zamítá (stavební úřad žádost žalobce zamítl a územní řízení zastavil). Ve zbytku bylo
rozhodnutí stavebního úřadu potvrzeno a odvolání žalobce zamítnuto.
[2] Stěžovatel dospěl k věcně stejnému závěru jako stavební úřad, který zamítl žádost žalobce
na vydání územního rozhodnutí s odůvodněním, že záměr žalobce neodpovídá ustanovení
§90 stavebního zákona, neboť odporuje požadavku na dostatečné proslunění okolních staveb
(konkrétně domu č. p. 427) dle §13 odst. 3 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických
požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů (dále též „vyhláška“). Rodinný dům
č. p. 427 dle stěžovatele není řadovým domem, na tuto skutečnost nelze usuzovat jen z toho,
že nemá ve štítových stěnách umístěných na hranicích pozemku okna. Podle stěžovatele
„rozhodným pro posouzení, zda se jedná o řadový dům, je především ta skutečnost, zda domy tvoří skupinu
a navazují (přiléhají) na další domy. Za řadový dům se považuje dům ve skupině nejméně 3 řadových domů
na sebe navazujících přilehlými vlastními nebo společnými zdmi. Rodinný dům č. p. 427 však nemá žádnou
společnou zeď s jiným domem ani na další domy nenavazuje, ale právě naopak, jednotlivé sousední rodinné domy
(v nejbližším okolí) vytvářejí mezi sebou volný prostor.“
[3] Stěžovatel rovněž v napadeném rozhodnutí dovodil, že stavební úřad nepochybil, jestliže
při posouzení proslunění stavby rodinného domu č. p. 427 vycházel ze současného stavu stavby
tohoto rodinného domu, přestože stavební úpravy domu č. p. 427 byly provedeny v rozporu
s povolením stavebního úřadu ze dne 22. 10. 1997, zn. SO/641/FB52/97/Zu, a nebyly dosud
zkolaudovány, protože vlastník domu č. p. 427 podal žádost o dodatečné povolení těchto
nepovolených stavebních úprav a projevil tak zájem na jejich legalizaci.
[4] Stěžovatel dospěl také k závěru, že ani v případě, kdy by stavební úřad k těmto
nepovoleným stavebním úpravám nepřihlédl a vycházel ze stavu schváleného povolením ze dne
22. 10. 1997, nebyly by požadavky na proslunění domu č. p. 427 po výstavbě navrhované stavby
školícího střediska dodrženy, neboť ze studie (odborného posudku) proslunění domu č. p. 427
by po výstavbě školícího střediska bylo prosluněno jen 39,8%, což ani v tomto případě
neodpovídá požadavku stanovenému v §13 odst. 3 vyhlášky.
[5] Žalobce podal proti rozhodnutí stěžovatele žalobu ke Krajskému soudu v Brně
(dále též „krajský soud“), který ji nyní napadeným rozsudkem ze dne 12. 12. 2013,
č. j. 62 A 41/2012 - 108, dle ust. §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), vyhověl; rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[6] Žalobce v řízení před krajským soudem namítal nesprávné právní posouzení věci, kterého
se stěžovatel měl dopustit při přezkumu prvostupňového rozhodnutí. Uvedl, že nesouhlasí s tím,
že stavba č. p. 427, která se nachází na sousedním pozemku, je samostatně stojícím domem.
Toto nesprávné posouzení mělo dle jeho názoru vliv na určení správné hodnoty proslunění podle
§13 vyhlášky. Tato stavba je totiž umístěna v řadové zástavbě a hodnota proslunění této
nemovitosti ve výši 39,8 % je v souladu s technickými požadavky. Žalobce dále poukázal na to,
že stav domu č. p. 427 také neodpovídá stavu, který předpokládala stavební dokumentace
předložená k žádosti o vydání stavebního povolení v roce 1997, neboť stavebník v mezidobí
protiprávně zvětšil podlahovou plochu, čímž došlo ke změně v poměrech zastínění. Žalobce
uvedl, že uvedený zásah mu nemůže být na újmu.
[7] Z hlediska právního hodnocení věci krajský soud konstatoval, že byť je v současné době
dům č. p. 427 domem samostatně stojícím, nachází se v místě řadové zástavby a je tedy třeba jej
považovat za dům řadový. Vzhledem k tomu, že z pravé strany domu č. p. 427 stojí samostatně
stojící dům a od domu č. p. 427 je oddělen částí zahrady, je třeba dům č. p. 427 podle krajského
soudu považovat za koncový řadový dům, neboť řadová zástavba domem č. p. 427 v dané ulici
končí. Krajský soud shledal, že stěžovatel nesprávně posoudil stavbu č. p. 427 jako samostatně
stojící dům. Uvedená nesprávnost ovšem nemá vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť
požadavek na proslunění samostatně stojícího domu i koncového řadového domu je stejný
a dle §13 odst. 3 vyhlášky činí nejméně polovinu součtu podlahových ploch všech obytných
místností bytu.
[8] Námitku, že dům č. p. 427 měl být posuzován dle stavu stavebně povoleného a nikoli
dle stavu, v jakém se ve skutečnosti nachází, shledal soud důvodnou. Správní orgán je sice
dle názoru soudu povinen vzít v potaz skutečný stav věci, je však třeba dbát, aby byl tento stav
v souladu se stavem právním. Pokud tedy vlastník domu č. p. 427 prováděl stave bní úpravy
v rozporu se stavebním povolením, aniž by dosud došlo k dodatečnému povolení těchto úprav,
nelze dle krajského soudu při posuzování proslunění této stavby vycházet ze skutečného stavu
(tedy stavu domu, který není zkolaudován a je v rozporu se stavebním povolením). Jestliže tedy
stavební úřad v daném případě řízení nepřerušil a nevyčkal, zda nepovolené stavební úpravy
budou dodatečně povoleny (či bude nařízeno jejich odstranění), měl dle krajského soudu
vycházet ze stavu domu č. p. 427, který byl v souladu se stavebním povolením z roku 1997.
[9] Uvedené pochybení by dle krajského soudu nemělo vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí, pokud by bylo pravdivé tvrzení, že z celkového počtu ploch obytných místností
domu č. p. 427 bylo po realizaci stavby ve srovnání se stavem v roku 1997 prosluněno toliko
39,8 %. Krajský soud ovšem dospěl k závěru, že součástí správního spisu je sice studie proslunění
domu č. p. 427 podle schválené projektové dokumentace jeho stavebních úprav z roku 1997,
která byla žalobcem předložena v odvolacím řízení, nicméně z této studie nevyplývá závěr,
že by po realizaci stavby školicího střediska bylo prosluněno jen 39,8 % z celkového počtu ploch
obytných místností domu č. p. 427, nýbrž závěr, že „při porovnání ploch prosluněných místností domů
č. p. 427 před výstavbou a po výstavbě školicího střediska vychází, že plocha zbývající prosluněné místnosti
po výstavbě školicího střediska bude činit 39,8 % ploch původně prosluněných.“ Ve zmíněné studii tedy
podle názoru krajského soudu není uvedeno, že podle stavu odpovídajícímu stavebnímu povolení
z roku 1997, který je pro posouzení proslunění rozhodný, bude součet podlahových ploch
prosluněných obytných místností 39,8 % součtu podlahových ploch všech obytných místností
bytu, ale je zde uvedeno, že po dokončení stavby bude činit 39,8 % ploch původně prosluněných.
Krajský soud proto uzavřel, že závěr stěžovatele, že by z celkového počtu ploch obytných
místností domu č. p. 427 bylo po realizaci stavby prosluněno toliko 39,8 %, nemá oporu
ve správním spisu, neboť ze studie proslunění stavby nevyplývá. Uvedená vada přitom mohla mít
dle krajského soudu vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
II.
Kasační stížnost stěžovatele
[10] Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, a to z důvodů nesprávného
posouzení právní otázky soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a nepřezkoumatelnosti spočívající
v nedostatku důvodů rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[11] Stěžovatel v kasační stížnosti předně namítl, že dům sousedící s nemovitostí žalobce
(č. p. 427) se koncovým řadovým domem stane teprve v případě, pokud by byla navrhovaná
stavba školicího střediska realizována. V současné době, kdy tento dům stojí samostatně
a z žádné strany na něj nenavazuje žádný jiný dům, je rodinný dům č. p. 427 domem samostatně
stojícím.
[12] K argumentaci krajského soudu zpochybňující výpočet proslunění předmětné nemovitosti
stěžovatel uvedl, že právní úprava proslunění dle §13 vyhlášky vychází z technických požadavků
stanovených technickou normou ČSN 734301 Obytné budovy 4.3 Proslunění a podle ust.
§13 odst. 2 vyhlášky je posuzování proslunění dle této normy závazné. V odstavci 4.3.2 uvedené
normy jsou pod písmeny a) až e) uvedeny podmínky, které musí být splněny, aby obytná místnost
mohla být považována za prosluněnou. Ani jedna z tam uvedených podmínek se neváže
na procentuální vymezení plochy obytné místnosti, tedy názor krajského soudu, že studie uvádí
informaci o procentuálním vymezení snížení prosluněnosti je nesprávný, neboť tento údaj není
k posouzení potřebný.
[13] Ať už v předmětné studii byla formulace týkající se proslunění domu č. p. 427 zavádějící,
byla naprosto shodně pochopena jak žalobcem, tak i stěžovatelem. Tedy, že se jedná o výpočet
součtu podlahových ploch prosluněných obytných místností dle odst. 4.3.2 zmíněné ČSN vůči
součtu všech podlahových místností - původně všech prosluněných.
[14] Žalobce ve své žalobě hodnotu proslunění rodinného domu č. p. 427 nijak nezpochybnil,
neboť uvedená hodnota proslunění vychází z posudku předloženého právě jím; uvedl následující:
„Dle názoru žalobce posoudil žalovaný nesprávně charakter rodinného domu č. p. 427, když jej vyhodnotil jako
samostatně stojící dům. V tomto směru neposoudil žalovaný správně skutkový stav, neboť jde jednoznačně
o stavbu, která je v řadové zástavbě a je umístěna v odsunuté stavební čáře. Potom argument nedostatečného
proslunění nemůže obstát. Dle názoru a měření odvolatele činí proslunění domu č. p. 427 39,8 %. Tím je splněna
podmínka ustanovení §13 odst. 3 vyhlášky č. 268/2009 Sb. Dle citovaného právního předpisu postačuje jako
dostatečná hodnota 33 %.“
[15] Dle názoru stěžovatele tedy krajský soud nesprávně vyhodnotil závěr (nesprávně posoudil
právní otázku) výše uvedené studie proslunění domu č. p. 427, ani svůj právní závěr dos tatečně
nezdůvodnil. Z předložené studie je zřejmé, že v současné době má předmětný dům prosluněny
všechny obytné místnosti, a to jak v 1. NP, tak i ve 2. NP. Z původní projektové dokumentace
z roku 1997 vyplývá, že součet ploch všech těchto prosluněných o bytných místností činí celkem
83,3 m
2
, což představuje 100 % ploch obytných místností. Po výstavbě předmětného školicího
střediska by zůstala prosluněna pouze jedna místnost ve 2. NP, jejíž plocha činí 33,2 m
2
,
což je 39,8 % z celkového součtu všech ploch obytných místností. Původní proslunění tedy činí
100 % součtu podlahových ploch všech obytných místností v tomto rodinném domě, když jsou
všechny obytné místnosti prosluněny. Navrhovaná stavba školicího střediska by dům
č. p. 427 ovlivnila natolik, že z původního 100 % proslunění všech obytných místností, by byla
prosluněna jen jedna místnost o celkové ploše 33,2 m
2
, což je 39,8 % z celkového počtu
obytných ploch.
[16] Ust. §13 odst. 3 vyhlášky stanoví, že u samostatně stojících rodinných domů, dvojdomů
a koncových řadových domů má být součet podlahových ploch prosluněných obytných místností
roven nejméně jedné polovině součtu podlahových ploch všech obytných místností bytu. Z výše
uvedeného je dle názoru stěžovatele zřejmé, že navrženou stavbou dojde k porušen í §13 odst. 3
vyhlášky. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
[17] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil, nevyjádřily se ani osoby zúčastněné na řízení.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[18] Stěžovatel se kasační stížností podanou ve stanovené lhůtě (§106 odst. 2 s. ř. s.) domáhal
přezkumu rozhodnutí krajského soudu, které vzešlo z řízení, jehož byl účastníkem (§102 s. ř. s.),
jeho kasační stížnost splňuje zákonné náležitosti (§106 odst. 1 s. ř. s.) a jedná za něj zaměstnanec,
který má vysokoškolské právnické vzdělání, jež je vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2
s. ř. s.).
[19] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 s. ř. s., vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatňoval. Dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
III. A.
Úvodem ke kasačním námitkám stěžovatele
[20] Úvodem k vypořádání kasačních námitek stěžovatele považuje soud za potřebné stručně
shrnout podstatu projednávané věci.
[21] Aby byl žalobce se svým návrhem na umístění stavby školícího střediska úspěšný,
potřeboval v územním řízení prokázat, že dům č. p. 427 je třeba považovat za „řadový dům“
a „součet podlahových ploch jeho prosluněných obytných místností [je] roven nejméně jedné třetině součtu
podlahových ploch všech jeho obytných místností“ (§13 odst. 2 vyhlášky), eventuelně, že se jedná
o „samostatně stojící rodinný dům, dvojdům případně koncový řadový dům“ a „součet podlahových ploch
prosluněných obytných místností [je] roven nejméně jedné polovině součtu podlahových ploch všech obytných
místností bytu“ (§13 odst. 3 vyhlášky). Uspěl-li by alespoň v té části, v níž namítal, že se jedná
o dům řadový, mohl by dle sdělení (výzvy) stavebního úřadu ze dne 10. 3. 2011, požádat
o udělení výjimky z limitů uvedených v §13 odst. 2 vyhlášky. Jednalo -li by se o případ druhý,
pak vyhláška dle závěrů stěžovatele (rozhodnutí stěžovatele ze dne 10. 8. 2011, č. j.
KUZL 57865/2011, kterým bylo zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 2. 5. 2011, č. j.
MUUH-SO/23636/2011/5442/2011/St/R108, jímž nebyla pro předmětnou stavbu povolena
výjimka z §13 odst. 2 vyhlášky, a řízení o povolení výjimky stěžovatelem zastaveno)
neumožňovala takovou výjimku z §13 odst. 3 vyhlášky žalobci udělit (§54 vyhlášky).
[22] Podle studie předložené samotným žalobcem by úroveň proslunění domu č. p. 427 činila
„po navržené výstavbě 28 % původně prosluněných ploch místností v domě.“ Uvedený výpočet by tedy,
jak vyplývá z výše uvedeného, žalobci umožnil získat vyhovující územní rozhodnutí pouze
v případě udělení výjimky ze stanovených limitů; výjimku bylo ovšem dle názoru stavebního
úřadu možné udělit jen ve vztahu k §13 odst. 2 vyhlášky. Žalobce proto tvrdil a prokazoval,
že rodinný dům č. p. 427 je třeba právě za „řadový dům“ ve smyslu §13 odst. 2 vyhlášky
považovat.
[23] Současně žalobce namítal, že podle jím předložené studie by úroveň proslunění domu
č. p. 427, za předpokladu, že by vlastník této nemovitosti nepostupoval v rozporu s projektovou
dokumentací schválenou v roce 1997, činila po navržené výstavbě „39,8 % ploch původně
prosluněných místností“. Podle žalobce je třeba odhlédnout od nezákonného postupu vlastníka domu
č. p. 427, který znemožnil žalobci limity proslunění splnit. V případě úspěchu této argumentace,
a jestliže by dům č. p. 427 byl považován za „řadový dům“, by limit dle ust. §13 odst. 2 vyhlášky
byl splněn.
[24] Žalobce se svojí argumentací úspěch v územním řízení neměl a následně ji učinil obsahem
správní žaloby podané u krajského soudu. V ní konkrétně namítl, že dům č. p. 427 je domem
řadovým a neodpovídá projektové dokumentaci z roku 1997. Žádné další žalobní námitky jeho
podání neobsahovalo.
[25] Krajský soud se s obsahem jeho žaloby vypořádal tak, že v rámci prvního žalobního bodu
dospěl k závěru, že dům č. p. 427 není domem řadovým, jak uváděl žalobce, ani „samostatně stojícím
domem“, jak tvrdil stěžovatel. Dle názoru krajského soudu se totiž jedná o „koncový řadový dům“.
Na tento se však vztahují stejné limity jako na dům samostatně stojící. Pochybení stěžovatele
proto nemohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
[26] Ve vztahu ke druhému bodu dal krajský soud za pravdu žalobci, když uvedl, že stěžovatel
měl skutečně odhlédnout od nezákonného postupu stavebníka domu č. p. 427 a posoudit splnění
limitů proslunění dle stavu této nemovitosti dle projektové dokumentace z roku 1997. Vzhledem
k tomu, že vyhodnotil předmětný dům jako „koncový řadový dům“, u něhož je třeba zachovat limit
proslunění ve výši 50 %, dospěl krajský soud k závěru, že ani toto pochybení by nemuselo mít
vliv na zákonnost rozhodnutí, bylo-li by tvrzení o proslunění domu ve výši 39,8 % pravdivé.
[27] Následně pak krajský soud posoudil i otázku správnosti závěru stě žovatele týkajícího
se dosažené úrovně proslunění ve srovnání se stavem domu č. p. 427 dle projektové
dokumentace z roku 1997; konstatoval, že ve studii předložené žalobcem „není uvedeno, že podle
stavu odpovídajícího stavebnímu povolení z roku 1997, který je pro posouzení proslunění domu č. p. 427
rozhodný, bude součet podlahových ploch prosluněných obytných místností 39,8 % součtu podlahových ploch všech
obytných místností bytu, ale je zde uvedeno, že po realizaci stavby bude činit prosluněnost 39,8 % ploch původně
prosluněných.“ S ohledem na tuto skutečnost následně napadené správní rozhodnutí stěžovatele
zrušil.
[28] V nyní podané kasační stížnosti stěžovatel rozporuje posouzení krajského soudu. Uvádí,
že dům č. p. 427 není koncovým řadovým domem. Tímto se dle jeho názoru stane až po realizaci
stavby navrhované žalobcem. Do té doby je dům třeba považovat za dům samostatně stojící.
[29] Ve zbývající části své argumentace pak stěžovatel napadl postup krajského soudu, který
zrušil jeho rozhodnutí na základě údajnýc h vad studie proslunění; tyto žalobce neučinil
předmětem sporu před krajským soudem a mezi účastníky byly nesporné. Stěžovatel tedy namítá,
že krajský soud překročil dispoziční zásadu, jestliže se zabýval mezi účastníky nespornou otázkou
úrovně proslunění domu č. p. 427.
[30] V souvislosti se závěry krajského soudu dále stěžovatel namítá, že posouzení krajského
soudu ani není správné. Z předložené studie je dle názoru stěžovatele zřejmé, že v současné době
má dům č. p. 427 prosluněny všechny obytné místnosti. Z projektové dokumentace z roku 1997
vyplývá, že součet ploch všech těchto prosluněných obytných místností činí celkem 83,3 m
2
,
což představuje 100 % ploch obytných místností. Po výstavbě navržené stavby by zůstala
prosluněna pouze jedna místnost ve 2. NP, jejíž plocha činí 33,2 m
2
, což je 39,8 % z celkového
součtu všech ploch obytných místností. Původní proslunění tedy činí 100 % součtu podlahových
ploch všech obytných místností v tomto domě, když jsou všechny obytné místnosti prosluněny.
Navrhovaná stavba školicího střediska by dům č. p. 427 ovlivnila natolik, že z původního 100 %
proslunění všech obytných místností, by byla prosluněna jen jedna místnost o celkové ploše
33,2 m
2
, což je 39,8 % z celkového počtu obytných ploch.
[31] Stěžovatel tedy namítá, že předmětná studie proslunění sice neodpovídá na otázku limitu
proslunění použitím formulace uvedené v §13 vyhlášky, avšak z jejího obsahu je odpověď
na splnění limitů proslunění zřejmá. Studie se sice na jedné straně vyjadřuje ke změně proslunění
oproti původnímu stavu dle projektové dokumentace z roku 1997, na straně druhé byl původní
stav ovšem takový, že všechny obytné místnosti v domě byly prosluněny. Tzn., že ačkoliv je jazyk
použitý autorem studie zmatečný, odpovídá přesně na relevantní otázku, tj. kolik obytných ploch
domu č. p. 427 bude po realizaci navržené stavby prosluněno.
[32] Posouzení krajského soudu týkající se nutnosti posouzení limitů proslunění podle stavu
dle projektové dokumentace z roku 1997 stěžovatel v kasační stížnosti nenapadl. Nejvyšší správní
soud se proto touto otázkou vzhledem k dispoziční zásadě ovládající správní soudnictví (viz také
dále část III. A. 2.) nebude zabývat a nijak v tomto směru správnost závěrů krajského soudu
nehodnotí.
III. A. 1.
Charakter rodinného domu č. p. 427
[33] V první kasační námitce stěžovatel namítá, že dům č. p. 427 je domem samostatně
stojícím, koncovým řadovým domem by byl teprve v případě realizace navrhované stavby
školícího střediska. Z této námitky také plyne otázka, k jakému okamžiku má být posuzováno
splnění zákonných podmínek pro vydání územního rozhodnutí.
[34] Uvedená otázka již byla judikaturou správních soudů řešena. Vrchní soud v Praze
v rozsudku ze dne 31. 8. 2000, č. j. 7 A 89/98 – 35, uvedl, že „stavební úřad v územním řízení
při posuzování splnění obecných technických požadavků na výstavbu ve smyslu §37 odst. 2 stavebního zákona
[pozn.: nyní §90 písm. c) stavebního zákona] zkoumá možnost vlivu umísťované stavby na sousední
pozemek podle skutečného stavu a podle stávajícího využití v době rozhodování…Splnění všech zákonných
podmínek pro vydání územního rozhodnutí posuzuje stavební úřad ke dni vydání rozhodnutí.“ Zdejší soud
neshledal jakékoli důvody pro odklon od uvedeného závěru.
[35] Definici pojmu „řadová zástavba“ či „řadový dům“ stavební zákon a vyhláška neobsahuje,
nicméně rozlišují mezi „samostatně stojícím domem, „řadovým domem“ a počítají také s „prolukou v řadové
zástavbě.“
[36] Nejvyšší správní soud konstatuje, že samostatně stojícími domy jsou domy, které mezi
sebou mají volný prostor. Oproti tomu řadové domy jsou logicky domy, které mezi sebou volný
prostor nemají, nepředstavuje-li volný prostor proluku v řadové zástavbě. Krajský soud v Hradci
Králové v rozsudku ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. 30 Ca 58/2001, dovodil, že „rozhodujícím kritériem
řadové zástavby je vzájemná návaznost staveb na sebe bez ohledu na jejich délky, šířky či výšky.“
[37] Při definování pojmu „řadová zástavba“ lze vyjít také z definice uvedené v příloze č. 6
vyhlášky č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb.,
o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění
pozdějších předpisů: „Za řadový rodinný dům se pro účely oceňování považuje rodinný dům v řadě
minimálně dvou rodinných domů, které na sebe navazují nejméně 1/2 délky společné zdi.
Za řadový rodinný dům vnitřní se považuje rodinný dům, který má dvě společné zdi
se sousedními rodinnými domy, řadový rodinný dům koncový navazuje p ouze jednou společnou
zdí na sousední rodinný dům.“ Při aplikaci této definice je však nutno vzít v úvahu, že byla
vytvořena pro účely oceňování majetku, je proto nutné v územním řízení také přihlížet i k další
kritériím. Citovaná vyhláška přitom byla následně zrušena vyhláškou č. 3/2008 Sb., o provedení
některých ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, která byla poté zrušena vyhláškou č. 441/2013 Sb., k provedení
zákona o oceňování majetku. Posledně dvě uvedené vyhlášky pak již definici řadového domu
neobsahují, rozlišují však mezi dvojdomky a řadovým domem. Obdobně mezi dvojdomem
a řadovým domem rozlišuje rovněž vyhláška č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích
na stavby, ve znění pozdějších předpisů. Výše uvedená definice se proto neuplatní především
v části, v níž jako podmínku stanovení domu jako řadového uvádí jeho umístění v řadě alespoň
dvou domů, neboť v takovém případě jde o dvojdomek; o řadový dům se bude jedn at
až v případě řady minimálně tří domů.
[38] Je proto možné konstatovat, že právní úprava rozlišuje mezi domem samostatným,
dvojdomkem a domem řadovým, za který se, jak správně žalovaný v napadeném rozhodnutí
uvedl, považuje dům, kdy alespoň tři rodinné domy k sobě přiléhají částí obvodové zdi. Tato
definice však nepočítá s existencí stavební proluky (dále jen „proluka“).
[39] Pojem „proluka“ je termín užívaný ve stavebních předpisech, a to např. v §58 odst. 2
písm. b) stavebního zákona, §25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích
na využívání území, nebo v §12 odst. 5 vyhlášky, podle kterého při doplňování stávající souvislé
zástavby výstavbou v prolukách, popřípadě formou nástaveb a přístaveb, se posuzuje vliv na stínění
okolních budov porovnáním se stavem při úplné souvislé zástavbě, zejména s výškovou úrovní zástavby
a půdorysným rozsahem. Pojem „proluka“ však není v právních předpisech opět výslovně
definován. Lze ovšem souhlasit s definicí tohoto pojmu uvedenou např. v Metodické pomůcce
k umísťování staveb v prolukách Ministerstva pro místní rozvoj, odboru stavebního řádu,
z června 2013: „Pojem „proluka“ je terminus technicus běžně užívaný nejen odbornou, ale též laickou veřejností.
V prováděcích předpisech ke stavebnímu zákonu je pojem „pro luka“ užíván s cílem umožnit doplnění stávající
souvislé zástavby vhodnou stavbou při respektování všech urbanistických a architektonických zásad a zároveň
zajistit vhodné podmínky pro vnitřní prostředí staveb (např. denní osvětlení a proslunění), a to jak staveb
pro bydlení, tak i staveb nebytových. Přestože je pojem „proluka“ užíván v předpisech stavebního práva, stavební
zákon jej nedefinuje. Definici lze nalézt ve vyhlášce hl. m. Prahy č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy 2, v české
technické normě ČSN 73 4301 – Obytné budovy nebo v Naučném slovníku architektury (SNTL 1961)
od Doc. Ing. Arch. Dr. Bohuslava Syrového: • Čl. 3 odst. 1 písm. l) vyhlášky hl. m. Prahy č. 26/1999 Sb. hl.
m. Prahy 2: „Prolukou se rozumí nezastavěný prostor ve stávající souvislé zástavbě včetně nezastavěného nároží,
který je určen k zastavění; v zástavbě rodinných domů se prolukou rozumí také nezastavěný pozemek v souvislé
řadě pozemků stávajících rodinných domů včetně volného pozemku na nároží ulic, určený k zástavbě rodinným
domem“, ČSN 73 4301 – Obytné budovy – Poznámka k čl. 4.3.4.: „Prolukou se rozumí dočasně nezastavěný
prostor ve stávající souvislé zástavbě, který je určen k zastavění. Pro nezastavěné nároží (např. při blokové
zástavbě) lze použít termín rohová proluka“, Doc. Ing. Arch. Dr. Bohuslav Syrový – Architektura – Naučný
slovník (SNTL 1961): „Proluka – nezastavěné místo vzniklé vybouráním některé části v souvislém zastavění
nebo ponecháním volné parcely v zastavěné řadě.“
[40] Lze proto uzavřít, že za řadový dům je třeba považo vat také dům ve stávající souvislé
zástavbě řady alespoň tří domů a proluk, kterými se rozumí nezastavěné pozemky ve stávající
souvislé řadě pozemků stávajících domů včetně volného pozemku na nároží ulic, který je určený
k zástavbě domem. Za řadový dům je proto třeba považovat i dosud „samostatně“ stojící dům,
jestliže jednou nebo oběma zdmi přímo navazuje na proluku, tj. pozemek určený k zastavění
domem v souvislé řadové zástavbě.
[41] S výše uvedeným je závěr krajského soudu o posouzení domu č. p. 427 v souladu.
Pozemek, na kterém je žalobcem navrhovaná stavba školícího střediska, je pozemkem určeným
k zastavění, přičemž z obou stran na něj navazují domy a jeho zastavěním bude doplněna stávající
zástavba, což potvrzuje i sám stěžovatel. Tyto domy budou na sebe navazovat společnými zdmi,
a to dům, který má být v řadové zástavbě postaven, dvěma společnými zdmi a dům č. p. 427
jednou společnou zdí s domem, který má být postaven na předmětném pozemku. Jde tedy
o pozemek, proluku v řadové zástavbě. Existenci této proluky stěžovatel při svém závěru
o nemovitosti č. p. 427 jako domu samostatně stojícího opomíjí.
[42] Nejvyšší správní soud se tedy se závěrem krajského soudu ztotožňuje a námitka
stěžovatele důvodná není.
K porušení dispoziční zásady krajským soudem
[43] K otázce rozsahu soudního přezkumu ve správním soudnictví se zdejší soud v minulosti
již vícekrát vyjádřil. Konkrétně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne
8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84, publ. pod č. 2288/2011 Sb. NSS (rozhodnutí to hoto soudu
jsou dostupná na adrese www.nssoud.cz) uvedl, že v případě ochrany před nezákonným
rozhodnutím je na žalobci, aby v zákonné lhůtě soustředil důvody, v jejichž mezích
má být rozhodnutí soudem zkoumáno: „Soudní přezkum není a nemůže být všeobecnou kontrolou
zákonnosti postupu a rozhodování správních orgánů. Je vždy na osobě rozhodnutím dotčené, zda toto rozhodnutí
akceptuje, či zda se proti němu bude bránit u soudu; je rovněž na její vůli, jaká pochybení označí za podstatná.“
[44] Podle §75 odst. 2 vě ty prvé s. ř. s. soud přezkoumá napadené výroky správního
rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Z toho vyplývá, že řízení ve správním soudnictví je striktně
založeno na dispoziční zásadě. Tato zásada se promítá i do §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., které
ukládá žalobci povinnost specifikovat žalobní tvrzení, z nichž musí být patrno, z jakých
skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky přezkoumávaného správního
rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Označením napadených výroků předmětného
rozhodnutí a vymezením žalobních bodů vytyčí žalobce rámec soudního přezkumu; tento princip
je prolomen pouze výjimečně (§76 odst. 2 s. ř. s.)
[45] Určující pro rozsah přezkumu před správním soudem je tedy, až na výjimky, řádná žaloba.
V jejích mezích soud zkoumá napadené rozhodnutí; zjistí-li namítanou nezákonnost či vady
řízení, zruší napadené rozhodnutí dle §78 odst. 1 s. ř. s. a podle odst. 4 téhož ustanovení věc
vrátí k dalšímu řízení žalovanému.
[46] Žalobní námitky proti rozhodnutí stěžovatele spočívaly jen v tom, že d ům č. p. 427
je třeba považovat za dům řadový a současně, že neodpovídá projektové dokumentaci z roku
1997. Krajský soud při posouzení těchto námitek dospěl k závěru, že pro posouzení relevance
projektové dokumentace z roku 1997 je třeba se zabývat také ot ázkou stanovení procentuálního
limitu pro proslunění staveb podle §13 odst. 3 vyhlášky nacházejícího se ve studii proslunění.
Učinil tak přesto, že námitka nesprávného výpočtu proslunění rodinného domu č. p. 427,
resp. vad studie proslunění, nebyla obsažena ve správní žalobě a šlo o skutečnost, která mezi
účastníky řízení byla nesporná.
[47] Uvedené body právní argumentace krajského soudu sice spolu souvisí, nejde
však o závislost takovou, kdy by bylo vypořádání žalobcem vznesených námitek nemožné,
aniž by soud přistoupil k vypořádání otázky další, tj. posouzení stanovení procentuálního limitu
pro proslunění staveb podle žalobcem předložené studie. To ostatně dokládá i to, že krajský soud
se v napadeném rozsudku zcela s žalobcem uplatněnými námitkami vypořádal a dovodil,
že stavební úřad a stěžovatel měli posoudit splnění limitu proslunění podle stavu, v němž
se dotčený dům č. p. 427 měl dle schválené projektové dokumentace z roku 1997 nacházet.
Vypořádal-li však krajský soud nad rámec žalobních námitek také otázku správnosti obsahu
studie proslunění, postupoval v rozporu s ustanovením §75 odst. 2 s. ř. s., neboť vybočil mimo
rámec žalobních námitek. Zhodnocení dané otázky přitom bylo rozhodujícím důvodem
pro vyhovění žalobě.
[48] Krajský soud tedy nepostupoval v souladu s dispoziční zásadou, na níž je soudní řízení
správní založeno. Správní soud není oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti napadeného
rozhodnutí a v jejich mezích posuzovat zákonnost tohoto správního aktu. Pokud krajský soud
přezkoumává správní rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), má žalobce
i žalovaný legitimní očekávání, že žalobními body byl nastaven referenční rámec soudního
přezkumu.
[49] Jestliže krajský soud přezkoumal a poté zrušil žalobou napadené rozhodnutí z důvodu
(žalobní bod), který nebyl žalobcem uplatněn, znemožnil tímto postupem účastníkům řízení,
zejména stěžovateli, aby se mohl vyjádřit a předložit argumentaci k otázce, kterou, ač nebyla
namítána v žalobě, vzal krajský soud za rozhodnou. Krajský soud tak zasáhl do práva stěžovatele
na rovné postavení účastníků řízení (§36 odst. 1 s. ř. s.) a zatížil své rozhodnutí vadou, která
má za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č.j. 7 Afs 216/2006 – 63).
[50] Pouze pro úplnost v této souvislosti Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovateli je třeba
dát za pravdu i v tom, že závěry krajského soudu o výpočtu proslunění nebyly správné.
Z předmětné studie oslunění je totiž zřejmé, že původně byly dotčené obytné místnosti domu
č. p. 427 prosluněny všechny, tj. 100%. Po výstavbě navržené stavby by pak zůstala prosluněna
pouze jedna místnost ve 2. NP, jejíž plocha činí 33,2 m
2
, což je 39,8 % z celkového součtu všech
ploch obytných místností.
IV.
Závěr a náklady řízení
[51] Nejvyšší správní soud vzhledem ke shora uvedeným důvodům dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto napadený rozsudek podle §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.
zrušil.
[52] Zruší-li zdejší soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento
soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[53] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 2 s. ř. s., podle
něhož je o kasační stížnosti rozhodováno zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho
nařízení.
[54] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 29. srpna 2014
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu