ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.175.2014:24
sp. zn. 5 As 175/2014 - 24
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatelů: a) M. M.,
b) L. M., oba zastoupeni JUDr. Ilonou Chladovou, advokátkou se sídlem Rybníček 4, Brno,
proti odpůrci: obec Sokolnice, se sídlem Komenského 435, Sokolnice, zastoupená
Mgr. Bc. Peterem Mrázikem, advokátem se sídlem Mendlovo náměstí 2a, Brno, v řízení
o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 9. 2014,
č. j. 64 A 3/2014 - 101, o návrhu odpůrce na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Návrh odpůrce na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 12. 9. 2014, č. j. 64 A 3/2014 - 101, se zamítá .
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 12. 9. 2014, č. j. 64 A 3/2014 - 101, zrušil
k návrhu navrhovatelů opatření obecné povahy – územní plán obce Sokolnice ze dne 10. 4. 2014,
a to v části týkající se pozemku p. č. X v k. ú. S.; ve zbytku krajský soud návrh zamítl. Co se týká
předmětného pozemku p. č. X, došlo v důsledku přijetí územního plánu ke změně jeho
funkčního využití ze stabilizované plochy Br 21/1 určené pro individuální bydlení v rodinných
domech, obklopených soukromou zelení a zahrádkami, na plochu Rs, otevřená sportoviště,
plochy rekreace se zázemím.
Proti tomuto rozsudku podal odpůrce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž požádal o přiznání odkladného účinku. Tento návrh stěžovatel odůvodnil tím, že je třeba
vycházet analogicky z názoru Nejvyššího správního soudu obsaženého v jeho usnesení ze dne
2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 - 20 (dle něhož se zpravidla přizná odkladný účinek kasační stížnosti
proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu, který je založen na závěru o chybném posouzení
hmotně právní otázky správním orgánem), byť v této věci nebude vydáno nové
rozhodnutí správního orgánu. Ve věci přitom hrozí stěžovateli nenahraditelná újma definovaná
v §73 odst. 2 s. ř. s. a spočívající v tom, že navrhovatelé jsou oprávněni v důsledku právní moci
rozsudku krajského soudu pozemek zastavět bez ohledu na regulaci územním plánem. Pokud
by se tak v mezidobí stalo (tj. do rozhodnutí kasačního soudu), bylo by případné rozhodnutí
zdejšího soudu ve prospěch stěžovatele v podstatě jen akademické a jeho právní dopady by byly
v zásadě nulové. Jakékoliv pozdější zamítnutí návrhu v době, kdy bude realizována stavba
na pozemku p. č. X, sice obnoví právní účinky opatření obecné povahy, nicméně ty nebudou mít
žádný význam právě pro překážku vybudované stavby.
Stěžovatel také připomněl své stanovisko, podle něhož otázka rozvoje území ve formě
sportoviště je možná pouze v případě, že bude navázáno na stávající sportovní areál. Jakékoliv
jiné řešení naráží u menší obce, jako je stěžovatel, na nepřekonatelná rozpočtová omezení a tedy
znamená faktické zastavení rozvoje sportu v obci Sokolnice, protože se navíc s další plochou
v územním plánu nepočítá. Stěžovatel váží a hodnotí újmu, kterou by utrpěli navrhovatelé,
a je toho názoru, že ta je zásadně nižší. V současné době navrhovatelé předmětný
pozemek přes 10 let nevyužívají, protože mají svoji bytovou potřebu uspokojenou a jejich cílem
je (dle znalostí stěžovatele) finanční zhodnocení stavebního pozemku (zřejmě stavbou).
Navrhovatelé se k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti vyjádřili
podáním ze dne 14. 11. 2014, v němž uvedli, že územní plán ve smyslu §43 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“) mj. stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany
jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání. Stěžovatel přitom nespecifikuje hrozící
nenahraditelnou újmu, neboť zastavění pozemku musí předcházet rozhodnutí o umístění stavby;
na základě zrušení opatření obecné povahy ve vymezeném rozsahu tedy nemohou navrhovatelé
pozemek zastavět. Nejsou tak splněny podmínky pro vyhovění návrhu na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti.
Podle §107 odst. 1 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
jej ale může na návrh stěžovatele přiznat a užije přitom přiměřeně §73 odst. 2 až 5 s. ř. s.
Ustanovení §73 s. ř. s. sice upravuje rozhodování o návrhu na odkladný účinek žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu, a jak již zdejší soud v minulosti dovodil, v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části schází zákonný podklad pro jeho aplikaci
(viz usnesení zdejšího soudu ze dne 6. 10. 2010, č. j. 9 Ao 4/2010 – 20), v řízení o kasační
stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo
jeho části však takový zákonný podklad představuje citovaný §107 odst. 1 s. ř. s. Z povahy věci
pak možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti připadá v úvahu právě v řízení
o kasační stížnosti proti rozhodnutí, kterým krajský soud vyhověl (byť jen částečně) návrhu
a napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušil. Případný odkladný účinek přiznaný
kasační stížnosti totiž bude působit vůči rozhodnutí krajského soudu, tj. zamezí důsledkům
zrušujícího rozsudku krajského soudu po dobu kasačního řízení.
Předpokladem vydání rozhodnutí o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
je podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu odůvodněného negativními důsledky
výkonu či jiných právních účinků rozsudku krajského soudu, které Nejvyšší správní soud
v každém konkrétním případě uváží ve vztahu k zákonným podmínkám.
Ustanovení §73 odst. 2 s. ř. s. obsahuje dvě podmínky, které musí být kumulativně
splněny, aby mohl být žalobě (respektive kasační stížnosti) přiznán odkladný účinek: 1) výkon
nebo jiné právní následky rozhodnutí musí znamenat pro žalobce (resp. stěžovatele) nepoměrně
větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a 2) přiznání
odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Nutno zdůraznit, že tyto
podmínky se liší od důvodů, za nichž lze podat kasační stížnost ve věci samé (§103 s. ř. s.),
a předmětem rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku proto není předběžné
posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí krajského soudu (viz např. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 9. 2006, č. j. 6 Ads 99/2006 - 33).
V souvislosti s mimořádnou povahou institutu odkladného účinku je třeba vzít v potaz
rovněž to, že kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem, neboť směřuje proti
pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud vychází ve své konstantní
judikatuře z toho, že přiznání odkladného účinku vůči pravomocnému rozhodnutí je třeba
připustit pouze tehdy, jestliže nezbytnost odkladného účinku převáží nad požadavkem právní
jistoty a stability právních vztahů opírajících se o pravomocná rozhodnutí orgánů veřejné moci.
Přiznáním odkladného účinku se prolamují právní účinky pravomocného rozhodnutí krajského
soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není jako celek zákonným
postupem zrušeno; tímto zákonným postupem ovšem není přiznání odkladného účinku,
ale až meritorní výrok o kasační stížnosti. Pokud by správní orgány neměly být vázány
pravomocným rozhodnutím krajských soudů, kterými se ruší jejich správní akty,
pak by zákonodárce musel zcela změnit koncepci správního soudnictví. Přiznání odkladného
účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé a výjimečné případy.
Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že v posuzovaném případě nedospěl k závěru,
že by výkon nebo jiné právní následky rozsudku krajského soudu znamenaly pro stěžovatele
nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám,
konkrétně navrhovatelům. V tomto směru je možné pro úplnost poznamenat, že jak argumentace
stěžovatele v návrhu na přiznání odkladného účinku, tak navrhovatelů ve vyjádření k tomuto
návrhu, operuje spíše s pojmem „nenahraditelné újmy“ než s pojmem „nepoměrně větší újmy“,
tedy se zněním §73 odst. 2 s. ř. s. účinným do 31. 12. 2011, než s aktuálně účinným zněním
předmětného ustanovení (viz novelizace soudního řádu správního provedená zákonem
č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony).
Co se týká konkrétních argumentů stěžovatele, je třeba především uvést, že odkaz
stěžovatele na usnesení zdejšího soudu ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, dostupné
na www.nssoud.cz, je nepřípadný. Z tohoto usnesení v žádném případě nevyplývají závěry, které,
byť analogicky, uvádí stěžovatel. Naopak v bodě 11 předmětného usnesení zdejší soud uvádí,
že „Nejvyšší správní soud zpravidla přiznává kasační stížnosti správního orgánu odkladný účinek tehdy, jestliže
skutečně hrozí vznik stavu právní nejistoty - tedy vydání nového správního rozhodnutí s obsahově odlišným
výrokem a následné ‚obživnutí‘ rozhodnutí původního, zrušeného krajským či městským soudem. Tato situace
nastává zejména v případě, kdy soud zruší správní rozhodnutí z důvodu chybného posouzení hmotně právní
otázky a zaváže svým právním názorem správní orgán, aby v novém řízení rozhodl odlišně od rozhodnutí
zrušeného. Pak by skutečně pozdější vyhovění kasační stížnosti zákonitě vedlo k existenci dvou odlišných
správních rozhodnutí v téže věci.“. Toto usnesení se tedy váže především k situaci, kdy je správní orgán
na základě zrušujícího rozsudku krajského soudu povinen, v příslušných lhůtách dle procesních
předpisů, k přijetí odlišného rozhodnutí, a to z důvodu chybného posouzení hmotně právní
otázky v rozhodnutí žalobu napadeném, přičemž hrozí nebezpečí pozdějšího tzv. „obživnutí“
tohoto dřívějšího zrušeného rozhodnutí správního orgánu v důsledku rozsudku Nejvyššího
správního soudu o věci samé (tedy vznik situace, kdy zde zároveň budou vedle sebe stát
dvě obsahově rozdílná správní rozhodnutí); specificky pak danou otázku zdejší soud v citovaném
usnesení vztáhl k problematice přestupkového řízení. Z citovaného usnesení tak nelze nijak
dovodit, že by Nejvyšší správní soud měl přiznat odkladný účinek kasační stížnosti v nyní
posuzované věci, neboť stav právní nejistoty, jak jej mělo na mysli usnesení zdejšího soudu
ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, v tomto případě nehrozí. Nic totiž stěžovateli nebrání
v tom, aby vyčkal s případným doplněním územního plánu tak, aby opět zahrnoval i předmětný
pozemek navrhovatelů, až na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o věci samé.
Rovněž bez dalšího neplatí, že navrhovatelé „jsou oprávněni v důsledku právní moci rozsudku
krajského soudu pozemek zastavět bez ohledu na regulaci územním plánem“. Z napadeného rozsudku
krajského soudu žádné takové oprávnění navrhovatelů přímo nevyplývá. Pokud by měl být daný
pozemek zastavěn, je třeba, aby ve věci nejdříve proběhlo územní a stavební řízení či jiný
stavebním zákonem stanovený postup, na jehož základě by navrhovatelům vzniklo oprávnění
umístit a realizovat na daném pozemku stavbu. Lze v této souvislosti připomenout, že Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 – 31, dostupném
na www.nssoud.cz, v souvislosti s judikaturou týkající se „zrušení derogace původní úpravy“,
konstatoval, že „[n]edochází-li zásadně k obnově původního právního předpisu, pak nejsou důvody pro zásadní
odlišný přístup k opatřením obecné povahy, která nejsou ani právním předpisem a ani rozhodnutím, nicméně
v konkrétním případě se svoji povahou právnímu předpisu nebo rozhodnutí blíží, neboť upravují práva
a povinnosti abstraktně určeného okruhu osob vztahující se k uspořádání určitého konkrétního území.
Je pro ně tedy typické, (…) že tento normativní účinek trvá právě jen za předpokladu platnosti a účinnosti
opatření obecné povahy (…). Ani zrušením opatření obecné povahy proto nedochází k ‚oživnutí‘ předchozího
opatření obecné povahy. Územní plán je podle ust. §43 odst. 4 stavebního zákona vydáván formou
opatření obecné povahy podle správního řádu. Proto se ani neobnovuje územně plánovací dokumentace účinná
před vydáním zrušeného územního plánu nebo jeho části. Stavby v území neřešeném územně plánovací
dokumentací lze v zastavěném území (intravilánu) obce povolit a dále lze pro rozhodování v území využít
ust. §18 odst. a §188a stavebního zákona 5 (umisťování staveb v nezastavěném území).“
Za této situace nelze považovat újmu, která by stěžovateli vznikla, a to v podobě
nemožnosti zařazení pozemku p. č. X ve vlastnictví navrhovatelů do plochy Rs a následného
využití této plochy v souladu s jejím zařazením jakožto součásti sportovního areálu obce
(k němuž ovšem uvedené zařazení pozemku dle územního plánu rozhodně nepostačuje),
za nepoměrně větší než újmu, která by vznikla navrhovatelům, pokud by byl přiznáním
odkladného účinku, byť na přechodnou dobu, obnoven právní režim daného pozemku podle
zrušené části územního plánu. Tato újma spočívá mj. ve snížení hodnoty předmětného pozemku
a zejména ve výrazném omezení možností jeho využití ze strany jeho oprávněných vlastníků.
V tomto směru je rovněž irelevantní argumentace stěžovatele, že navrhovatelé mají svou bytovou
potřebu uspokojenou, pozemek po jistou dobu neužívali a jejich záměrem je údajně ekonomický
prospěch.
S ohledem na uvedené, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v případě
návrhu stěžovatele nejsou podmínky pro přiznání odkladného účinku jeho kasační stížnosti
dle §107 odst. 1 ve spojení s §73 odst. 2 s. ř. s. dány.
Nejvyšší správní soud proto návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
zamítl. Tím Nejvyšší správní soud žádným způsobem nepředjímá své budoucí rozhodnutí o věci
samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. listopadu 2014
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu