ECLI:CZ:NSS:2014:5.AZS.132.2014:45
sp. zn. 5 Azs 132/2014 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: R. S.,
zastoupený JUDr. Petrem Novotným, advokátem se sídlem Slezská 36, Praha 2, proti žalované:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, P. O.
Box 78, 130 51 Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 3. 7. 2014, č. j. 42 A 6/2014 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 28. 4. 2014, č. j. CPR-2446-2/ČJ-2014-930310-V234, žalovaná
zamítla odvolání žalobce (dále jen „stěžovatel“) a potvrdila rozhodnutí Policie ČR, Krajského
ředitelství policie Ústeckého kraje, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání
a eskort, ze dne 6. 1. 2014, č. j. KRPU-268263-21/ČJ-2013-040022-SV-CV, jímž bylo žalobci
uloženo podle §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
ČR a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“), správní vyhoštění, a stanovena doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území
členských států EU, v délce 3 měsíců. Počátek doby, po kterou stěžovateli nelze umožnit vstup
na území členských států EU, byl stanoven podle §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců,
od okamžiku, kdy cizinec (stěžovatel) pozbude oprávnění k pobytu na území ČR. Doba
k vycestování z území ČR byla podle §118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců stanovena do 10 dnů
od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí a současně bylo konstatováno, že podle §120a zákona
o pobytu cizinců se na žalobce nevztahují důvody znemožňující vycestování podle ust. §179
zákona o pobytu cizinců.
Správní orgán I. stupně v rozhodnutí ze dne 6. 1. 2014 dovodil, že stěžovatel byl
zaměstnán u společnosti NAZAR s. r. o. (dále jen „NAZAR“), jako druh práce byly sjednány
úklidové a pomocné práce, přestože povolení k zaměstnání měl stěžovatel vydáno
pro zaměstnavatele LASERSTAV COMPANY s. r. o. (dále jen „LASERSTAV“) pro druh práce
„Dělníci v oblasti výstavby budov“ s místem výkonu práce v Praze. Stěžovatel tedy pracovní
činnost v kamenolomu v obci C. vykonával bez pracovního povolení. Správní orgán I. stupně
vyloučil, že by se mohlo jednat o pracovní cestu, a to s ohledem na vyjádření stěžovatele ze dne
21. 11. 2013, podle kterého o práci požádal sám stěžovatel P. T., a sdělení EUROVIA
Kamenolomy a. s. (dále jen „EUROVIA“), podle kterého je stěžovatel zaměstnancem společnosti
NAZAR, která má sjednánu rámcovou smlouvu o dílo se společností EUROVIA. Proti tomuto
rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, ve kterém popřel pravost a správnost listin, které byly
použity jako podklady pro rozhodnutí, když např. z úředního záznamu je zřejmé, že stěžovatel
byl kontrolován policisty dne 21. 11. 2013 ve 13:00 hod., ale z obsahu spisu plyne, že se tak stalo
již ve 12:31 hod. Dále ve vztahu k protokolu sepsanému dne 21. 11. 2013 stěžovatel namítl, že
okolnosti znalosti českého jazyka, poučení účastníka a obeznámení se s předmětem řízení nebyly
zaznamenány tak, jak byly stěžovatelem uvedeny, ale byly již předtištěny. Z obsahu tohoto
protokolu je také zřejmé, že nejde o protokol o vyjádření účastníka řízení, ale o protokol o jeho
výpovědi. Stěžovatel však nebyl poučen o právu odepřít výpověď a o zákazu výslechu. Stěžovatel
rovněž namítl, že nebylo prokázáno, že by byl zaměstnán, kdo jej zaměstnal, kdo mu měl vyplácet
mzdu atd. Žalovaná v napadeném rozhodnutí vyhodnotila odvolací námitky stěžovatele jako
nedůvodné. Proti rozhodnutí žalované podal stěžovatel žalobu u krajského soudu, ve které
uplatnil shodné námitky jako ve svém odvolání.
Rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 3. 7. 2014, č. j. 42 A 6/2014 - 24,
byla žaloba stěžovatele proti tomuto rozhodnutí jako nedůvodná zamítnuta.
Krajský soud uvedl, že stěžovatel ke dni 21. 11. 2013 disponoval povolením k zaměstnání
pro zaměstnavatele LASERSTAV pro druh práce „Dělníci v oblasti výstavby budov“ a s místem
výkonu práce v Praze. Uvedeného dne však byl stěžovatel zastižen hlídkou policie při výkonu
práce, která neodpovídala svým charakterem práci uvedené v povolení k zaměstnání a mimo
místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání. Krajský soud dospěl k závěru, že již
z charakteru prováděné práce, která byla odlišná od práce uvedené ve stěžovatelově povolení
k zaměstnání, vyplývá, že stěžovatel vykonával práci bez potřebného povolení. Nebylo tedy
nutné, aby správní orgány zjišťovaly, zda byl stěžovatel vyslán na pracovní cestu zaměstnavatelem
uvedeným v jeho povolení k zaměstnání, neboť i bez toho bylo patrno, že stěžovatel pracoval
bez tohoto povolení. Krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 8. 2013, č. j. 8 As 93/2012 – 41, nespatřoval pochybení správních orgánů ve skutečnosti,
že ve správním řízení nezjišťovaly, zda a s kým měl stěžovatel uzavřenu písemnou pracovní
smlouvu. V této souvislosti krajský soud odkázal na skutečnost, že sám stěžovatel sdělil
při ústním jednání, že o práci požádal P. T., který jej zaměstnal, stanovil mu druh práce a dohodl
se stěžovatelem výši odměny za práci. Bylo tedy prokázáno, že stěžovatel byl zaměstnán P. T.
Zjišťování dalších skutečností nebylo pro meritorní posouzení věci potřebné.
Krajský soud dále vyhodnotil jako nedůvodné i zbývající námitky stěžovatele,
a to zejména, že se v případě úkonu zachyceného v protokolu ze dne 21. 11. 2013 jednalo
o výslech účastníka a nikoli o vyjádření účastníka k dané věci a dále námitku zpochybňující
správnost a pravost úředního záznamu ze dne 21. 11. 2013.
Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž uplatnil stížní
důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s., tedy důvod nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a důvod spočívající ve vadách řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Stěžovatel namítl, že krajský soud nesprávně akceptoval závěry správních orgánů, které
jsou v rozporu s důkazní situací, čímž správní orgány porušily §3 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť nezjistily stav věci
způsobem, o němž nejsou významné pochybnosti, a v rozsahu, který je nezbytný vzhledem
ke konkrétním okolnostem případu, a dále si neopatřily dostatečné podklady pro své rozhodnutí
ve smyslu §50 odst. 2 správního řádu.
Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že by vykonával zaměstnání bez
platného povolení. K tomu konkrétně namítl, že je od 15. 11. 2013 zaměstnancem společnosti
LASERSTAV, přičemž měl v době předmětné kontroly dne 21. 11. 2013 platné povolení
k zaměstnání u tohoto zaměstnavatele pro druh práce „Dělníci v oblasti výstavby budov“
s místem výkonu práce v Praze, kde také převážně fakticky realizuje svůj zaměstnanecký poměr
pro uvedeného zaměstnavatele. V době kontroly se v obci C. stěžovatel nacházel z popudu svého
zaměstnavatele v rámci vyslání na pracovní cestu na základě cestovního příkazu, tedy
jednoznačně v rámci svého pracovního poměru. Společnost LASERSTAV vyslala stěžovatele na
pracovní cestu podle dříve uzavřené smlouvy o dílo ze dne 1. 2. 2013 se společností NAZAR,
pro kterou se zavázala jako zhotovitel provádět pomocné a úklidové práce, a to právě mimo jiné
v uvedené obci. Společnost NAZAR je přitom podle rámcové smlouvy o dílo ze dne 9. 1. 2013
jako zhotovitel ve smluvním vztahu s objednatelem – společností EUROVIA. Stěžovatel uvedl,
že byl svým zaměstnavatelem informován, že pokud pracovní cesta nepřesáhne 30 dnů, je možné
ji uskutečnit, proto také s vysláním na pracovní cestu v plánovaném období od 18. 11. 2013 do
13. 12. 2013 souhlasil, byť se jednalo o lokalitu mimo Prahu jako jeho obvyklé místo výkonu
práce. V době kontroly tedy stěžovatel v souladu s uzavřenou pracovní smlouvou na základě
vyslání na pracovní cestu plnil své povinnosti vyplývající z pracovněprávního vztahu ke
společnosti LASERSTAV, když druh fakticky vykonávané práce dle názoru stěžovatele
korespondoval druhu práce uvedenému v povolení k zaměstnání. Ze strany stěžovatele přitom
šlo o ojedinělou a jednorázovou pracovní cestu z rozhodnutí jeho zaměstnavatele, když jinak
realizuje svoji práci pro svého zaměstnavatele výhradně v rámci území Prahy.
Stěžovatel je přesvědčen o protiústavnosti rozsudku krajského soudu, neboť podle něj
by cizinci, kteří obdrželi povolení k zaměstnání, nemohli být na rozdíl od českých zaměstnanců
vysíláni na pracovní cesty, případně by za to byli sankcionováni správním vyhoštěním. Takový
výklad odporuje ústavnímu pořádku České republiky a přijatým mezinárodním smlouvám,
protože má diskriminační povahu ve vztahu k zaměstnancům – cizincům (stejně tak i vůči
českým zaměstnavatelům zaměstnávajícím cizince), které tak při výkonu práce neoprávněně
znevýhodňuje oproti zaměstnancům české státní příslušnosti (případně členského státu Evropské
unie).
Stěžovatel má dále za to, že pro posouzení předmětné žaloby z hlediska existence důvodů
pro uložení správního vyhoštění má zásadní význam skutečnost, že jako důvod pro vyhoštění
ustanovení §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců uvádí pouze výkon práce
cizincem bez povolení k zaměstnání, nikoli v rozporu s ním. Správní orgány, jejichž závěry
akceptoval krajský soud, tedy přikročily k vyhoštění cizince, aniž by pro to byly splněny
podmínky, neboť výkon práce v rozporu s pracovním povolením de facto postavily
v neprospěch stěžovatele na roveň výkonu práce bez pracovního povolení, což představuje
nepřípustný a extenzivní výklad zákonných podmínek, za nichž je možné přistoupit k uložení
správního vyhoštění cizinci. V této souvislosti stěžovatel uvedl, že rozlišování mezi pojmy „výkon
práce v rozporu s povolením“ a „výkon práce bez povolení“ je účelné zejména proto, že umožňuje
diferencovat mezi společensky závažnější formou výkonu práce bez povolení a porušením
podmínek pro výkon práce, když pouze nejzávažnější forma výkonu nelegální práce je důvodem
pro uložení sankce v podobě správního vyhoštění. Závěrem stěžovatel uvedl, že ke dni kontroly
disponoval platným živnostenským oprávněním, k čemuž předložil živnostenský list.
Žalovaný odkázal na shromážděný spisový materiál.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu správního spisu plyne, že dne 21. 11. 2013 v 13:00 hod. byl stěžovatel
kontrolován policejní hlídkou OPKE Chomutov v objektu kamenolomu EUROVIA v obci C.,
kde stěžovatel vykonával pomocné úklidové práce u pásového dopravníku, který čistil a dohlížel
na jeho správný chod. Při kontrole stěžovatel policejní hlídce předložil platný cestovní doklad
Ukrajiny a povolení k pobytu na území České republiky vydané za účelem zaměstnání platné do
13. 2. 2014. Povolení k zaměstnání vydané Úřadem práce České republiky stěžovatel nepředložil.
Dne 21. 11. 2013 byl se stěžovatelem sepsán protokol o vyjádření účastníka správního řízení, ve
kterém uvedl, že z Ukrajiny do České republiky přicestoval na jaře 2007 (přesně si to
nepamatuje). Cestoval se svým cestovním dokladem s pracovním vízem, které si opatřil ve Lvově.
Po příjezdu do České republiky bydlel v nějakém městě v Ústeckém kraji a pracoval ve sběrně.
V České republice pobýval několik měsíců, poté odjel domů na Ukrajinu, kde setrval několik
měsíců a pak se vrátil zpět do České republiky. Od této doby takto postupuje. Naposledy
stěžovatel přijel do České republiky v červenci 2013, poslední dva měsíce bydlí v Lounech v bytě,
který má pronajatý spolu s dalšími dvěma Ukrajinci. Po dobu, co bydlí v Lounech (tj. dva měsíce),
pracuje v kamenolomu EUROVIA v obci C. O práci v kamenolomu mu řekl jeho známý a
stěžovatel sám požádal v kamenolomu o práci P. T., který jej na základě ústní dohody zaměstnal
jako údržbáře. Stěžovatel měl za úkol opravovat pásové dopravníky a dohlížet na jejich činnost.
Při nástupu do zaměstnání stěžovatel podepsal školení o bezpečnosti práce, o ničem jiném neví.
Peníze za vykonanou práci v kamenolomu stěžovatel zatím nedostal, sjednána byla odměna 100
Kč/hod. Při výkonu práce stěžovatel používal svůj pracovní oděv, pracovní náčiní bylo
společnosti EUROVIA. Stěžovatel uvedl, že má vydané povolení k zaměstnání na práci dělníka,
neví, pro jakou společnost bylo vydáno a jeho platnost skončila ke dni 14. 11. 2013. Před
skončením platnosti povolení k zaměstnání počátkem listopadu 2013 požádal o povolení nové,
zatím mu nebylo vydáno. O živnostenský list si stěžovatel požádal před dvěma lety, ale nebylo
mu vydáno. Rodina stěžovatele žije na Ukrajině, v České republice nemá žádné přímé příbuzné či
jinak blízké osoby, stěžovateli není známa žádná překážka, která by mu bránila v návratu na
Ukrajinu a má dostatek prostředků na vycestování z České republiky. Z rozhodnutí Úřadu práce
České republiky – krajské pobočky pro hlavní město Prahu ze dne 21. 11. 2013 plyne, že
stěžovateli bylo povoleno zaměstnání u zaměstnavatele LASERSTAV s místem výkonu práce
v Praze a druhem práce „Dělníci v oblasti výstavby budov“. Rozhodnutím téhož správního
orgánu ze dne 13. 11. 2013 byla platnost povolení k zaměstnání prodloužena na dobu od
15. 11. 2013 do 14. 5. 2014 při nezměněném zaměstnavateli, stejném místě výkonu práce a jejím
druhu. Podle sdělení EUROVIA ze dne 16. 12. 2013 P. T. pracuje u této společnosti jako vedoucí
lomu a nemá pravomoc přijímat zaměstnance. Dále společnost EUROVIA uvedla, že stěžovatel
není jejím zaměstnancem, ale EUROVIA má uzavřenu se společností NAZAR rámcovou
smlouvu o dílo ze dne 9. 1. 2013 na práce prováděné na jejích provozovnách. Na základě této
smlouvy byl stěžovatel společností NAZAR poslán do lomu C. vykonávat pomocné a úklidové
práce podle pokynů vedoucího lomu.
Nejvyšší správní soud neshledal v prvé řadě důvodnou stížní námitku, podle níž
stěžovatel v kamenolomu EUROVIA vykonával druh práce, který korespondoval s druhem práce
uvedeným ve stěžovatelovi vydaném povolení k zaměstnání.
Úvodem je třeba uvést, že tuto námitku stěžovatel v řízení před krajským soudem
neuplatnil, v podané žalobě nijak ve vztahu k druhu prováděné práce nezpochybňoval závěr
žalovaného o výkonu práce bez povolení k zaměstnání. Již z tohoto důvodu nelze této námitce
přisvědčit, neboť platí: „Důvody kasační stížnosti lze opřít jen o takové konkrétní právní či skutkové důvody,
jež byly v řízení před krajským soudem přípustně uplatněny (viz §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), a tedy alespoň
v základních rysech formulovány v žalobních bodech [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] obsažených v žalobě či jejím
včasném rozšíření, a případně dále (i po uplynutí lhůty k podání či rozšíření žaloby) upřesněny či podrobněji
rozvedeny, aniž by tím byly rozšiřovány. To platí jen za předpokladu, že uvedené právní či skutkové důvody mohl
stěžovatel v žalobě či jejím včasném rozšíření uplatnit.“ (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 7. 2005, č. j. 2 Azs 134/2005 – 43).
Jen pro úplnost a potvrzení správnosti závěrů správních orgánů a krajského soudu však
zdejší soud považuje za vhodné se k této námitce věcně vyjádřit.
Stěžovateli bylo vydáno povolení k zaměstnání pro druh práce „Dělníci v oblasti výstavby
budov“ [kód 93130 přílohy sdělení Českého statistického úřadu č. 206/2010 Sb., o zavedení
Klasifikace zaměstnání (CZ-ISCO), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Klasifikace
zaměstnání“]. Dělníci v oblasti výstavby budov vykonávají jednoduché pracovní úkoly související
se stavbou a demolicí budov. Jde např. o čištění použitých cihel a provádění dalších
jednoduchých pracovních činností při demolici budov; míchání materiálů, jako jsou beton,
omítka a malta; kopání a zaplňování jam a příkopů s použitím ručních nástrojů; rozhazování
písku, zeminy, štěrku a podobných materiálů; nakládání a vykládání stavebních materiálů
a zařízení a jejich přeprava po staveništi s použitím vozíků; úklid pracovišť a odstraňování
různých překážek. V případě stěžovatele, který prováděl pomocné práce u pásového dopravníku,
který čistil a dohlížel na jeho správný chod, jde však o výkon práce pomocného pracovníka
v oblasti těžby (lomu), tj. pracovníka, který provádí jednoduché a rutinní úkony v lomu
(viz Klasifikace zaměstnání včetně vysvětlivek na internetových stránkách Českého statistického
úřadu dostupná na adrese www.czso.cz).
Není tedy pochyb o tom, že stěžovatel prováděl v kamenolomu EUROVIA jiný druh
práce, než pro který mu bylo vydáno platné povolení k zaměstnání. Ostatně i sám stěžovatel
v kasační stížnosti předmětnou námitku uvádí jen zcela obecně, aniž by uvedl konkrétní
okolnosti, z nichž dovozuje, že vykonával druh práce v souladu s vydaným povolení
k zaměstnání.
Spornou právní otázkou tedy je, zda lze správní vyhoštění podle 119 odst. 1 písm. b) bod
3 zákona o pobytu cizinců udělit i cizinci, který disponuje platným pracovním povolením
vydaným pro určitého zaměstnavatele, určitý druh práce, určité území a určité časové období,
ale ve skutečnosti vykonává jiný druh práce, než na kterou mu bylo vydáno platné povolení
k zaměstnání podle zákona o zaměstnanosti.
S touto otázkou pak úzce souvisí námitka stěžovatele, že při výkladu §119 odst. 1
písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců je třeba rozlišovat mezi výkonem práce „bez povolení
k zaměstnání“ a „v rozporu s tímto povolením“. Tato otázka je rozhodná pro výklad ust. §119 odst. 1
písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců z hlediska splnění předpokladů pro uložení správního
vyhoštění, proto nejdříve Nejvyšší správní soud přistoupil k jejímu zodpovězení.
Podle §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců policie vydá rozhodnutí
o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému
smluvních států, až na 5 let, je-li cizinec na území zaměstnán bez oprávnění k pobytu anebo
povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo na území
provozuje dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu
anebo bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal nebo takové zaměstnání cizinci
zprostředkoval.
Při komplexním posouzení předmětné otázky je třeba přihlédnout také k ustanovení §5
písm. e) bod 2 zákona č. 435/2004 Sb. o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o zaměstnanosti“), podle kterého se pro účely tohoto zákona rozumí nelegální prací,
pokud fyzická osoba-cizinec vykonává práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo
bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu s povolením
k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání ve zvláštních případech (dále jen „zelená karta“)
vydaným podle zvláštního právního předpisu nebo v rozporu s modrou kartou; to neplatí
v případě převedení na jinou práci podle §41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce.
Ze znění citovaného ust. §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti tedy především
plyne, že zde uvedená definice nelegální práce včetně rozlišení výkonu práce „v rozporu s vydaným
povolením k zaměstnání“ a „bez tohoto povolení“ platí výslovně jen pro účely zákona o zaměstnanosti,
z čehož je zároveň zřejmé, že pro jiné právní předpisy, tj. včetně zákona o pobytu cizinců, je její
použití vyloučeno. Již z tohoto důvodu definici nelegální práce podle zákona o zaměstnanosti
(včetně rozlišení výkonu práce „bez“ a „v rozporu“ s povolením k zaměstnání) nelze ani v rámci
zásady jednotnosti právního řádu aplikovat při výkladu §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona
o pobytu cizinců. V daném případě je tedy pro rozhodnutí o uložení správního vyhoštění
rozhodující, zda stěžovatel svým jednáním naplnil některou ze skutkových podstat uvedených
v ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců, a nikoli, zda vykonával nelegální
práci ve smyslu zákona o zaměstnanosti.
V nyní projednávané věci je z pohledu ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu
cizinců jedinou podstatnou skutečností absence povolení k zaměstnání pro druh práce,
který stěžovatel skutečně vykonával (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 10. 2007, č. j. 6 As 54/2006 - 66).
Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, jaké případy ust. §119 odst. 1 písm.
b) bod 3 zákona o pobytu cizinců rozumí výkonem zaměstnání „bez povolení k zaměstnání“, neboť
zákon o pobytu cizinců samostatnou definici nelegální práce neobsahuje a definici obsaženou
v ust. §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti použít nelze.
Podle §92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti povolení k zaměstnání může vydat Úřad práce
za podmínky, že se jedná o ohlášené volné pracovní místo (§35), které nelze s ohledem
na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak, a zaměstnavatel
s krajskou pobočkou Úřadu práce předem projednal záměr zaměstnávat cizince podle §86.
Při vydávání povolení k zaměstnání Úřad práce přihlíží k situaci na trhu práce. Podle odst. 2
téhož ustanovení povolení k zaměstnání vydává krajská pobočka Úřadu práce rozhodnutím.
Povolení se vydává nejdéle na dobu 2 let. Podle odst. 3 téhož ustanovení povolení k zaměstnání
obsahuje a) identifikační údaje cizince, b) místo výkonu práce, c) druh práce, d) identifikační
údaje zaměstnavatele, u něhož bude cizinec vykonávat zaměstnání, e) dobu, na kterou se vydává,
f) další údaje nezbytné pro výkon zaměstnání.
Z právní úpravy tedy vyplývá, že krajská pobočka Úřadu práce má jako jeden
ze stěžejních bodů své činnosti soustavné sledování a vyhodnocování situace na trhu práce
ve svém územním obvodu a realizaci opatření vedoucích k ovlivnění nabídky a poptávky v oblasti
pracovních sil, přičemž přijmout cizince lze až tehdy, není-li dostatek vlastních zdrojů pracovních
sil. Zvažování potřeb se děje na základě nabídky volných pracovních míst a možností pokrýt tuto
nabídku vhodnými uchazeči nebo zájemci o zaměstnání vedenými v evidenci Úřadu práce (včetně
občanů EU). Není-li možno volné pracovní místo po určitou dobu obsadit, pak teprve připadá
v úvahu zaměstnávání cizinců.
Cizinec tedy může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné
povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území České republiky nebo je-li držitelem
zelené karty, pokud není stanoveno jinak. O vydání povolení k zaměstnání žádá cizinec písemně
Úřad práce zpravidla před svým příchodem na území České republiky sám nebo prostřednictvím
zaměstnavatele, u kterého má být zaměstnán.
Povolení k zaměstnání může vydat Úřad práce za podmínky, že jde o ohlášené volné
pracovní místo, které nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných
pracovních sil obsadit jinak. Cílem zákonné úpravy zaměstnávání cizinců je přitom zajistit
primární uspokojení potřeby zaměstnání pro občany České republiky (srov. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dnů 8. 6. 2007, č. j. 7 As 28/2006 - 51, a č. j. 7 As 46/2006 - 56, 25. 10. 2007,
č. j. 6 As 54/2006 - 66, 25. 7. 2013, č. j. 9 As 48/2013 - 46, všechny zde uvedená rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Při vydávání povolení
k zaměstnání cizince se proto posuzuje konkrétní situace v určitém místě; místní poměry
se hodnotí jak s ohledem na druh pracovních pozic (druh práce), tak z časového hlediska.
Tyto kategorie se posléze odrážejí i v obsahu samotného povolení zaměstnání cizince,
které mj. obsahuje místo výkonu práce, druh práce a také dobu, na kterou se vydává [§92 odst. 3
písm. b), c) a e) zákona o zaměstnanosti]. Pokud by bylo možné získat povolení k zaměstnání
u krajské pobočky Úřadu práce, v jejímž obvodu je nízká nezaměstnanost a nedostatek
pracovních sil, a s takto uděleným povolením by cizinec mohl bez další regulace pracovat
též v oborech (charakterizovaných druhem práce) nebo v oblastech vyznačujících se vysokou
nezaměstnaností a nedostatkem pracovních příležitostí, nemohl by být tento cíl naplněn.
Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 14. 12. 2011, č. j. 6 Ads 139/2011 - 82 (publikovaný pod
č. 2579/2012 Sb. NSS), přístup k zaměstnávání cizinců (s výjimkou vysoce kvalifikovaných
zaměstnanců) je v rámci Evropské unie, vzhledem k vysoké míře nezaměstnanosti v jejích
členských státech, poměrně restriktivní, Českou republiku nevyjímaje.
Povolení k zaměstnání může být tedy vydáno jen pro konkrétního zaměstnavatele
a ve vztahu k místu výkonu práce a druhu práce je shodné s tím, co daný zaměstnavatel ohlásil
jako volné pracovní místo. Na každé volné pracovní místo je tak vydáváno samostatné povolení
k zaměstnání a nepostačuje, že cizinec už jedno povolení má.
Z výše uvedeného lze proto dovodit, že povolení k zaměstnání dle §92 zákona
o zaměstnanosti nemá platnost pro jakýkoliv druh práce. Výkon jiného druhu práce cizincem,
než který je v povolení k zaměstnání uveden, je tak třeba považovat za výkon práce bez platného
povolení k zaměstnání (srov. obdobně ve vztahu k místu výkonu práce rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 7. 2013, č. j. 9 As 48/2013 - 46). V takovém případě nejde o práci
v rozporu s povolením, ale o práci bez povolení k zaměstnání.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že práci v kamenolomu EUROVIA vykonával
stěžovatel bez povolení k zaměstnání, neboť v této době disponoval povolením k zaměstnání,
které jej opravňovalo k výkonu druhu práce „Dělníci v oblasti výstavby budov“. Stěžovatel tedy
vykonával práci, aniž by splnil jednu z podmínek povolení k zaměstnání, což představuje výkon
práce bez povolení, který lze sankcionovat správním vyhoštěním podle §119 odst. 1 písm. b) bod
3 zákona o pobytu cizinců.
Krajský soud tedy zcela správně dovodil, že již z druhu stěžovatelem prováděné práce,
která byla odlišná od práce uvedené v žalobcově povolení k zaměstnání, je zřejmé, že stěžovatel
vykonával práci bez potřebného povolení. Správný je rovněž závěr krajského soudu o tom,
že za tohoto stavu je nadbytečné, aby správní orgány dále zjišťovaly, zda v případě stěžovatele
šlo o pracovní cestu či nikoli, neboť tato skutečnost by na závěr výkonu práce stěžovatelem bez
povolení k zaměstnání neměla vliv. V této souvislosti je pak rovněž nerozhodné, zda a s kým měl
stěžovatel uzavřenu pracovní smlouvu.
Zohlednit pak nelze námitku stěžovatele, že disponoval živnostenským oprávněním,
neboť tuto námitku vznesl až kasační stížnosti. Zdejší soud přitom ze stěžovatelem předloženého
výpisu z živnostenského rejstříku ověřil, že oprávnění k předmětu podnikání „Výroba, obchod
a služby neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona“ a pro obor činnosti „Přípravné a dokončovací
stavební práce, specializované stavební činnosti, realitní činnost, správa a údržba nemovitostí“ stěžovateli
vzniklo již dne 21. 11. 2013, tj. tedy v den provedené kontroly. Stěžovatel tedy námitku
poukazující na tuto skutečnost nepochybně mohl uplatnit již v řízení před správními orgány
a krajským soudem, přičemž, jako již bylo výše uvedeno, důvody kasační stížnosti lze opřít jen
o takové konkrétní právní či skutkové důvody, jež byly v řízení před krajským soudem přípustně
uplatněny.
Nejvyšší správní soud se přesto i touto námitkou nad rámec důvodů rozhodnutí věcně
zabýval a dospěl k závěru, že i kdyby šlo o námitku přípustnou, nejde o námitku důvodnou.
Stěžovatel ani v kasační stížnosti nezpochybňuje, že předmětnou práci vykonával v rámci
pracovně právního (zaměstnaneckého) vztahu (rozporuje jen osobu svého zaměstnavatele), avšak
živnostenské oprávnění stěžovatele se tohoto právního vztahu netýká, vztahuje se výlučně k jeho
„podnikatelské činnosti“, o kterou však v projednávané věci nešlo. Již z tohoto důvodu by tedy
nebylo možné ani této námitce přisvědčit.
Na základě všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že žalovanému
se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. listopadu 2014
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu