ECLI:CZ:NSS:2014:6.APS.8.2013:85
sp. zn. 6 Aps 8/2013 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: J. S.,
zastoupená Mgr. Petrem Šloufem, advokátem se sídlem Kamenická 1, Plzeň, proti žalovanému:
Městský úřad Aš, se sídlem Kamenná 473/52, Aš, zastoupený JUDr. Janou Wenigovou,
advokátkou se sídlem Vítězná 10, Karlovy Vary, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Město Aš,
se sídlem Kamenná 473/52, Aš, zastoupená JUDr. Janou Wenigovou, advokátkou se sídlem
Vítězná 10, Karlovy Vary, v řízení o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 7. 2013, č. j. 57 A 74/2010 – 190,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 7. 2013, č. j. 57 A 74/2010 – 190,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud rozsudkem ze dne 10. 7. 2013, č. j. 57 A 74/2010 – 190, rozhodl o žalobě
podané žalobkyní (dále jen „účastnice řízení“) tak, že „I. Určuje se, že zásah v podobě vydání
kolaudačního souhlasu ze dne 16.6.2010 sp.zn. SÚ/10/013669/M, č.j.10/018031/SÚ byl nezákonný. II.
Žalovanému se zakazuje vycházet ve své další úřední činnosti z kolaudačního souhlasu ze dne 16.6.2010
sp.zn. SÚ/10/013669/M, č.j.10/018031/SÚ. III. Žalovanému se přikazuje postupovat ve vztahu
ke kolaudačnímu souhlasu ze dne 16.6.2010 sp.zn. SÚ/10/013669/M, č.j.10/018031/SÚ ve smyslu
ustanovení §156 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.“ V odůvodnění rozsudku krajský
soud uvedl, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 2 As 86/2010 – 76, vyslovil závěr, že v případě vydání nezákonného souhlasu se může jednat
o nezákonný zásah stavebního úřadu. Případnou nezákonnost zásahu pak lze spatřovat v rozporu
mezi skutečným a deklarovaným stavem uvedeným v souhlasu. Pokud je tímto souhlasem
založen a jeho existencí udržován nezákonný stav a trvají jeho důsledky, zakáže soud správnímu
orgánu vycházet z daného nezákonného souhlasu ve své další úřední činnosti. Obnovení stavu
před zásahem lze dosáhnout tak, že soud přikáže správnímu orgánu, je-li to možné, postupovat
ve vztahu k nezákonnému souhlasu podle ust. §156 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). S ohledem na citované usnesení se krajský soud
zabýval otázkou, zda byla účastnice řízení ve smyslu ust. §82 odst. 1 s. ř. s. přímo zkrácena
na svých právech kolaudačním souhlasem. Krajský soud dospěl k závěru, že úkolem stavebního
úřadu při vydávání souhlasu bylo posoudit, zda žadatel dodržel zákonné podmínky pro jeho
vydání, tedy zda skutečné provedení stavby a její následné užívání nebude ohrožovat život,
veřejné zdraví a bezpečnost jejich uživatelů. Podle krajského soudu stavební úřad splnění
zákonných podmínek pro vydání kolaudačního souhlasu posoudil chybně, a tím došlo k rozporu
mezi skutečným a deklarovaným stavem uvedeným v kolaudačním souhlasu. Stavební úřad
se nezabýval splněním podmínky stanovené v projektové dokumentaci (technické zprávě), kde je
ohledně místa křížení s místní komunikací, která vede k nemovitostem účastnice řízení,
stanoveno, že v případě pořádání akcí vyžadujících vícenásobné objetí trasy zde musí být
provedeno opatření zajišťující bezpečnost – zabraňující kolizi s křižujícím vozidlem. Podle
názoru krajského soudu je bezpečnost ohrožena již běžným užíváním stavby, která je veřejně
přístupná, neboť je ohrožen každý, kdo se rozhodne trasu, byť jen jednou, objet. Je tedy
ohrožena bezpečnost uživatelů in-line dráhy a uživatelů místní komunikace, tzn. i účastnice řízení
a jejích návštěvníků. Bylo-li v projektové dokumentaci stanoveno, že je nutno tuto situaci vyřešit,
při vydání kolaudačního souhlasu již byla tato otázka opomenuta. V uvedeném krajský soud
shledal závady bránící bezpečnému užívání stavby. Již z tohoto důvodu došlo k vydání
nezákonného kolaudačního souhlasu. Obdobná je situace ohledně závory na místní komunikaci.
Tato není v projektové dokumentaci vyznačena, není zřejmá ani ze zaměření skutečného
provedení stavby. Tímto pak došlo podle krajského soudu k porušení podmínek ve smyslu
ust. §119 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební
zákon“), neboť předmětná závora byla na místní komunikaci umístěna v rozporu se stavebním
povolením, resp. v rozporu s projektovou dokumentací. I umístěním závory tedy došlo k vydání
nezákonného kolaudačního souhlasu. Z uvedených důvodů byla účastnice řízení kolaudačním
souhlasem přímo zkrácena na svých právech. Proto krajský soud určil, že zásah v podobě vydání
kolaudačního souhlasu byl nezákonný. Vydáním kolaudačního souhlasu byl založen, a jeho
existencí je udržován, nezákonný stav, jehož důsledky trvají. Předmětná stavba je užívána
závadným způsobem. Krajský soud proto zakázal stěžovateli a) vycházet z nezákonného
kolaudačního souhlasu ve své další úřední činnosti. Výrok III. rozsudku vychází z názoru
krajského soudu, že obnovení stavu před zásahem lze dosáhnout tak, že soud přikáže správnímu
orgánu, je-li to možné, postupovat ve vztahu k nezákonnému souhlasu podle §156 odst. 2
správního řádu.
Proti tomuto rozsudku podaly Městský úřad Aš (dále jen „stěžovatel a)“) a osoba
zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel b)“) kasační stížnost z důvodů uvedených
v ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V prvním stížním bodě namítali, že krajský soud na věc
aplikoval nesprávnou právní úpravu, a to ust. §119 odst. 2 a §1 22 odst. 3 stavebního zákona
ve znění, které neplatilo v době vydání kolaudačního souhlasu. Krajský soud měl vycházet
ze skutkového a právního stavu v době vydání souhlasu. V dalším stížním bodě stěžovatelé
vytýkali krajskému soudu, že posoudil jako důvodné žalobní námitky, které nebyl stavební úřad
oprávněn v řízení o kolaudačním souhlasu posuzovat. Předmětnou závoru, resp. křížení
komunikací, nelze řešit podle stavebního zákona, nýbrž podle předpisů upravujících pozemní
komunikace a provoz na nich. Z toho stěžovatelé dovozovali narušení principu subsidiarity,
resp. překročení přezkumných mezí krajským soudem. Podle jejich názoru neměl krajský soud ani
dostatek odborných znalostí pro konstatování, že křížení pozemní komunikace a in-line dráhy
znamená ohrožení bezpečnosti. Poukázali i na to, že bezpečnost provozu na předmětné stavbě
osvědčuje i stanovisko Policie ČR. V České republice platí pro navrhování komunikací
pro cyklisty závazné technické podmínky, které schválilo ministerstvo dopravy dne 17. 3. 2006.
Tyto podmínky stavba dodržuje. Krajský soud navíc nezjišťoval skutkový stav v době vydání
souhlasu a ani neprovedl místní šetření. Stěžovatel b) nabyl podle kolaudačního souhlasu práva
ke stavbě, která slouží veřejnému zájmu v dobré víře. Krajský soud neměl navíc zrušit celý
kolaudační souhlas a měl vážit dopad zrušení do práv stěžovatele b), resp. aplikovat ust. §94
odst. 4 správního řádu. Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil
rozsudek krajského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Účastnice řízení se ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádření zcela ztotožnila se závěry
krajského soudu, protože podle jejího názoru dospěl ke správným závěrům, které mají oporu
v právní úpravě a správním spisu. Závora na komunikaci, která je pro ni jedinou přístupovou
cestou, ji omezuje v přístupu k nemovitostem v jejím vlastnictví. Stejně tak omezuje její
návštěvníky. Navíc usazením závory byl porušen i veřejný zájem na zachování příjezdové
komunikace pro vozidla hasičského záchranného sboru, rychlé zdravotní služby, vodovodů
a kanalizací atp. Z těchto důvodů navrhla, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního a soudního spisu se účastnice řízení domáhala v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu zrušení kolaudačního souhlasu ze dne 16. 6. 2010,
sp. zn. SÚ/10/013669/M, č. j. 10/018031/SÚ, který vydal stěžovatel a) podle ust. §122
stavebního zákona k žádosti stěžovatele b) za účelem užíváním stavby „Sportovní a rekreační
areál včetně ubytování na vrchu Háj Aš“. Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 31. 7. 2012,
č. j. 57 A 74/2010 – 52, odmítl žalobu podanou účastnicí řízení podle ust. §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že byla podána osobou neoprávněnou. Proti tomuto
usnesení podala účastnice řízení kasační stížnost a Nejvyšší správní soud rozsudkem
ze dne 16. 1. 2013, č. j. 6 As 58/2012 – 39, napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení. Zrušení napadeného usnesení Nejvyšší správní soud odůvodnil výjimečnými
skutkovými a procesními okolnostmi případu, neboť po vydání napadeného usnesení se povahou
kolaudačního souhlasu zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který v usnesení
ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76, dospěl k závěru, že „souhlasy vydávané dle stavebního
zákona z roku 2006, zejména dle §96, §106, §122, §127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí
k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle IV. části zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tyto souhlasy
nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s.; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 a násl. tohoto zákona. Žadatel
o vydání souhlasu či oznamovatel může být v soudním řízení správním, vedeném na základě žaloby třetí osoby,
napadající tento souhlas v postavení osoby zúčastněné na řízení dle §34 s. ř. s.“ Poté účastnice řízení
k výzvě krajského soudu žalobu doplnila a mimo jiné namítala, že v rámci kolaudačního souhlasu
bylo schváleno křížení in-line dráhy s místní komunikací vedoucí k nemovitostem v jejím
vlastnictví, resp. osazení závory na tuto komunikaci. V důsledku umístění závory jí byl
znemožněn přístup a příjezd k nemovitostem v jejím vlastnictví. Proto se domáhala, aby krajský
soud v řízení o ochraně před nezákonným zásahem určil, že předmětný kolaudační souhlas byl
nezákonným zásahem, aby bylo stěžovateli a) zakázáno vycházet z kolaudačního souhlasu ve své
další úřední činnosti a přikázáno, aby postupoval ve vztahu ke kolaudačnímu souhlasu ve smyslu
ust. §156 odst. 2 správního řádu. Této žalobě krajský soud vyhověl výše citovaným rozsudkem.
V kasační stížnosti stěžovatelé vytýkali především krajskému soudu, že shledal
důvodnými námitky, které nebyl stavební úřad v řízení o kolaudačním souhlasu oprávněn
posuzovat.
Výkon veřejné správy je upraven v řadě právních předpisů, které upravují realizaci veřejné
správy na jednotlivých úsecích veřejné správy, např. vnitřní správy, školské správy, živnostenské
správy, na úseku životního prostředí atd. V některých případech dochází k prolínání jednotlivých
úseků, resp. právních předpisů, které je upravují. Tak je tomu i v případě realizace staveb,
které se jakýmkoliv způsobem dotýkají místních komunikací. Umístění a povolení stavby probíhá
primárně v režimu stavebního zákona, ale již ve fázi projektu a jeho umístění v území je nutné
řešit i dopad stavby na provoz na dotčené pozemní komunikace (napojení stavby na stávající
komunikace, křížení stavby s existující komunikací, upravení přednosti v jízdě, omezení rychlosti
apod.). Konkrétní řešení vlivu stavby je upraveno především v zákoně č. 13/1997 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) a v zákoně č. 361/2000 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“). Zákon
o pozemních komunikacích obsahuje kategorizaci pozemních komunikací (dálnice, silnice, místní
komunikace a účelové komunikace), podmínky užívání těchto komunikací, práva a povinnosti
jejich vlastníků a uživatelů, jakož i výkon státní správy ve věcech pozemních komunikací
příslušnými silničními správními úřady. Zákon o provozu na komunikacích pak upravuje provoz
na těchto komunikacích, zejména práva a povinnosti účastníků provozu, úpravu a řízení provozu,
působnost a pravomoc orgánů státní správy a Policie České republiky.
Z důvodu, že všechny tři uvedené zákony upravují specifický předmět, resp. typ řízení, je
otázkou, který z nich bude v konkrétní situaci upřednostněn. Určení právního předpisu z oblasti
veřejné správy, jejímž hlavním cílem je ochrana konkrétních veřejných zájmů, se podle
Nejvyššího správního soudu primárně odvíjí od druhu dotčeného veřejného zájmu. V této
souvislosti lze odkázat právě i na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 12. 2011,
č. j. 57 A 91/2010 – 141, ve kterém se mimo jiné uvádí, „jak vyplývá z provedené citace ustanovení §29
zákona o pozemních komunikacích a §129 stavebního zákona, jsou řízení o odstranění pevné překážky
z pozemní komunikace a řízení o odstranění stavby řízeními samostatnými. V jenom řízení je sledována ochrana
veřejného zájmu na úseku pozemních komunikací, zkoumána otázka, zda pevná překážka byla či nebyla
na pozemní komunikaci umístěna na základě povolení podle §29 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích;
za splnění zákonných podmínek je vydáno rozhodnutí o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace.
Ve druhém řízení je sledována ochrana veřejného zájmu na úseku stavebním, zkoumána otázka, zda stavba
svým závadným stavem ohrožuje život a zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost, životní prostředí anebo majetek
třetích osob, či zda stavba je prováděna nebo provedena bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu
vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním, nebo zda se jedná o stavbu, u níž bylo stavební povolení
zrušeno podle §176 odst. 5 a stavbu nelze zachovat; za splnění zákonných podmínek, není-li vydáno rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby, je vydáno rozhodnutí o odstranění stavby. V každém ze zmíněných dvou typů
správního řízení jsou zkoumány odlišné skutečnosti, postupuje se podle odlišné právní úpravy a je chráněn jiný
veřejný zájem.“ Ostatně k výše uvedeným závěrům dospívá i judikatura Nejvyššího správního
soudu.
Rozhodujícím pro určení rozhodné právní úpravy, a tedy i věcné příslušnosti správního
orgánu, je tedy dotčený veřejný zájem. K ochraně rozdílných veřejných zájmů jsou příslušné
různé správní orgány, které mají v územním nebo stavebním řízení postavení dotčených orgánů
a vydávají k části projektu řešící vliv stavby na komunikaci závazná stanoviska ve smyslu ust. §4
stavebního zákona. Možná obrana proti těmto stanoviskům je pak možná až v rámci přezkumu
konečného rozhodnutí (o umístění stavby, stavebního povolení apod.). K tomu
srv. např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011,
č. j. 2 As 75/2009 – 113, dostupný na www.nssoud.cz.
Může však nastat i situace, kdy stavba, která může zasáhnout do veřejného zájmu
chráněného uvedenými zákony, nepodléhá žádnému řízení podle stavebního zákona. Pak je její
schválení pouze v režimu příslušného zákona (např. umístění dopravní značky). Otázka právní
ochrany proti nezákonnému rozhodnutí však není ani v tomto případě problematická,
neboť řízení probíhá v režimu daného zákona u konkrétního správního orgánu.
Účastnice řízení se podanou žalobou domáhala přístupu ke svým nemovitostem, čemuž
brání závora umístěná na předmětné komunikaci. Nijak přitom nebrojila proti ohrožení svého
zdraví či bezpečnosti stavbou závory, resp. jejím technickým provedením (např. ostré hrany,
nekvalitní provedení atp.), ale poukazovala na to, že tato komunikace pro ni, její návštěvníky
a další subjekty představuje jedinou přístupovou cestu. Domáhala se tedy volného
(neomezeného) užívání místní komunikace vedoucí k jejím nemovitostem. Z tohoto důvodu bylo
nutno postupovat podle zákona o pozemních komunikacích, neboť ten chrání veřejný zájem
na uvedeném úseku veřejné správy.
Zákon o pozemních komunikacích posuzuje jakoukoliv věc bránící provozu
na pozemních komunikacích jako pevnou překážku. Do této kategorie závora bezesporu patří,
neboť omezuje účastníky provozu. Umístění pevných překážek je upraveno v ust. §29
citovaného zákona tak, že pevnou překážku lze umístit na pozemní komunikaci pouze na základě
povolení silničního správního úřadu vydaného po projednání s vlastníkem dotčené pozemní
komunikace a se souhlasem Ministerstva vnitra, jde-li o dálnici a rychlostní silnici, v ostatních
případech se souhlasem příslušného orgánu Policie České republiky. Povolení lze vydat pouze
za předpokladu, že nebude ohrožena bezpečnost a plynulost silničního provozu a že žadatel
o vydání povolení zajistí na svůj náklad všechna potřebná opatření.
Státní správou ve věcech místní komunikace a veřejné účelové komunikace jsou podle
ust. §40 zákona o pozemních komunikacích pověřeny silniční správní úřady. Řešení dané
problematiky tak primárně spadalo do pravomoci silničního správního úřadu.
Z důvodu, že projektová dokumentace stavby „Sportovní a rekreační areál včetně
ubytování na vrchu Háj Aš“ závoru neobsahovala, nemohl k ní ani silniční správní úřad uplatnit
závazné stanovisko v územním nebo stavebním řízení. Proti jejímu umístění nemohla účastnice
řízení brojit ani opravnými prostředky, které jsou přípustné proti konečnému rozhodnutí
(územnímu rozhodnutí, stavebnímu povolení).
Vzhledem k tomu, že při udělování kolaudačního souhlasu již není stanovisko silniční
správního úřadu vyžadováno, je obrana možná pouze v řízení o odstranění překážky dle zákona
o pozemních komunikacích. Silniční správní úřad v tomto řízení musí zjistit, na základě jakého
právního titulu je na komunikaci závora umístěna a pokud zjistí, že se tak stalo v rozporu
se zákonem, může nařídit její odstranění. Pro podporu výše uvedených závěrů lze odkázat
např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007 – 128,
z něhož vyplývá, že řízení o odstranění pevné překážky z veřejné pozemní komunikace lze zahájit
na návrh osoby, která tuto komunikaci pravidelně užívá z naléhavé komunikační potřeby, tedy
zejména pokud daná komunikace zajišťuje přístup k nemovitostem vlastněným či užívaným touto
osobou. Dále lze odkázat i na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2012,
č. j. 7 As 125/2011 – 85, ze dne 10. 4. 2013, č. j. 1 As 3/2013 – 191, a ze dne 24. 6. 2010,
č. j. 4 As 12/2010 – 89.
Účastnice řízení se tedy proti umístění předmětné závory a důsledkům z toho plynoucím
nemohla bránit v řízení podle stavebního zákona, ale v řízení podle zákona o pozemních
komunikacích. Z toho pak plyne, že krajský soud nemohl stavebnímu úřadu vytýkat předmětná
porušení stavebního zákona, protože nebyl oprávněn posuzovat umístění závory. Příslušným byl
silniční správní úřad. Ostatně, jak vyplývá ze správního spisu, na možnost řešení dané situace
se silničním správním úřadem upozorňoval účastnici řízení i Krajský úřad Karlovarského kraje,
který posuzoval žádost o zahájení přezkumného řízení ve věci stavebního povolení
na předmětnou stavbu (viz jeho přípis ze dne 7. 10. 2010, č. j. 1563/SÚ/10-7).
Ze stejných důvodů nemohl stavební úřad posuzovat v řízení o kolaudačním souhlasu ani
úpravu provozu na místní komunikaci, resp. křížení s in-line dráhou. Proces realizace úpravy
provozu na jednotlivých typech pozemních komunikací je upraven v zákoně o provozu
na pozemních komunikacích, a to zejména v ust. §77 odst. 1 písm. c) zákona o provozu
na pozemních komunikacích, podle něhož místní a přechodnou úpravu na místní komunikaci
stanoví obecní úřad obce s rozšířenou působností po předchozím písemném vyjádření
příslušného orgánu policie.
Krajský soud tedy pochybil, pokud žalobě přisvědčil pro účastnicí řízení uváděné důvody.
Krajský soud bez dalšího aplikoval na danou věc závěry rozšířeného senátu, aniž se nejdříve
zabýval tím, zda byl stavební úřad oprávněn v řízení o kolaudačním souhlasu předmětné otázky
posuzovat. O nezákonný zásah v podobě kolaudačního souhlasu by se mohlo jednat např. tehdy,
pokud by účastnice řízení důvodně poukazovala na to, že stavba je umístěna v rozporu
s územním rozhodnutím, nebo na to, že byla postavena zcela jiná stavba, než pro kterou bylo
vydáno stavební povolení atp.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu
podle ust. §110 odst. 1 věta první s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl
v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. března 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu