ECLI:CZ:NSS:2014:6.AS.102.2014:39
sp. zn. 6 As 102/2014 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky, soudce
zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: L. B.,
zastoupeného JUDr. Josefem Kopřivou, advokátem, se sídlem Vodičkova 709/33, 110 00 Praha
1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, P. O. BOX 122,
140 21 Praha 4, týkající se žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. března 2014, č. j. 6 A
184/2013 – 50,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobce
domáhal ochrany před nečinností služebního funkcionáře, kterou spatřoval v tom, že dosud
nebylo vydáno rozhodnutí o jeho žádosti o přiznání úroků z prodlení se zaplacením
výsluhového příspěvku. Výsluhový příspěvek žalobci přiznal služební funkcionář (ředitel
odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra) svým rozhodnutím z 25. března 2013,
a to zpětně ke dni 1. října 2008.
[2] Důvodem zpětného přiznání byla skutečnost, že proti žalobci bylo v mezidobí vedeno trestní
stíhání pro podezření ze spáchání trestného činu podvodu (§250 odst. 1, 2 zákona
č. 140/1961 Sb., trestního zákona, ve znění pozdějších předpisů), kterého se měl dopustit
předložením padělaného vysvědčení o maturitní zkoušce, v důsledku čehož byl zařazen
do vyššího platového stupně. Nicméně ještě před jeho zahájením, dne 29. července 2008,
požádal žalobce sám o propuštění ze služebního poměru a s ohledem na to skončil jeho
služební poměr ke dni 30. září 2008 podle ustanovení §42 odst. 1 písm. m) zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o služebním poměru“). Pokud jde o zmíněné trestní stíhání,
dne 30. července 2008, tj. den následující po podání žádosti o propuštění ze služebního
poměru, byl sepsán záznam o zahájení úkonů v trestním řízení ve smyslu §158 odst. 3
zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů, a teprve dne 17. února
2009 bylo vůči žalobci vydáno usnesení o zahájení trestního stíhání podle §160 odst. 1
trestního řádu.
[3] Po skončení služebního poměru žalobce požádal služebního funkcionáře o výplatu
výsluhového příspěvku. Služební funkcionář odpověděl žalobci tak, že o jeho nároku
na výsluhový příspěvek bude rozhodnuto až po skončení trestního řízení proti jeho osobě
s ohledem na ustanovení §157 písm. d) zákona o služebním poměru, podle něhož
na výsluhový příspěvek nemá nárok bývalý příslušník, jehož služební poměr skončil podle
§42 odst. 1 písm. m) zákona o služebním poměru a je proti němu vedeno trestní řízení
pro trestný čin spáchaný úmyslně a následně je za něj pravomocně odsouzen. Služební
funkcionář rozhodl až 25. března 2013 poté, co zohlednil právní názor ministra vnitra, podle
něhož „je potřebné konstatovat, že vůči příslušníkovi bezpečnostního sboru je možné postupovat dle výše
uvedených ustanovení zákona č. 361/2003 Sb. až po zahájení trestního stíhání podle §160 odst. 1
nebo po sdělení podezření podle §179b odst. 3 tr. řádu.“
[4] Poté, co byl výsluhový příspěvek žalobci zpětně vyplacen, podal žalobce žádost o poskytnutí
úroků z prodlení za dobu mezi 1. lednem 2009 (den vzniku nároku na výplatu výluhového
příspěvku) a 12. dubnem 2013 (den vyplacení výsluhového příspěvku). Na tuto žádost
reagoval služební funkcionář sdělením, že nárok na úroky z prodlení v dané věci neexistuje,
neboť jej zákon o služebním poměru neupravuje. Ani nařízení vlády č. 142/1994 Sb., kterým
se stanoví výše úroků z prodlení a poplatku z prodlení podle občanského zákoníku a kterým
se stanoví minimální výše nákladů spojených s uplatňováním pohledávky, ve znění
pozdějších předpisů, nemůže být aplikováno, jelikož vztahy vzniklé ze služebního poměru
nejsou vztahy občanskoprávními. Žalobce považoval toto sdělení za rozhodnutí a podal
proti němu odvolání. K odvolání služební funkcionář konstatoval, že sdělení, proti němuž
odvolání směřuje, není úkonem ve věci, kterým by byla zakládána, měněna nebo rušena
práva či povinnosti účastníka řízení, nebo jímž by bylo prohlašováno, že tento účastník
má určitá práva či povinnosti. Následně služební funkcionář zopakoval důvody, pro které
nemohou být úroky z prodlení přiznány.
[5] Za této situaci považoval žalobce žalovaného za nečinného, neboť nebylo rozhodnuto
o jeho „odvolání“. V návětí označeným rozsudkem však městský soud žalobu na ochranu
před nečinností služebního funkcionáře zamítl. S odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu městský soud dovodil, že výsluhový příspěvek má povahu sociální dávky
a že v oblasti sociálních dávek není se zpětným přiznáním dávky spojován nárok na úroky
z prodlení, protože se nejedná o plnění soukromoprávní povahy. Pokud tedy zákon
o služebním poměru nezakotvuje nárok na úroky z prodlení, nejedná se o mezeru v právu,
nýbrž o vůli zákonodárce souladnou s veřejnoprávní povahou sociálních dávek. S ohledem
na to není služební funkcionář oprávněn rozhodnout o přiznání úroků z prodlení s výplatou
výsluhového příspěvku, tudíž mu nemůže ani soud uložit povinnost o věci rozhodnout.
Jestliže daný nárok není v zákoně o služebním poměru zakotven a nelze jej z právního řádu
dovodit, není služební funkcionář oprávněn ani povinen o žádosti rozhodnout.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[6] Proti označenému rozsudku městského soudu žalobce (nyní stěžovatel) brojil včas podanou
kasační stížností z důvodu nesprávného právního posouzení otázky soudem [§103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“)]. Stěžovatel předně nesouhlasí se závěrem městského soudu
o tom, že výsluhový příspěvek má charakter sociální dávky, a své tvrzení podporuje obsáhlou
argumentací.
[7] Městský soud vycházel z názoru Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku
ze dne 3. října 2013, č. j. 3 Ans 4/2013 - 37 konstatoval, že „ze smyslu zákonné úpravy a citované
judikatury vyplývá, že výsluhový příspěvek má povahu takové sociální dávky jako například úmrtné, které
je rovněž upraveno zákonem o služebním poměru […] V oblasti sociálních dávek se zpětným přiznáním
dávky není spojen nárok na úroky z prodlení, neboť se nejedná o plnění soukromoprávní povahy. Pokud tedy
sám zákon o služebním poměru nespojuje se zpětným vyplacením výsluhového příspěvku nárok bývalého
příslušníka na úroky z prodlení, nejedná se o „mezeru v právu“, jak se myslně domnívá stěžovatel, nýbrž
o úmysl zákonodárce, respektující veřejnoprávní povahu sociálních dávek.“ K tomu stěžovatel podotýká,
že výsluhový příspěvek nepochybně plní sociální funkci. Tato jeho role je však marginální
v porovnání s dalšími funkcemi, jako je funkce regulační (ve vztahu k věkové struktuře
bezpečnostního sboru), kompenzační a motivační. Ani úmrtné, na něž Nejvyšší správní soud
analogicky odkazuje, stěžovatel nepovažuje za sociální dávku poskytovanou státem
ze systému sociálního zabezpečení, neboť je poskytováno zaměstnavatelem (bezpečnostním
sborem) vymezenému okruhu pozůstalých vedle vdovského či vdoveckého důchodu. Výše
zmíněným dovozováním úmyslu zákonodárce se Nejvyšší správní soud podle mínění
stěžovatele odchýlil od své dosavadní judikatury a na podporu svého tvrzení cituje rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. listopadu 2006, č. j. 5 As 27/2006 - 67.
[8] Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že výsluhový příspěvek by měl, co se týče otázky úroků
z prodlení, podléhat stejnému režimu jako služební příjem. Uvedená plnění jsou upravena
jedním zákonem, jsou bytostně spojena službou v bezpečnostním sboru a jsou poskytována
bezpečnostním sborem jakožto zaměstnavatelem. Tento názor je podle stěžovatele potvrzen
oprávněním provádět v určitých případech srážky z výsluhového příspěvku ve prospěch
bezpečnostního sboru (§168 zákona o služebním poměru) stejně, jako je tomu u služebního
příjmu. Stěžovatel opakuje, že výsluhový příspěvek není zakotven v předpisech
o důchodovém, sociálním nebo nemocenském pojištění, že není sociální dávkou a že nemá
nic společného se starobním nebo invalidním důchodem. Již samotná podmínka služebního
poměru v délce patnácti let, jíž je vznik nároku na výsluhový příspěvek podmíněn, podle
stěžovatele minimalizuje sociální charakter výsluhového příspěvku. Nelze totiž předpokládat,
že by bývalý příslušník požívající minimální výměru výsluhového příspěvku
byl na poskytování příspěvku odkázán výživou. O správnosti stěžovatelova pojetí charakteru
výsluhového příspěvku podle něj svědčí i povaha odchodného (§155 zákona o služebním
poměru). Odchodné má podle stěžovatele velmi blízko k institutu odstupného ve smyslu
zákoníku práce. I odchodné a odstupné přitom vykazují sociální aspekt zaručující snadnější
ekonomické zařazení mimo stávající služební či pracovní poměr. Neposkytnutí úroků
z prodlení v případě nezákonného zadržování odstupného stěžovatel považuje za absurdní.
[9] Stěžovatel odmítá přirovnání výsluhového příspěvku k režimu invalidních důchodů, k čemuž
přistoupil Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku č. j. 3 Ans 4/2013 - 37. Možnost
aplikace zákona o důchodovém pojištění a zákona o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení je podle stěžovatele nesmyslná. Na rozdíl od invalidního či starobního důchodu
se výsluhový příspěvek neposkytuje zpětně a už vůbec ne na žádost účastníka, je jasně
stanoveno, kdy na něj vzniká nárok, i termín výplaty. Prizmatem citovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu by mohlo být dovozeno, že dokonce i služební příjem
má sociální charakter, protože jeho prostřednictvím jedinec uspokojuje své životní potřeby.
[10] Stěžovatel dále brojí proti konstatování Nejvyššího správního soudu v citovaném rozsudku
č. j. 3 Ans 4/2013 - 37, že zákon o služebním poměru vůbec neřeší otázku úroků z prodlení.
Ustanovení §208 odst. 4 totiž stanoví: „Úroky a opětující se plnění přiznaná pravomocným
rozhodnutím, jejichž splatnost nastala po nabytí právní moci rozhodnutí, se promlčují po 3 letech
ode dne jejich splatnosti.“ Následně stěžovatel vyjadřuje podivení nad tím, že i přes deklarovaný
veřejnoprávní charakter služebního poměru Městský soud v Praze ve věci vedené
pod sp. zn. 8 Ca 318/2009 přiznal bezpečnostnímu sboru úroky z prodlení.
[11] S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. července č. j. 22 Ca 247/2008
- 88 (stěžovatel má patrně na mysli rozsudek Krajského soudu v Ostravě tohoto čísla
jednacího) stěžovatel tvrdí, že bez ohledu na případný veřejnoprávní charakter výsluhového
příspěvku byl služební funkcionář povinen vydat rozhodnutí a zdůvodnit, proč se ustanovení
§208 zákona o služebním poměru netýká opožděné výplaty výsluhového příspěvku.
[12] Stěžovatel je též přesvědčen, že interpretace dotčených právních předpisů provedená
městským soudem i Nejvyšším správním soudem odporuje požadavku zákonnosti a čl. 9
odst. 3 Ústavy ČR.
[13] Následně stěžovatel vytýká městskému soudu, že důsledkem jeho výkladu povahy
výsluhového příspěvku je neodůvodněné rozlišování mezi zaměstnanci v pracovním
poměru, kteří mají nárok na poskytnutí sankčního plnění za nezákonný postup, a osobami
ve služebním poměru, kteří takový nárok podle městského soudu nemají.
[14] Stěžovatel polemizuje i s dalším názorem Nejvyššího správního soudu obsaženým
ve zmíněném rozhodnutí č. j. 3 Ans 4/2013 - 37. V situaci, v níž by v příčinné souvislosti
s nesprávným úředním postupem služebního funkcionáře (neoprávněně opožděnou výplatou
výsluhového příspěvku) vznikla stěžovateli prokazatelná újma, by bylo podle Nejvyššího
správního soudu za splnění dalších podmínek možné postupovat v režimu zákonu
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb.,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatel
se domnívá, že ani bezpečnostní sbor ani služební funkcionář nemají postavení správního
orgánu a že za škodu jimi způsobenou neodpovídá stát ve smyslu §3 zákona č. 82/1998 Sb.
[15] Konečně stěžovatel poukazuje na to, že ve věci Bucheň proti České republice Evropský soud
pro lidská práva přiznal stěžovateli i nárok na poskytnutí úroku z prodlení s výplatou
výsluhového příspěvku.
[16] Na základě všech výše uvedených důvodů stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl,
aby napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu
řízení.
[17] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje se závěry napadeného
rozsudku městského soudu. Stěžovatel podle žalovaného pouze předestírá Nejvyššímu
správnímu soudu vlastní výklad zákona o služebním poměru a přistupuje k účelové
interpretaci §208 odst. 4 tohoto zákona. Služební poměr je specifickým státně
zaměstnaneckým poměrem veřejného práva. Je tak nutné rozlišovat spíše soukromoprávní
nároky příslušníků bezpečnostních sborů (např. služební příjem), u nichž přichází v úvahu
aplikace §208 odst. 4 zákona o služebním poměru, a veřejnoprávní nároky jako odchodné,
výsluhový příspěvek či úmrtné, u kterých takový postup možný není. Žalovaný současně
odmítá stěžovatelovu argumentaci rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva ve věci
Bucheň proti České republice, neboť toto rozhodnutí na případ stěžovatele vůbec nedopadá,
a nad to uvádí, že v důsledku rozsudku ve věci Bucheň byl bývalým vojenským soudcům
přiznán výsluhový příspěvek, avšak bez úroků z prodlení. Žalovaný Nejvyššímu správnímu
soudu navrhl, aby kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
[18] V replice na vyjádření žalovaného stěžovatel vyjádřil nesouhlas s vyloučením možnosti
aplikace §208 odst. 4 zákona o služebním poměru na úroky z prodlení s výplatou
výsluhového příspěvku. Stěžovatel odmítá dělení právních otázek na „více soukromoprávní nebo
více veřejnoprávní“, které provedl žalovaný. Podstatný je výklad konkrétních právních norem.
Služební funkcionář ve vztahu k zaměstnanci vystupuje jménem bezpečnostního sboru
a není úřední osobou, není zřejmé, proč by jeho rozhodování mělo být zvláštním druhem
správního řízení, jak uvedl žalovaný. Stěžovatel zopakoval svůj názor ohledně nemožnosti
postupu podle zákona č. 82/1998 Sb. V souvislosti s rozsudkem Evropského soudu
pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice konstatoval, že není rozhodující,
zda byl úrok skutečně vyplacen, nýbrž to, že byl ze strany Evropského soud pro lidská práva
přiznán.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud hodnotí kasační stížnost jako přípustnou, neboť byla podána osobou
oprávněnou ve smyslu ustanovení §102 s. ř. s. Důvody kasační stížnosti se opírají o §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kasační stížnost není nepřípustná ani z jiných důvodů plynoucích
z ustanovení §104 s. ř. s.
[20] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud nemohl dát stěžovateli za pravdu, že by městský soud dospěl
k nesprávnému právnímu závěru, a tím naplnil důvod kasační stížnosti podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rozhodnutí městského soudu je v souladu s právní úpravou
i s relevantní judikaturou Nejvyššího správního soudu.
[22] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se nejprve vyjádřit k povaze výsluhového
příspěvku, neboť právě z rozdílného právního názoru městského soudu a stěžovatele
pramení většina stěžovatelových námitek. Výsluhový příspěvek je výsluhovým nárokem
bývalých příslušníků bezpečnostního sboru, jestliže vykonávali službu alespoň po dobu 15 let
a jestliže jejich služební poměr neskončil propuštěním podle jednoho z důvodů uvedených
v §157 zákona o služebním poměru. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 28. února 1996
sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (107/1996 Sb., N 16/5 SbNU 107; všechna citovaná rozhodnutí Ústavní
soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz) výsluhový příspěvek „nelze chápat jako součást
odměny za práci, nýbrž […] jako samostatný příjem, který nebyl součástí tzv. služebního příjmu a není ani
součástí platu příslušníků ozbrojených sil podle platných předpisů. Jde o zvláštní kategorii peněžního příjmu,
odůvodněnou do určité míry sociálními důvody.“ Co se týče funkcí výsluhového příspěvku, Ústavní
soud dodal, že „příspěvek za službu i výsluhový příspěvek jsou koncipovány v právním řádu ČR spolu
s jinými dávkami jako určitá kompenzace práce vykonávané ve ztížených podmínkách a určitých osobních
omezení, vyplývajících z charakteru práce v ozbrojených složkách státu. Náleží všem, kteří splnili zákonem
stanovené podmínky. Jsou součástí systému dávek sociálního charakteru souvisejících s ukončením služebního
poměru.“ K pojetí výsluhového příspěvku jakožto sociální dávky se přiklonil i Nejvyšší
správní soud v již citovaném rozsudku ze dne 3. října 2013, č. j. 3 Ans 4/2013 - 37
nebo v rozsudku ze dne 24. března 2010, č. j. 6 Ads 157/2009 - 90 (všechna citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní
soud v nyní projednávaném případě ani po zvážení stěžovatelových námitek neshledal
důvody odchýlit se od pojetí výsluhového příspěvku jako sociální dávky svého druhu,
jež bylo traktováno v jeho dosavadní judikatuře.
[23] Skutečnost, že nárok na výsluhový příspěvek není zakotven v předpisech o důchodovém,
sociálním ani nemocenském pojištění, sama o sobě nepopírá jeho charakter sociální dávky.
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem v tom, že výsluhový příspěvek je „bytostně
spojen“ se službou v bezpečnostním sboru. Právě z toho důvodu je institut výsluhového
příspěvku upraven v zákoně o služebním poměru. Tento zákon definuje svůj předmět
úpravy a rozsah působnosti tak, že «upravuje právní poměry fyzických osob, které v bezpečnostním
sboru vykonávají službu (dále jen „příslušník“), jejich odměňování, řízení ve věcech služebního poměru
a organizační věci služby» (§1 odst. 1). Zákon o služebním poměru je tak koncipován
jako relativně komplexní úprava otázek souvisejících se služebním poměrem. Zákoník práce
se použije na služební vztahy pouze omezeně na základě principu delegace nebo subsidiarity
(BĚLINA, M. et al. Pracovní právo. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 422). K odlišnosti
služebního poměru od běžných pracovních poměrů se v minulosti výstižně vyjádřil Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 30. října 2003, č. j. 6 As 29/2003 - 97, judikatorní pojetí
služebního poměru shrnul následovně: „Služební poměr byl charakterizován jako institut veřejného
práva, byl považován za právní poměr státně zaměstnanecký. Důvody byly spatřovány v tom, že vzniká
mocenským aktem služebního funkcionáře a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru
pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním, jehož účastníci mají rovné postavení.
To se projevuje v právní úpravě služební kázně, možnosti ukládat kázeňské odměny a tresty, omezené
možnosti propouštění, úpravě služebního volna, nárocích na dovolenou, zvláštními nároky při skončení
služebního poměru a také zvláštními ustanoveními o řízení před služebními funkcionáři.“ S ohledem
na specifičnost služebního poměru je logické, že je výsluhový příspěvek jakožto výsluhový
nárok upraven přímo zákonem o služebním poměru, a nikoliv předpisy z oblasti sociálního
zabezpečení, ačkoliv se jedná o sociální dávku. Na specifičnost výsluhového
příspěvku v tomto kontextu ostatně upozornil Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 29. dubna 2010, č. j. 3 Ads 121/2009 - 127: „Jedná se o zvláštní dávku poskytovanou jako
určitou kompenzaci náročnosti výkonu služby po uplynutí stanoveného počtu let ve služebním poměru.
Proto je také tato dávka upravena přímo zákonem o služebním poměru, nikoliv zákonem o důchodovém
pojištění. Svou povahou se jedná o výsluhový nárok závislý pouze na odsloužených letech bývalého příslušníka
u ozbrojených sborů, nikoliv o dávku určenou k finančnímu pokrytí některé ze sociálních situací (rizik),
k němuž jsou určeny dávky důchodového pojištění (stáří, invalidita, ztráta živitele apod.).“ Fakt,
že výplata výsluhového příspěvku není vázána na určitou negativní sociální událost,
však nezpochybňuje pojetí výsluhového příspěvku jako sociální dávky. Moderní sociální
právo totiž postupně opouští pojetí sociální události pouze jako sociálního rizika;
pod pojmem sociální událost se rozumí událost, která nemusí mít nutně negativní aspekt
sociálního zla (KOLDINSKÁ, K. Sociální právo. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 66).
[24] Z výše uvedeného vyplývá rozdílná povaha výsluhového příspěvku a služebního příjmu.
Služební příjem je odměnou vyplácenou příslušníkovi za výkon služby, tj. odměnou za práci
ve smyslu čl. 28 Listiny základních práv a svobod. Služební příjem je tedy koncipován jako
protiplnění za práci (v širším smyslu slova), které má pochopitelně i alimentační (sociální)
funkci, nikoliv však ve stejném smyslu jako sociální dávky. Oproti tomu výsluhový
příspěvek, jakožto jeden z výsluhových nároků, má odlišný, především sociální
a kompenzační charakter. Služba v bezpečnostních sborech je obecně vnímána jako činnost
specifická a současně fyzicky i zdravotně náročná, z čehož plynou důsledky pro případný
odchod příslušníka do výslužby a eventuální přechod do civilního zaměstnání. Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 24. března 2010, č. j. 6 Ads 157/2009 - 90 výslovně uvedl,
že „výsluhový příspěvek slouží k zachování životní úrovně příslušníků ozbrojených složek při jejich dalším
zaměstnání v civilním životě.“ S ohledem na to neobstojí stěžovatelovo tvrzení o tom,
že samotná podmínka alespoň patnáctileté délky služby minimalizuje sociální charakter
výsluhového příspěvku, protože nelze předpokládat, že by bývalý příslušník požívající
minimální výměru výsluhového příspěvku byl na poskytování příspěvku odkázán výživou.
Výsluhový příspěvek nemá nahrazovat veškeré příjmy bývalého příslušníka, nýbrž mu sloužit
jako určité přilepšení a usnadnění přechodu do nového zaměstnání ztíženého výše
uvedenými specifiky služebního poměru (srov. TOMEK, P. Zákon o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem. Olomouc: ANAG, 2012, s. 422), popřípadě
jako přilepšení ke starobnímu důchodu (srov. §160 zákona o služebním poměru). Přestože
výsluhový příspěvek nepochybně plní i jiné funkce, které stěžovatel v kasační stížnosti
zmiňuje, sociální aspekt převažuje.
[25] V rozsudku č. j. 3 Ans 4/2013 - 37 Nejvyšší správní soud netvrdí, že by na otázky spojené
s výsluhovým příspěvkem měl být aplikován zákon o důchodovém pojištění či zákon
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, jak namítá stěžovatel. Na případu, v němž
úroky z prodlení nebyly přiznány ani v souvislosti s invalidním důchodem, Nejvyšší správní
soud pouze demonstroval skutečnost, že u sociálních dávek obecně nejsou přiznávány úroky
z prodlení.
[26] Nejvyšší správní soud tudíž považuje závěry městského soudu o tom, že výsluhový příspěvek
má povahu sociální dávky, a o tom, že v oblasti sociálních dávek není se zpětným přiznáním
dávky spojen nárok na úroky z prodlení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. dubna 2011, č. j. 4 Ads 111/2010 - 130), za správné. Zákon o služebním poměru
zakotvuje celou řadu peněžitých plnění, na které vzniká nárok v souvislosti s výkonem
služby. Jak je již zmíněno výše, důvodem je snaha o komplexní úpravu služebních vztahů.
Taková úprava ovšem nevylučuje, aby jednotlivá plnění podléhala různému právnímu
režimu, například v oblasti úroků z prodlení. Konstatování o nemožnosti dovodit nárok
na úroky z prodlení s výplatou výsluhového příspěvku z §208 odst. 4 zákona o služebním
poměru není libovůlí žalovaného či městského soudu, jak se patrně domnívá stěžovatel,
nýbrž vyplývá z povahy výsluhového příspěvku jakožto sociální dávky svého druhu
(viz výše). Ke stěžovatelově argumentaci rozsudkem Městského soudu v Praze
ze dne 23. května 2013, č. j. 8 Ca 318/2009 - 39 Nejvyšší správní soud pouze konstatuje,
že na nyní projednávanou věc nedopadá, neboť se týká náhrady škody způsobené
bezpečnostnímu sboru jeho příslušníkem. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává,
že citovaný rozsudek Městského soudu v Praze byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. července 2014, č. j. 3 Ads 56/2013 - 25.
[27] Stěžovatel dále v kasační stížnosti dovozuje, že spjatost výsluhového příspěvku s ostatními
instituty služebního poměru plyne i z §168 zákona o služebním poměru, který upravuje
možnost provádět, obdobně jako ze služebního příjmu, srážky z výsluhového příspěvku
a odchodného ve prospěch bezpečnostního sboru. Stěžovatel předestřel tuto svoji úvahu
pouze v obecné rovině a blíže nerozvedl, co má z možnosti ujednat srážky ze mzdy také
z výsluhového příspěvku plynout pro posouzení povahy výsluhového příspěvku. Nejvyšší
správní soud nedospěl k závěru, že by toto ustanovení narušovalo výše uvedené pojetí
výsluhového příspěvku.
[28] Dále stěžovatel poukazoval na povahu odchodného (§155 zákona o služebním poměru),
která je podle něj velmi blízká institutu odstupného v zákoníku práce. I odchodné
a odstupné přitom vykazují sociální aspekt zaručující snadnější ekonomické zařazení mimo
stávající služební či pracovní poměr. Neposkytnutí úroků z prodlení v případě nezákonného
zadržování odstupného stěžovatel považuje za absurdní. Další námitkou bylo, že v důsledku
napadeného rozsudku městského soudu je neodůvodněné rozlišování mezi zaměstnanci
v pracovním poměru a příslušníky bezpečnostních sborů, kterým na rozdíl od prvně
jmenovaných nejsou poskytnuty úroky z prodlení při neoprávněném zadržování peněžitého
plnění ze stryn zaměstnavatele, respektive bezpečnostního sboru. Nejvyšší správní soud
poznamenává, že předmětem projednávané věci je výsluhový příspěvek, nikoliv odchodné,
přičemž sociálním rozměrem výsluhového příspěvku se již dostatečně tento rozsudek
zabýval výše. Co se týče analogií se zákoníkem práce, je třeba poznamenat, že výsluhový
příspěvek je specifickým výsluhovým nárokem zakotveným v zákonu o služebním poměru.
Zákoník práce žádný obdobný institut neobsahuje, tudíž nelze hovořit o neodůvodněném
rozlišování.
[29] Se stěžovatelem nelze souhlasit ani v tom, že bez ohledu na případný veřejnoprávní
charakter výsluhového příspěvku byl služební funkcionář povinen vydat rozhodnutí
a zdůvodnit, proč se ustanovení §208 zákona o služebním poměru netýká opožděné výplaty
výsluhového příspěvku. Na tuto námitku již dostatečně odpověděl v napadeném rozsudku
městský soud citací předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu, se kterou se Nejvyšší
správní soud ztotožňuje i v nyní projednávané věci. Třetí senát Nejvyššího správního soudu
v minulosti uvedl: „služební funkcionář nemá pravomoc rozhodnout o přiznání úroků z prodlení
s výplatou výluhového příspěvku, neboť ze zákona o služebním poměru tento nárok nevyplývá a nelze
jej ani dovodit analogicky. Za takové situace by bylo už na samém pokraji ústavnosti přisuzovat služebnímu
funkcionáři povinnost (a právo) rozhodovat meritorně o takovém nároku uplatněném stěžovatelem,
který zákon neupravuje.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. října 2013,
č. j. 3 Ans 4/2013-37).
[30] Ke stěžovatelově námitce o nepřípustnosti dovozování úmyslu zákonodárce, opřené
o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. listopadu 2006, č. j. 5 As 57/2006 - 67,
Nejvyšší správní soud poznamenává, že zmíněný rozsudek na nyní projednávaný případ
nedopadá. Ve věci vedené pod sp. zn. 5 As 57/2006 se stěžovatel dovolával interpretace
úmyslem zákonodárce, která byla v přímém rozporu s jasným zněním daného ustanovení.
Konkrétně šlo o situaci, kdy stěžovatel namítal, že třicetidenní lhůta pro k podání návrhu
na přezkoumání rozhodnutí soudem (§137 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním
poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů) by měla
být vykládána s ohledem na přijetí soudního řádu správního jako dvouměsíční v souladu
s §72 odst. s. ř. s. V rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ans 4/2013 - 37, s jehož
odůvodněním stěžovatel nesouhlasí, šlo o odlišnou otázku. Nejvyšší správní soud řešil
situaci, kdy zákon o služebním poměru výslovně nespojoval se zpětným vyplacením
výsluhového příspěvku nárok bývalého příslušníka na úroky z prodlení. Spornou otázkou
bylo, zda má být tato absence vyřešena na základě analogie, nebo zda se jedná o mezeru
úmyslnou. V takové situaci bylo použití výkladové metody úmyslem zákonodárce na místě.
Jak ostatně poznamenal, byť k jiné právní otázce, Ústavní soud, „to, zda šlo o vědomé či nevědomé
rozhodnutí zákonodárce (mezeru vědomou či nevědomou), lze zjistit především jasně průkazným úmyslem
zákonodárce.“ (nález Ústavního soudu ze dne 27. března 2014 sp. zn. III. ÚS 2264/13,
bod 17).
[31] Nejvyšší správní soud odmítá i tvrzené porušení čl. 9 odst. 3 Ústavy ČR. Podle tohoto
ustanovení Ústavy nelze výkladem právních norem oprávnit odstranění nebo ohrožení
základů demokratického státu. Čl. 9 odst. 2 a odst. 3 Ústavy chrání tzv. materiální ohnisko
Ústavy. V nálezu ze dne 29. května 1997 sp. zn. III. ÚS 31/97 Ústavní soud uvedl,
že „pro naplnění čl. 9 odst. 3 Ústavy nutno vyžadovat takovou intenzitu postupu státních orgánů,
jež má za následek odstranění nebo ohrožení demokratického právního státu (resp. některého
z jeho konstitutivních komponentů).“ K obsahu pojmu demokratický právní stát se Ústavní soud
vyjádřil opakovaně a zařadil pod něj především svrchovanost lidu, principy obsažené
v čl. 5 a 6 Ústavy, přirozenoprávní ustanovení Listiny základních práv a svobod, která
zakládají ústavní právo na odpor (čl. 23 Listiny) či základní principy volebního práva (nález
Ústavního soudu ze dne 10. září 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09, část IV.). Jakkoliv si Nejvyšší
správní soud uvědomuje, že částka představovaná úroky z prodlení se zaplacením
výsluhového příspěvku může být pro stěžovatele důležitá, s přihlédnutím k citovaným
nálezům Ústavního soudu je na první pohled jasné, že nyní projednávané právní otázky
zdaleka nedosahují intenzity čl. 9 odst. 3 Ústavy.
[32] Co se týče stěžovatelovy argumentace rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva
ze dne 26. listopadu 2002 ve věci Bucheň proti České republice, stížnost č. 36541/97,
Nejvyšší správní soud konstatuje, že výrok rozsudku ve věci Bucheň se ani okrajově
nedotýká situace stěžovatele v nyní projednávané věci. Úrok z prodlení, jehož zaplacení
uložil Evropský soud pro lidská práva ve výroku 4. b) rozsudku ve věci Bucheň, se totiž
vztahuje k případnému prodlení s platbou spravedlivého zadostiučinění ve smyslu čl. 41
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, nikoliv prodlení se zaplacením
výsluhového příspěvku v původním vnitrostátním řízení.
[33] Nejvyšší správní soud závěrem považuje za nutné zopakovat názor, který byl již vyjádřen
v rozsudku č. j. 3 Ans 4/2013 - 37, tedy že „pro řešení situace, ve které by v příčinné souvislosti
s nesprávným úředním postupem služebního funkcionáře (neoprávněně opožděnou výplatou výluhového
příspěvku, na který měl stěžovatel nárok) vznikla stěžovateli prokazatelná újma, a za splnění dalších
zákonných podmínek, bylo by možné uvažovat o jiném titulu právní ochrany postupem podle zákona
č. 82/1998 Sb.“ Stěžovatel se domnívá, že ani bezpečnostní sbor ani služební funkcionář
nemají postavení správního orgánu a že za škodu jimi způsobenou neodpovídá stát
ve smyslu §3 zákona č. 82/1998 Sb. Nejvyšší správní soud přitom ve své judikatuře
opakovaně dovodil, že řízení ve věcech služebního poměru (§169 a násl. zákona
o služebním poměru) je správním řízením, ve kterém služební funkcionář vystupuje
jako správní orgán (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. září 2011,
č. j. 3 Ads 79/2011 - 62, ze dne 30. dubna 2012, č. j. 4 Ads 153/2011 - 75 nebo
ze dne 27. listopadu 2013, č. j. 3 Ads 133/2012 - 19). Ostatně, jak vyplývá ze správního
spisu, sám stěžovatel uplatnil u Ministerstva vnitra nárok na náhradu škody způsobenou
nesprávným úředním postupem služebního funkcionáře v souvislosti se zdaněním
přiznaného výsluhového příspěvku. Nejvyšší správní soud setrvává na názoru, že řízení ve
věcech služebního poměru je správním řízením, ve kterém služební funkcionář vystupuje
jako správní orgán. Komplexní posouzení otázky náhrady škody způsobené nesprávným
úředním postupem však není v pravomoci správních soudů, Nejvyšší správní soud
nevyjímaje.
[34] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že městský soud zhodnotil věc správně. Z výše
popsaných důvodů podanou kasační stížnost proti rozsudku městského soudu v souladu
s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[35] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle ustanovení §60 odst. 1
za použití §120 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti,
neboť ve věci neměl úspěch. Žalovanému, který měl úspěch ve věci, podle obsahu spisu
žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2014
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu