ECLI:CZ:NSS:2014:6.AS.57.2014:41
sp. zn. 6 As 57/2014 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce:
Ing. V. K., zastoupeného JUDr. Jitkou Mothejzíkovou, advokátkou, se sídlem Vodičkova 28,
Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské
náměstí 1245, Hradec Králové, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. února
2012, zn. 587/UP/2012/Kd, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 21. ledna 2014, č. j. 30 A 34/2012 - 58,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamítá .
II. Žalobce ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepři znáv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Podstatou případu je otázka, zda měl být žalobce jakožto vlastník lesních pozemků
účastníkem územního řízení na stavbu rodinného domu, jehož umístění bylo navrženo u místní
komunikace (ulice K Rybníku v Hradci Králové), která pokračuje dále jako nezpevněná
cesta a vede právě k lesním pozemkům žalobce a jeho manželky. Navržená stavba může údajně
omezit žalobce v přístupu k jeho pozemkům, neboť zasahuje do chodníku (pozemek
p. č. 205/181 v k. ú. Roudnička) vedoucího podél předmětné místní komunikace a omezuje tak
přístup pro pěší. Chodci se po vozovce místní komunikace nemohou v daném místě bezpečně
pohybovat, jelikož jde o slepý konec ulice, který slouží mimo jiné jako obratiště (točna) všem
druhům vozidel. Předmětný chodník je navíc zanesen jako budoucí místní komunikace
též v platném územním plánu.
[2] Pokud jde o dosavadní průběh řízení, dne 21. července 2010 zahájil Magistrát města
Hradec Králové (dále též „stavební úřad“) na základě návrhu Mgr. D. H. (tehdy K.) územní řízení
o umístění stavby „rodinný dům, zpevněné plochy, přípojka elektro, kanalizační přípojka,
vodovodní přípojka, plynovodní přípojka, dešťová kanalizace, akumulační jímka“ (dále též
„stavba rodinného domu“) na pozemcích parc. č. 205/27, 205/181 a 205/182 v k. ú. Roudnička
(není-li dále uvedeno jinak, je míněno toto katastrální území). Dne 30. září 2010 podal žalobce
proti záměru námitky, v nichž poukazoval zejména na to, že stavba omezí užívání místní
komunikace, že není umístěna v dostatečné vzdálenosti od lesa a že přes pozemek p. č. 205/181
je povoleno rozhodnutím z roku 1996 vedení přípojek pro rodinný dům na pozemku p.
č. 205/117 (ve vlastnictví žalobcovy dcery). Žalobce neuvedl, z jakého důvodu se považuje
za účastníka řízení, proto stavební úřad s odvoláním na §85 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů,
rozhodl dne 19. prosince 2011 pod č. j. MMHK/210297/2011, že žalobce účastníkem územního
řízení není, jelikož nevlastní žádný ze sousedních pozemků nebo staveb. Ve svém odvolání
žalobce namítl, že by měl být účastníkem řízení podle §27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů, jelikož může být územním rozhodnutím přímo dotčen
ve svých právech „jako občan města a vlastník nemovitostí v bezprostřední blízkosti předmětných parcel“
(neuvedl kterých). Žalovaný odvolání zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím. Vyloučil použití
správního řádu, neboť zvláštní právní úprava účastenství ve stavebním zákoně má před obecnou
úpravou přednost. Užívání místní komunikace občany města jejich účastenství v územním řízení
nezakládá. Dále vyšel z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99 ze dne 22. 3. 2000 (N 43/17
SbNU 303; 96/2000 Sb.), podle něhož za sousední pozemek nelze považovat pouze pozemek
mezující, nýbrž i pozemek „za potokem“ či „přes cestu“ nebo oddělený jiným pozemkem apod.
Žádný takový pozemek však žalobce podle údajů v katastru nemovitostí nevlastní, tudíž
účastníkem územního řízení ani z tohoto titulu být nemůže.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové
(dále též „krajský soud“); ten žalobu zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. Z vyjádření
žalovaného k žalobě vyplynulo, že podle internetového nahlížení do katastru nemovitostí
je žalobce spoluvlastníkem lesních pozemků p. č. 208/3 a 208/4, ovšem bližší z nich
je od pozemků, na nichž má být umístěna stavba rodinného domu, vzdálen více než 110 m.
Tyto pozemky jsou proto podle názoru soudu „tak vzdáleny záměru umístění stavby rodinného domu,
že se (jimi) fakticky nebylo ani třeba zabývat.“ Přesto se soud věcně vyrovnal se žalobcovou námitkou,
že pozemek p. č. 205/181 je chodníkem a jedinou pěší cestou k jeho lesním pozemkům.
Podle krajského soudu stavbou rodinného domu na pozemku p. č. 205/181 nemůže dojít
k omezení přístupu žalobce k jeho nemovitostem, jelikož má v daném místě zajištěn přístup
dostatečně širokou místní komunikací se živičným povrchem. Navíc „obecné užívání pozemních
komunikací není institutem soukromého práva, nýbrž že jde o veřejnoprávní oprávnění (viz §19 zákona
o pozemních komunikacích), a proto s ním žalobce své účastenství v řízení podle stavebního zákona ani spojovat
nemůže.“
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[4] Proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové podal žalobce (dále
též„stěžovatel“) dne 11. března 2014 kasační stížnost. V ní reagoval zejména na úvahy krajského
soudu týkající se rozporu umisťované stavby s územním plánem města Hradec Králové.
Ke stěžejní otázce, tedy zda a jakým způsobem by mohl být na svých právech vydáním územního
rozhodnutí dotčen, se stěžovatel vyslovil jen velmi kuse a neurčitě, aniž by poukázal
na své vlastnictví ke kterémukoliv pozemku či stavbě v sousedství umisťované stavby. Stěžovatel
pouze uvedl, že on i jeho rodina užívali dosud k chůzi do lesa na konci ulice chodník na pozemku
p. č. 205/181 a že chůzi po vozovce považuje v daném místě za nebezpečnou z důvodu vysoké
frekvence vozidel (auta obyvatel ulice a návštěvníků lesa, lesnická technika, otáčení osobních
i nákladních vozidel). Dále uvedl, že jeho rodina (míněna je zřejmě jeho dcera J. K.) bude bydlet
a vychovávat malé děti v rodinném domě na pozemku p. č. 205/117 a že stěžovatel i jeho rodinní
příslušníci mají tudíž stejně jako kdokoliv z veřejnosti právo užívat místní komunikaci (chodník)
na pozemku p. č. 205/181 dotčeném plánovanou stavbou a správní orgány musí toto jejich právo
respektovat. Dále poukázal na nerovný přístup města Hradec Králové, které jeho dceři odmítlo
v roce 2005 prodat pozemek p. č. 205/44 (umístěný také na konci ulice K Rybníku)
s odůvodněním, že jde podle územního plánu o místní komunikaci, avšak manželům Kl. v roce
2008 z pozemku p. č. 205/27, určeného taktéž územním plánem k plnění úlohy místní
komunikace, oddělilo pozemek p. č. 205/181 a prodalo jim jej.
[5] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti omezil jen na odkaz na své rozhodnutí
a na vyjádření k žalobě. Kasační stížnost by podle něj měla být zamítnuta. Jelikož vyjádření
žalovaného nepřineslo žádné nové skutečnosti ani argumenty, nezasílal je Nejvyšší správní soud
na vědomí stěžovateli k případné replice.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že není důvodná.
[7] V prvé řadě je nutno říci, že předmětem soudního přezkumu v daném případě není
územní rozhodnutí, nýbrž „pouze“ rozhodnutí o tom, zda je stěžovatel účastníkem územního
řízení. Jakékoliv úvahy o souladu stavebního záměru s územním plánem či s právními předpisy
jsou z tohoto pohledu předčasné a tudíž nadbytečné. Za rozhodnou z hlediska kasačního
přezkumu lze považovat pouze tu část odůvodnění rozsudku krajského soudu, která se týká
vztahu stěžovatele k předmětu řízení a možnosti dotčení jeho práv vydáním případného
budoucího územního rozhodnutí. Pokud se kromě toho krajský soud vyslovil též k rozporu
případného umístění navrhované stavby na pozemku p. č. 205/181 s územním plánem,
který tento pozemek určuje k dopravním účelům jako místní komunikaci, jdou tyto úvahy
krajského soudu již nad rámec nutného rozsahu odůvodnění vydaného rozsudku vzhledem
k tomu, že žaloba směřovala proti usnesení o účasti v řízení, nikoliv proti územnímu rozhodnutí.
[8] Druhý odrazový můstek pro posouzení kasační stížnosti pak představuje konstatování,
že účastenství v územním řízení nevychází ze správního řádu, ale je speciálně upraveno
taxativním výčtem účastníků v §85 stavebního zákona. To použití obecné právní úpravy
obsažené ve správním řádu vylučuje (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 1. června 2011 č. j. 1 As 6/2011 - 347, publ. pod č. 2368/2011). U stěžovatele tak přichází
prakticky v úvahu jedině účastenství podle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, podle něhož
měly správní orgány posoudit, zda by mohl být stěžovatel územním rozhodnutím dotčen na svém
vlastnickém či jiném věcném právu k sousednímu pozemku či stavbě. Pokud by chtěl stěžovatel
své účastenství v územním řízení zakládat jen na právu obecného užívání pozemních komunikací,
které mu svědčí stejně jako komukoliv jinému (srov. §19 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, ve znění pozdějších předpisů), nemohl by uspět. Stavební zákon váže totiž
účastenství jednoznačně na dotčení vlastnického práva, a to k sousednímu pozemku či stavbě.
Pro zajímavost je možno k tomu doplnit, že judikatura Nejvyššího správního soudu z období
první republiky opakovaně docházela k závěru, že obecné užívání nezakládá zájemcům z řad
veřejnosti účast dokonce ani v těch správních řízeních, která se dotýkají další existence či zániku
předmětné pozemní komunikace, jestliže takové osobě nepřísluší nějaké zvláštní užívací právo
přesahující přes hranice obecného usus publici (srov. např. rozsudek ze dne 23. listopadu 1921
č. 15 637, publ. pod č. Boh A 1029/1921).
[9] Jiná situace by ovšem nastala v případě, že by stěžovatel vlastnil sousední nemovitost,
jejíž dopravní dostupnost by byla povolovanou stavbou zásadně ovlivněna. Sousední nemovitostí
se zde myslí i pozemek (či stavba) v určité vzdálenosti od umisťovaného záměru ve smyslu výše
citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99, která s ním bezprostředně nesousedí,
ba dokonce může od něj být i značně vzdálena (pro inspiraci ohledně okruhu nemovitostí
dotčených v souvislosti s dopravou je možno odkázat na výše citovaný rozsudek zdejšího soudu
č. j. 1 As 6/2011 - 347). V tomto bodě tedy není možno dát krajskému soudu zcela za pravdu,
neboť ani vzdálenost 100 a více metrů sama o sobě nevylučuje dotčení vlastnického práva. Jistě
by tedy bylo možno uvažovat o tom, že zachování cesty zpřístupňující daný pozemek či stavbu
je nutnou podmínkou pro plnohodnotný výkon vlastnického práva k takovéto nemovitosti,
a že tudíž dotčením veřejného subjektivního práva na užívání takovéto cesty je zprostředkovaně
dotčeno i toto vlastnické právo. O správnosti popsaného směru úvah svědčí i rozsudek z oblasti
pozemních komunikací, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že osoby, jejichž nutnou
komunikační potřebu určitá pozemní komunikace naplňuje, mají být účastníky řízení o odstranění
pevné překážky z takové komunikace (rozsudek ze dne ze dne 15. listopadu 2007,
č. j. 6 Ans 2/2007 - 128, publ. pod č. 1486/2008 Sb. NSS). Nutnou komunikační potřebu ovšem
určitá cesta naplňuje pouze tehdy, je-li jedinou, či alespoň jedinou vhodnou, dopravní spojnicí
pro danou nemovitost.
[10] Ze skutkových okolností je zřejmé, že o právě popsaný případ se tu rozhodně nejedná.
Ačkoliv stěžovatel to v žádném ze svých podání vysloveně neuvedl, lze předpokládat,
že své postavení účastníka řízení by mohl odvozovat od vlastnictví cca 100 m vzdálených lesních
pozemků, které vlastní společně se svou manželkou. Jak ale již uvedl krajský soud, nutnou
komunikační potřebu stěžovatele jako spoluvlastníka těchto pozemků dostatečně naplňuje
vozovka stávající místní komunikace (ulice K Rybníku). Chodník podél ní – ať již jde o chodník
stávající či teprve plánovaný – nelze z hlediska obhospodařování lesních pozemků považovat
za nezbytný, neboť hospodaření v lesích se zpravidla děje pomocí mechanizace. Pěší výlety
do lesa (byť třeba i vlastního) lze podřadit mnohem spíše pod obecné užívání pozemní
komunikace, jež účast v územním řízení nezakládá, jak Nejvyšší správní soud vysvětlil výše.
Jen pro dokreslení Nejvyšší správní soud dodává, že navíc z umisťovaných staveb zasahuje
do sporného pozemku p. č. 205/181 pouze zpevněná plocha sjezdu a přípojky, nikoliv rodinný
dům. Skutečný zábor pozemku určeného územním plánem města ke stavbě chodníku a vyloučení
jeho užívání pro dopravní účely představuje tudíž až stavba oplocení, která však byla údajně
vybudována bez potřebného povolení, a její odstranění či dodatečné povolení je předmětem
samostatných správních a soudních řízení (u zdejšího soudu vedeno pod sp. zn. 7 As 37/2014).
[11] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že v územním řízení může být vlastnické nebo jiné
věcné právo určité osoby dotčeno i tehdy, jestliže umístěním záměru do území může dojít
k zániku či významnému omezení přístupu či příjezdu k sousednímu pozemku či stavbě
ve vlastnictví takové osoby. Vzdálenost od záměru zde nehraje roli, avšak musí jít o přístup
jediný, resp. jediný vhodný, který tak naplňuje nutnou komunikační potřebu vlastníka sousední
stavby či pozemku. Krajský soud nicméně správně vyhodnotil, že o takový případ
se v posuzované věci nejedná. Bylo tudíž správné, že stěžovatel nebyl přibrán do územního řízení
jako jeho účastník. Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost
proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové v souladu s §110 odst. 1 větou první s. ř. s.
jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[12] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci
úspěch, podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. května 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu