ECLI:CZ:NSS:2014:7.ADS.224.2014:41
sp. zn. 7 Ads 224/2014 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Ch. N. V.,
proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 8. 2014,
č. j. 30 A 66/2013 – 78,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 8. 2014, č. j. 30 A 66/2013 - 78,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný Státní úřad inspekce práce domáhá
u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu
v Plzni ze dne 28. 8. 2014, č. j. 30 A 66/2013 – 78, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Plzni (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí
žalovaného ze dne 19. 7. 2013, č. j. 2080/1.30/13/14.3, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Tímto rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí
Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj ze dne 2. 4. 2013,
č. j. 6216/6.72/13/14.3, o uložení pokuty žalobci ve výši 250.000 Kč za správní delikt podle
ust. §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném
do 20. 10. 2014 (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Tohoto správního deliktu se měl žalobce
dopustit tím, že umožnil výkon nelegální práce, konkrétně výkon závislé práce fyzickou osobou
mimo pracovněprávní vztah bez povolení k zaměstnání osobě D. V. D., neboť ten minimálně
v době kontroly dne 10. 4. 2012 v provozovně „EUROMARKET“, na adrese Revoluční 725, 351
37 Luby, vykonával bez uzavřeného pracovněprávního vztahu a bez povolení k zaměstnání práce
spočívající ve vybalování zboží a jeho doplňování do regálu.
Krajský soud vyšel z toho, že ust. §140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti
lze interpretovat ústavně konformně. Jestliže minimální spodní hranice sazby je nastavena velmi
vysoce, pak při respektu k požadavku proporcionality mezi závažností deliktního jednání a výší
sankce nelze u konkrétních málo závažných (škodlivých) skutků postupovat jinak než od uložení
sankce upustit. Při ukládání pokut je správní orgán povinen přihlížet k závažnosti deliktu. Správní
orgán prvého stupně sice pojednal o typové závažnosti správního deliktu podle ust. §140 odst. 1
písm. c) zákona o zaměstnanosti, ale nijak se nevypořádal se závažností konkrétního deliktu,
z jehož spáchání uznal žalobce odpovědným. Ačkoliv u žalobce je zřejmé, že pokuta
ve výši 250.000 Kč by mohla mít závažný dopad, odůvodnění správních rozhodnutí směrem
k majetkovým poměrům žalobce nemůže obstát. Krajský soud proto dospěl k závěru, že správní
orgány přezkoumatelným způsobem nevyargumentovaly, že za skutek je při respektu k zásadě
přiměřenosti třeba uložit – s ohledem na závažnost deliktu a poměry pachatele – pokutu
ve výši 250.000 Kč. Jelikož nebylo postaveno najisto, zda skutek je sankcionovatelný, není důvod,
aby se soud zabýval tím, zda jeho spáchání bylo či nebylo prokázáno.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný jako stěžovatel (dále
jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ust. §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že postup krajského soudu je nevhodný s ohledem na princip
hospodárnosti, když se soud předně nezabýval otázkou, zda žalobce delikt spáchal. Orgánům
inspekce práce nepřísluší hodnotit soulad zákona s ústavním pořádkem, respektive s právními
principy. Dospěl-li správní orgán k závěru, že žalobce se dopustil správního deliktu, byl nucen
mu uložit pokutu podle ust. §140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti. Argumentace
krajského soudu by měla mít místo spíše v usnesení o přerušení řízení do skončení řízení
před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13. Stěžovateli není zřejmé, co konkrétně
je mu krajským soudem vytýkáno. Toliko se snad lze domnívat, že krajský soud
má pod termínem „sankcionovatelnost“ na mysli společenskou škodlivost (nebezpečnost).
Správní orgány se v odůvodnění svých rozhodnutí dostatečně zabývaly tím, zda došlo
i k naplnění materiální stránky. Posuzovaly společenskou škodlivost (nebezpečnost) obdobně,
jak činí judikatura správních soudů. Dospěly-li k závěru, že došlo k naplnění formální i materiální
stránky deliktu, nezbylo jim než přistoupit k uložení sankce. Oblastní inspektorát práce přihlédl
k závažnosti deliktu a k majetkovým poměrům žalobce a uložil mu pokutu na spodní hranici
zákonného rozpětí. V podaném odvolání žalobce žádné konkrétní námitky co do výše uložené
pokuty ani nevznesl. Pokud jde o výši sankce, rozhodnutí odvolacího orgánu tvoří s rozhodnutím
prvostupňového orgánu jeden celek. K posuzování majetkových poměrů, kdy účastník řízení
nereaguje na výzvu k doložení relevantních důkazů o osobních a majetkových poměrech,
přistupuje správní orgán tak, že si o majetkových poměrech učiní úsudek sám, zpravidla
nahlédnutím do veřejných rejstříků. Takto tomu bylo i v tomto případě. Stěžovatel proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Žalobce se ve svém vyjádření ztotožnil s odůvodněním výroku rozsudku. Argumentace
krajského soudu byla v podstatě plně reflektována Ústavním soudem v nálezu ze dne 9. 9. 2014,
sp. zn. Pl.ÚS 52/13. Krajský soud tedy postupoval v souladu s platnými zákonnými i ústavními
předpisy.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek krajského soudu je třeba
zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil výtku, že postup krajského soudu
byl nehospodárný z toho důvodu, že nejprve přezkoumal výrok o trestu, a poté se již nezabýval
otázkou, zda žalobce správní delikt skutečně spáchal.
Krajský soud se hodnocením toho, zda bylo prokázáno spáchání správního deliktu,
nezabýval proto, že nebylo postaveno na jisto, zda je skutek sankcionovatelný. Koncepci
„sankcionovatelnosti“ přitom krajský soud vytvořil v rámci úvah o výši pokuty. Zabýval se tedy
otázkou sankce, aniž by posuzoval námitky směřující vůči vině žalobce. Takovýto postup nemůže
obstát. Výrok o trestu má svůj podklad ve výroku o odpovědnosti, a proto pokud by výrok
o odpovědnosti žalobce za správní delikt byl nezákonný, samostatně by neobstál ani výrok
o trestu. Domáhal-li se proto žalobce přezkoumání výroku o jeho odpovědnosti za správní delikt,
krajský soud musel nejprve řádně přezkoumat otázku odpovědnosti žalobce. Až poté se mohl,
v návaznosti na řešení této otázky, vypořádat s výtkou co do přiměřenosti udělené sankce. V nyní
posuzovaném případě však krajský soud upřednostnil přezkum výroku o sankci před přezkumem
žalobních námitek ohledně toho, zda jednání žalobce vůbec bylo jednáním deliktním, zda skutek
správní orgány posoudily v souladu se zákonem, atp. Závěry krajského soudu týkající se sankce
je proto nutné považovat přinejmenším za předčasné.
Přezkum sankce udělené správním orgánem je na místě až po vyřešení námitek
směřujících proti odpovědnosti žalobce za správní delikt, tedy v momentu, kdy je s určitostí
postaveno na jisto, že pachatel správní delikt spáchal. Úvahy, které vedly krajský soud
k opomenutí řádného přezkumu odpovědnosti žalobce za spáchání správního deliktu, zůstaly
v nynějším případu jak pro účastníky sporu, tak pro Nejvyšší správní soud skryty. Jestliže
z odůvodnění rozsudku není patrná zásadní úvaha o tom, proč krajský soud dovodil,
že stěžovatel správně vyhodnotil naplnění skutkové podstaty správního deliktu, ale rozhodnutí
stěžovatele zrušil pro nepřiměřenost uložené sankce, pak se jedná o odůvodnění nesrozumitelné,
a tudíž nepřezkoumatelné.
Stěžovatel dále namítal, že rozsudek je v části týkající se „sankcionovatelnosti“
nesrozumitelný, a závěry krajského soudu v tomto směru nesprávné, neboť správní orgány
nemohly postupovat v rozporu se zákonem.
Dle čl. 2 odst. 3 Ústavy platí, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (viz též čl. 2 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod). Správní orgány ani obecné soudy proto nemohou vykládat právo způsobem,
který je v rozporu se zákonem v jakémkoliv jeho myslitelném výkladu (výklad contra legem). Pokud
by správní orgány vykládaly a aplikovaly právo způsobem, který se nejen odchyluje, ale dokonce
protiřečí zákonu, rozhodně by tím narušily limity stanovené §2 odst. 1 a 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád.
Krajským soudem vytvořená koncepce „sankcionovatelnosti“ správního deliktu je přitom
postavena na závěru, že v případě, že závažnost skutku a poměry pachatele nejsou odpovídající
ani minimální zákonné sankci (tj. taková sankce by byla neproporcionální), musí správní orgán
od uložení sankce upustit. Tento výklad však Nejvyšší správní soud považuje za výklad contra
legem, neboť správní orgán nemá možnost upustit od uložení sankce (srov. obdobně rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2012, č. j. 3 Ads 53/2011 - 68, dostupný
na www.nssoud.cz). Naplnil-li pachatel formální i materiální stránku správního deliktu, musí
správní orgán uložit sankci v zákonných mezích. K prolomení těchto zákonných mezí může
správní orgán zavázat pouze Ústavní soud, zruší-li příslušné mantinely pro jejich protiústavnost
(popř. deklaruje-li jejich protiústavnost).
Zmíněná koncepce „sankcionovatelnosti“ je navíc velice obtížně srozumitelná,
neboť může vzbuzovat dojem, že onou sankcionovatelností se rozumí naplnění materiální
stránky deliktu. V tomto směru argumentaci krajského soudu zjevně pochopil stěžovatel a lze
souhlasit, že z rozsudku pro něj nemusí být zcela zřejmé, jakým právním názorem je vázán.
Krajský soud totiž správnímu orgánu navíc vyčítá, že se dostatečně nezabýval závažností
konkrétního deliktu, ačkoliv je nutno dát stěžovateli za pravdu, že správní rozhodnutí prvého
stupně hodnocení závažnosti konkrétního deliktu obsahuje. Správní orgán prvého stupně
zdůraznil, že se jednalo o umožnění výkonu nelegální práce jedné fyzické osobě, přičemž den
po kontrole došlo k nápravě, a že je žalobce vlastníkem nemovitosti (v rozhodnutí blíže
specifikované) s tím, že žalobce blíže své majetkové poměry sám nedoložil. S přihlédnutím
k těmto okolnostem uložil stěžovatel nejnižší možnou pokutu. Je tedy zřejmé, že hodnotil
konkrétní závažnost spáchaného deliktu (s přihlédnutím k individuálním okolnostem dané věci)
a majetkové poměry žalobce a přistoupil k uložení nejnižší možné sankce. Nejvyšší správní soud
považuje takové hodnocení konkrétní závažnosti deliktu za plně postačující. Nadto krajský soud
uzavřel, že správní orgány „nevyargumentovaly“, že je třeba uložit pokutu ve výši 250.000 Kč.
Není přitom zcela patrné, co má krajský soud oním „vyargumentováním“ na mysli. Pokud by
se mělo jednat o argumentaci směrem k přiměřenosti uložené sankce, pak se nabízí otázka, co víc
by bylo možné po správních orgánech v posuzované věci požadovat. Snad jedině argumentaci
směřující k uložení sankce pod zákonnou minimální hranici, potažmo k upuštění od uložení
sankce. Taková argumentace by však vedla k postupu contra legem, jak bylo popsáno výše.
S přihlédnutím k těmto skutečnostem není zcela zřejmé, jakým právním názorem je stěžovatel
vlastně vázán a jak by měl tedy v dalším řízení postupovat. Tato skutečnost zakládá
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 9. 2010, č. j. 3 Ads 80/2009 - 132, dostupný na www.nssoud.cz).
Pro úplnost Nejvyšší správní soud poukazuje na nález Ústavního soudu ze dne 9. 9. 2014,
sp. zn. Pl. ÚS 52/13 (219/2014 Sb.), kterým Ústavní soud zrušil minimální výši pokuty
za projednávaný správní delikt [§140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti]. S poukazem
na bod 36 tohoto nálezu in fine je patrné, že dopady zrušení zákona pro jeho protiústavnost
je třeba aplikovat na všechny dosud soudně neskončené případy. Ústavní soud v tomto kontextu
zmiňuje moderační právo správního soudu (§78 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 8. 2014, č. j. 30 A 66/2013 - 78,
je opodstatněná, a proto napadený rozsudek podle ust. §110 odst. 1 věta prvá před středníkem
s. ř. s. zrušil, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V tomto řízení bude na krajském soudu, aby předně vypořádal žalobní námitky směřující
do odpovědnosti žalobce za správní delikt. Pokud dospěje k závěru o jejich nedůvodnosti,
vypořádá se s námitkami ohledně výše uložené sankce. Zde bude postupovat v souladu
s právními závěry Ústavního soudu, a vezme se zřetelem na bod 36 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/13
v potaz dopady zrušení §140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti na nynější kauzu.
Podle ust. §110 odst. 4 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. listopadu 2014
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu