ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.38.2013:30
sp. zn. 7 As 38/2013 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: JIMI
NIHOŠOVICE s. r. o., se sídlem Roháčova 188/37, Praha 3, zastoupený Mgr. Jiřím Švehlou,
advokátem se sídlem Blodkova 1476/4, Praha 3, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského
kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 10. 4. 2013,
č. j. 10 A 2/2013 – 39,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 10. 4. 2013,
č. j. 10 A 2/2013 – 39, a rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje
ze dne 7. 11. 2012, č. j. KUJCK 26333/2012, se zrušují a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci k rukám advokáta Mgr. Jiřího Švehly
náklady řízení o žalobě ve výši 9.800 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Žalovaný je povinen nahradit žalobci k rukám advokáta Mgr. Jiřího Švehly
náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 8.400 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 10. 4. 2013,
č. j. 10 A 2/2013 - 39, zamítl žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí
Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 7. 11. 2012,
č. j. KUJCK 26333/2012, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí
Městského úřadu Volyně, odboru správy majetku, investic a životního prostředí
ze dne 20. 8. 2012, č. j. MěÚV/2975/2012/03/Dv, o předpisu odvodu za trvalé odnětí
zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) podle ust. §11 odst. 2
zákona č. 334/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“),
za účelem výstavby skladového a výrobního areálu na pozemcích p. č. 77/2, 82/1 a 84
v k. ú. Němětice. Finanční odvod byl předepsán ve výši 1.802.637 Kč. V odůvodnění rozsudku
krajský soud uvedl, že souhlas k odnětí půdy ze ZPF pro nezemědělské účely ve smyslu ust. §9
zákona o ochraně ZPF byl vydán dne 18. 1. 2011. Tento souhlas byl využit v rozhodnutí
stavebního úřadu o změně využití území a umístění stavby ze dne 8. 3. 2011, které nabylo právní
moci dne 12. 4. 2011. Součástí výroku byly pod bodem 19 podmínky vyjádřené v závazném
stanovisku, jímž byl udělen souhlas s trvalým odnětím půdy ze ZPF. Zahrnutím souhlasu
k odnětí půdy ze ZPF do výroku územního rozhodnutí se souhlas stal závaznou součástí tohoto
rozhodnutí. Podle ust. §10 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně ZPF bylo na stěžovateli, aby
splnil podmínky tohoto rozhodnutí od okamžiku, kdy územní rozhodnutí nabylo právní moci.
Teprve vydáním územního rozhodnutí byla založena práva a povinnosti stěžovatele podle zákona
o ochraně ZPF. To má význam pro aplikaci předpisů o odvodech za odnětí půdy ze ZPF. Odvod
je podle ust. §11 odst. 1 zákona o ochraně ZPF povinen zaplatit ten, v jehož zájmu byl vydán
souhlas k odnětí půdy ze ZPF. Rozhodování je pak upraveno v odst. 2 citovaného ustanovení.
K tomuto ustanovení se váže přechodné ustanovení obsažené v čl. V odst. 2 zákona
č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a některé
další zákony (dále jen „zákon č. 402/2010 Sb.“), podle něhož se při rozhodování o odvodu
vychází z právního stavu ke dni právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních
předpisů. Tímto rozhodnutím je územní rozhodnutí. Přikazuje-li přechodné ustanovení
při stanovení výše odvodu vycházet z právního stavu ke dni právní moci tohoto rozhodnutí, pak
odvod se stanoví podle právní úpravy po účinnosti zákona č. 402/2010 Sb. Právě touto právní
úpravou se správní orgány řídily. Podle krajského soudu na tom nemění nic ani okolnost,
že stanovisko má obsahovat orientační výpočet odvodu. Změnu způsobu výpočtu bylo možno
předpokládat, protože závazné stanovisko bylo vydáno dne 18. 1. 2011, tedy za účinnosti zákona
o ZPF ve znění novelizace provedené v závěru roku 2010. Se zřetelem k formulaci bodu 2
přechodného ustanovení je jednoznačné, že nebylo možno řídit se předpisy účinnými
do 31. 12. 2010. V závazném stanovisku se uvádí, že bude předepsán odvod za trvalé odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu, jehož skutečná výše bude stanovená samostatným
rozhodnutím. Orientační výpočet výše odvodu v závazném stanovisku sice uveden není,
stěžovateli se dostalo pouze sdělení o tom, že takový odvod bude předepsán. Chybí-li orientační
údaj o výši odvodu v závazném stanovisku, nezbavuje to stěžovatele povinnosti odvod platit, je-li
tu taková povinnost stanovená zákonem a o konečné výši odvodu se rozhoduje zvláštním
rozhodnutím. Argumentace stěžovatele nabytými právy na základě souhlasu k odnětí půdy
ze ZPF není přiléhavá, neboť do právní sféry stěžovatele bylo zasaženo až vydáním územního
rozhodnutí, jehož právní moc je určujícím okamžikem pro volbu právní úpravy pro výpočet
odvodu. Chybějící údaj o pouhé orientační výši odvodu neznamená, že výpočtem výše odvodu
podle právního stavu v době právní moci územního rozhodnutí bylo zasaženo do dobré víry
stěžovatele. Z ust. §11 odst. 2 věta druhá zákona o ochraně ZPF vyplývá, že výše odvodů je
závislá na třídách ochrany ZPF. Třídy ochrany byly pak stanoveny vyhl. č. 48/2011 Sb.
Pro způsob výpočtu výše odvodu je rozhodný smysl právní úpravy obsažené v §11 odst. 2
zákona o ochraně ZPF, ze kterého je jednoznačně seznatelné, že odvod závisí na třídě ochrany
odnímaného pozemku, která závisí na její bonitě. Stěžovatelovy pozemky jsou bonitovány,
a tudíž podřaditelné konkrétní třídě ochrany. Úsudek krajského úřadu o tom, že pro výši odvodů
je srovnávacím měřítkem třída ochrany, je zcela zákonu odpovídající.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů podle
ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že krajský soud nesprávně
vyložil a aplikoval přechodná ustanovení obsažená v čl. V zákona č. 402/2010 Sb., podle jehož
bodu 1. se řízení podle ust. §9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů. Krajský soud v důsledku
tohoto pochybení jako zcela nepodstatné posoudil a bagatelizoval předchozí pochybení správních
orgánů při stanovování orientační výše odvodů, resp. při jejím nestanovení, která měla být
uvedena v souhlasu s odnětím půdy ze ZPF ze dne 18. 1. 2011. Krajský úřad měl orientační výši
uvést v konkrétní výši podle právní úpravy platné do 31. 12. 2010. Argumentem pro to, že tak
nepostupoval, byla novelizace zákona o ochraně ZPF zákonem č. 402/2010 Sb., dočasná
neexistence předpokládané prováděcí vyhlášky (vydané později pod č. 48/2011 Sb.), a tedy
údajná nemožnost uvedení konkrétní částky. Takový postup správního orgánu byl však v rozporu
bodem I. čl. V. zák ona č. 402/2010 Sb., neboť řízení, které probíhalo podle ust. §9 odst. 6
zákona o ZPF, mělo být dokončeno podle dosavadních právních předpisů Krajský soud
ani krajský úřad nezdůvodnily, proč nemohla být konkrétní výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF
v souhlasném stanovisku uvedena, když toto přechodné ustanovení je zcela jasné a bez problému
aplikovatelné. Krajský soud pominul, že souhlas s odnětím půdy ze ZPF ze dne 18. 1. 2011,
který měl obsahovat orientační výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF se tím, že se stal součástí
rozhodnutí o umístění stavby, které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011, stal závazným,
a to v celém svém rozsahu. Nabytím právní moci se rozhodnutí o umístění stavby stalo závazným
i pro správní orgány, které následně rozhodovaly o stanovení odvodů podle ust. §11 odst. 2
zákona o ochraně ZPF, a které proto byly povinny je respektovat. V předmětné věci se stal
závazným celý souhlas s odnětím půdy, tj. včetně orientační výše odvodů, která tak již nadále
nebyla orientační, ale závazná pro řízení podle citovaného ustanovení.
Krajský soud dále podle stěžovatele pominul, že právní mocí územního rozhodnutí mu
nevznikly pouze povinnosti, ale také práva, která jsou správní orgány povinny respektovat. Jedná
se o právo na to, aby o konečné výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF bylo rozhodnuto v souladu
s pravomocným rozhodnutím o umístění stavby. V napadeném rozsudku krajský soud opakovaně
uvedl, že rozhodování podle ust. §11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF vychází z právního stavu
ke dni nabytí právní moci rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů, nicméně
za tento „právní stav“ je považováno pouze znění zákona o ZPF, což je v jednoznačném rozporu
jak se zněním přechodného ustanovení, tak i s právy nabytými stěžovatelem. Navíc argumentace
krajského soudu je v tomto směru nesrozumitelná. Není seznatelné, jak lze podle krajského
soudu volit právní stav podle přechodného ustanovení, a dokonce vůbec ani to, co je to volba
právního stavu. Napadeným rozsudkem tak došlo k retroaktivnímu zásahu do stěžovatelem dříve
nabytých práv, tedy práva na to, aby v souladu s pravomocným a vykonatelným rozhodnutím
bylo rozhodnuto o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF podle právní úpravy účinné
do 31. 12. 2010. Krajský soud se dále nedostatečně vypořádal a pochybil ohledně otázky
zákonnosti prováděcí vyhlášky č. 48/2011 Sb. k zákonu o ochraně ZPF a ust. §11 odst. 2
citovaného zákona. Část věty citovaného ustanovení, že třídy ochrany jsou kritériem kvality půdy,
je podle stěžovatele nesmyslná. Žádný právní předpis totiž nemůže stanovit, jaké kvality je či má
být půda. Z jazykového a logického výkladu vyplývá to, že kvalita půdy se posuzuje podle tříd
ochrany, tj. třídy ochrany jsou oním měřítkem, kterým se posuzuje kvalita půdy. A právě to je
nesmyslné, neboť kvalita půdy je její vlastností danou jak přírodními podmínkami konkrétního
místa na zemském povrchu, tak jejím složením, a tedy pouze kvalitou půdy může být posuzována
třída ochrany, nikoliv naopak, jak stanoví zákon. Žádný právní předpis nemůže stanovit, jak
kvalitní má půda podle třídy ochrany být. Vyhláška č. 48/2011 Sb., která byla k provedení
ust. §11 zákona o ochraně ZPF přijata, sice již logický smysl dává, tím ale paradoxně
nerespektuje zákon, který provádí, a je vydána v rozporu s ním. Ze všech uvedených důvodů
stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem sporu je otázka, zda
měly být v případě jeho rozhodnutí podle ust. §11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF aplikovány
právní předpisy platné do 31. 12. 2010. Přijetím stěžovatelovy argumentace, že uvedení orientační
výše odvodů v souhlase s odnětím půdy ze ZPF podle ust. §9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF
se jako součást rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů stává závazným, by se jevilo
nadbytečným řízení podle ust. §11 odst. 2 citovaného zákona. Navíc je tento názor jednoznačně
popřen v ust. §9 odst. 7 citovaného zákona, podle kterého se výše odvodů stanovuje podle
ust. §11 odst. 2 citovaného zákona. Samozřejmě, že se souhlas s odnětím půdy ze ZPF stává
s právní moci rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů závazným jako celek. Ovšem pouze
v rozsahu předpokládaném v ust. §9 odst. 6 a 7 zákona o ZPF. Tím, že krajský úřad uvedl
orientační výši odvodů odkazem na způsob jejich výpočtu, měl být žadatel o odnětí půdy ze ZPF
upozorněn na to, že výše odvodu bude odlišná od výpočtu předloženého spolu se žádostí.
V době vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF bohužel nebyla vydána příslušná prováděcí
vyhláška č. 48/2011 Sb., která by umožnila orientační výpočet výše odvodů. Nicméně
po 8. 3. 2013 měl již stěžovatel možnost takový výpočet provést. V době vydání souhlasu
s odnětím půdy ze ZPF přitom platila již nová úprava výpočtu odvodů (§11 odst. 2 zákona
o ochraně ZPF). Krajský úřad má za to, že čl. V zákona č. 402/2010 Sb. řeší dva rozdílné
postupy orgánu ochrany ZPF. První z nich se týká postupu při vydání závazného stanoviska
(souhlasu s odnětím půdy ze ZPF), druhý se vztahuje na řízení o stanovení výše odvodů za odnětí
půdy ze ZPF podle ust. §11 odst. 2 zákona o ZPF. Na základě ust. §9 odst. 7 zákona o ochraně
ZPF lze dovodit, že v otázce odvodů je rozhodnutím podle zvláštních právních předpisů pouze
stanovena povinnost platit odvody, ale jejich výše je stanovována v samostatném řízení podle
ust. §11 odst. 2 citovaného zákona. K retroaktivnímu zásahu do práv a povinností tak nemohlo
dojít. Práva a povinnosti ve vztahu k odnětí půdy stěžovateli vznikly až právní mocí rozhodnutí
podle zvláštních právních předpisů (12. 4. 2011) a správní orgán tak respektoval znění čl. V bod 2
zákona č. 402/2010 Sb. V případě námitky stěžovatele na formulaci ust. §11 odst. 2 zákona
o ochraně ZPF týkající se tříd ochrany lze odkázat na odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu,
resp. krajského soudu. Zákon v tomto případě stanoví měřítko, podle kterého má být stanovena
výše odvodů, nikoliv kvalitu půdy samotnou. Z uvedených důvodů krajský úřad navrhl,
aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu podal stěžovatel žádost o udělení souhlasu s odnětím půdy
ze ZPF podal dne 22. 11. 2010. Dne 18. 1. 2011 vydal Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor
životního prostředí, zemědělství a lesnictví, jako příslušný orgán ochrany ZPF
pod č. j. KUJCK 765/2011 OZZL/2/Se závazné stanovisko - souhlas k trvalému odnětí
zemědělské půdy ze ZPF, pro účel výstavby skladového a výrobního areálu stěžovatele
v k. ú. Němětice, o odnímané výměře 3,2621 ha. Toto závazné stanovisko bylo jedním
z podkladů pro rozhodnutí stavebního úřadu ve Volyni o změně využití území a rozhodnutí
o umístění stavby ze dne 8. 3. 2011, č. j. MěÚV/2044/2011‚ které nabylo právní
moci dne 12. 4. 2011. V závazném stanovisku krajský úřad orientační výši odvodu stanovil tak,
že odkázal na přílohu zákona o ZPF a uvedl, že skutečná výše odvodů bude stanovena
samostatným rozhodnutím příslušného orgánu ochrany ZPF v návaznosti na pravomocné
rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů.
Podle ust. §9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF orgán ochrany ZPF posoudí žádost a její
přílohy a shledá-li, že půda může být odňata ze ZPF, vydá k tomuto odnětí souhlas,
ve kterém zejména a) vymezí, kterých pozemků nebo jejich částí se tento souhlas týká, b) stanoví
podmínky nezbytné k zajištění ochrany ZPF, c) schválí plán rekultivace podle odstavce 5 písm. e),
popřípadě stanoví zvláštní režim jeho provádění z hlediska časového plnění a ukončení prací,
jsou-li pro to zvláštní důvody při lomové (povrchové) těžbě uhlí nebo při geologicko-
průzkumných pracích, zejména u velmi hlubokých vrtů, d) vymezí, zda a v jaké výši budou
předepsány odvody za odnětí půdy ze ZPF.
Podle ust. §9 odst. 7 zákona o ochraně ZPF výši odvodů podle odstavce 6 písm. d)
vymezí orgán ochrany ZPF pouze orientačně. Konečná výše odvodů se stanoví rozhodnutím
(§11 odst. 2).
Podle ust. §10 odst. 1 zákona o ochraně ZPF souhlas k odnětí půdy ze ZPF vydaný
podle §9 odst. 6 je závaznou součástí rozhodnutí, která budou ve věci vydána podle zvláštních
předpisů. Žadatel je povinen plnit podmínky v něm stanovené ode dne, kdy tato rozhodnutí
nabyla právní moci, popřípadě ve lhůtách v nich určených. Platnost vydaného souhlasu je totožná
s platností těchto rozhodnutí a prodlužuje se současně s prodloužením jejich platnosti podle
zvláštních předpisů.
Podle ust. §11 odst. 1 zákona o ochraně ZPF je ten, v jehož zájmu byl vydán souhlas
k odnětí půdy ze ZPF (§9 odst. 6), povinen zaplatit odvod ve výši stanovené podle přílohy
tohoto zákona, je-li odnímána zemědělská půda nebo půda dočasně neobdělávaná (§1 odst. 2)
dle písm. a) trvale pro účely, kterými bude provedena nevratná změna znemožňující zemědělské
využití ZPF; pro účely tohoto zákona se tím rozumí umístění stavby pevně spojené s pozemkem,
důlního či těžebního díla (lomu, dolu, otvírky pro těžbu štěrkopísku apod.) nebo provedení
terénní úpravy, která vyžaduje skrývku půdy na dotčených pozemcích, dle písm. b) dočasně (§9
odst. 3).
Podle ust. §11 odst. 1 věta první zákona o ochraně ZPF rozhodne o výši odvodů
za odnětí půdy ze ZPF orgán ochrany ZPF podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti
na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů.
Předmětem posouzení v dané věci je pouze správnost stanovení konkrétní výše odvodů
za odnětí půdy ze ZPF. Konkrétní výše odvodů se odvíjí od kriterií, která jsou stanovena
v příloze zákona o ochraně ZPF - sazebníku odvodů za odnětí půdy ze ZPF. Zákon o ochraně
ZPF byl v průběhu řízení o žádosti stěžovatele o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF
novelizován zákonem č. 402/2010 Sb. tak, že o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF rozhodne
orgán ochrany ZPF ve smyslu ust. §11 odst. 2 podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti
na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů s tím, že zákonodárce od 1. 1. 2011
stanovil, že při rozhodování podle ust. §11 odst. 2 zákona vychází správní orgán z právního
stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů.
Novelizace se tak dotkla přílohy a způsobu výpočtu odvodu s tím, že odvod bude odvislý
od tříd ochrany ZPF, které stanoví ministerstvo životního prostředí vyhláškou. Novelizována
byla tedy hmotněprávní úprava určující konkrétní výši odvodů a odvod určený podle přílohy
k zákonu o ZPF ve znění účinném do 31. 12. 2010 by byl vypočítán v jiné výši než podle přílohy
ve znění účinném od 1. 1. 2011. V období od 1. 1. 2011 do 7. 3. 2011 pak konkrétní výši odvodu
nebylo možno vypočítat, protože vyhláška č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd ochrany, nabyla
účinnosti až dne 8. 3. 2011. V přechodných ustanoveních této vyhlášky bylo stanoveno,
že při rozhodování o odvodech podle ust. §11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ve znění zákona
č. 402/2010 Sb., se pro výpočet odvodů použije vyhláška č. 48/2011 Sb. ve znění účinném ke dni
nabytí právní moci prvního rozhodnutí, jehož je souhlas podle ust. §9 zákona o ochraně ZPF
závaznou součástí, popř. ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o souhlasu podle §9 zákona
č. 334/1992 Sb.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že činnost správních orgánů je vázána principem
zákonnosti (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02,
publ. pod č. 145 ve sv. 31, str. 291 Sb. ÚS) a tomu také odpovídá, s ohledem na základní právní
principy jako je požadavek právní jistoty, předvídatelnosti rozhodnutí orgánů veřejné moci
a zákazu tzv. pravé retroaktivity (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012,
č. j. 1 Afs 27/2012 - 46, publ. pod č. 2706/2012 Sb. NSS a na www.nssoud.cz), také požadavek
bezrozpornosti právního řádu a právních norem.
Zákonodárce v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb. v čl. V bodu 1.
stanovil, že řízení podle ust. §9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů.
Citovaný článek tak jednoznačně stanoví pravidlo, jak řešit střet staré a nové právní
úpravy určující výši odvodu (ničeho jiného se předmětná novelizace netýkala) v řízení o udělení
souhlasu ve smyslu ust. §9 zákona o ochraně ZPF. V případě stěžovatele tedy měl příslušný
správní orgán určit orientační výši odvodu podle přílohy k zákonu o ZPF ve znění účinném
do 31. 12. 2010.
Podle čl. V bodu 2 při rozhodování o odvodech podle ust. §11 odst. 2 zákona o ochraně
ZPF orgán ochrany ZPF vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí
vydaného podle zvláštních právních předpisů.
Tento článek neobsahuje intertemporální pravidlo, ale obsahově koresponduje
s pravidlem vyjádřeným v ust. §11 odst. 2 zákona o ZPF, že o výši odvodů za odnětí půdy
ze ZPF rozhodne orgán v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních
předpisů a vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
Otázkou, kterou je nutno ve vztahu ke stanovení konkrétní výše odvodů proto vyřešit je,
zda ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že by konkrétní výše odvodů měla být stanovena až
na základě právní úpravy účinné ke dni právní moci rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jak
dovodil krajský úřad a krajský soud. Pokud by tomu tak mělo být, musel by být ze zákona o ZPF
zcela zřejmý takový úmysl zákonodárce. Tedy to, že určení výše odvodu není předmětem
rozhodování příslušného správního orgánu při vydání souhlasu s odnětím půdy, a tudíž, že tento
souhlas ani nemůže vytvořit žádné legitimní očekávání účastníka řízení, jaká bude výše odvodu,
neboť ta bude stanovena až v rozhodnutí podle ust. §11 odst. 2 zákona o ZPF, a to podle
sazebníku ve znění ke dni právní moci rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů. Tudíž
vydání souhlasu by neznamenalo nic jiného než samotný souhlas s budoucím odnětím půdy
ze ZPF s tím, že konkrétní výši odvodů není příslušný správní orgán oprávněn stanovit.
Ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že zákonodárce rozlišuje mezi vydáním souhlasu
s odnětím půdy ze ZPF se stanovením orientační výše odvodů a vydáním rozhodnutí
o povinnosti zaplatit odvod. Stanovil tak požadavek, aby správní orgán v závazném stanovisku
stanovil orientační výši odvodů. Podmínkou pro vydání rozhodnutí o povinnosti odvod skutečně
zaplatit pak je pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních právních předpisů, v daném
případě podle zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“).
Jediným racionálním důvodem této právní úpravy je podle Nejvyššího správního soudu to, že až
výkonem práva podle tohoto rozhodnutí dojde k faktickému zastavění půdy a naopak, i když je
souhlas jako jeden z podkladů nezbytných pro vydání rozhodnutí podle stavebního zákona
účastníku řízení vydán, automaticky to neznamená, že k zastavění půdy skutečně dojde.
Tomu ostatně odpovídá i judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku
ze dne 23. 1. 2014, č. j. 7 As 123/2013 - 28, Nejvyšší správní soud vyslovil, že k odnětí půdy
ze ZPF nedochází rozhodnutím správních orgánů, nýbrž až následným jednáním adresáta
rozhodnutí. Např. na rozdíl od odnětí podle zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně
a doplnění některých zákonů. V rozsudku ze dne 22. 5. 2014, č. j. 9 As 175/2012 – 25, je blíže
vymezeno, kdy může orgán ochrany ZPF přistoupit k vyměření odvodu. První podmínkou je
vydání rozhodnutí podle stavebního zákona, na které již nemá navazovat rozhodnutí další.
Druhou podmínkou je skutečný zábor půdy. Důvodem takového postupu je, že předpokládaný
a skutečný rozsah záboru pozemků se může lišit: „Připuštění možnosti zmenšit skutečný zábor pozemků
oproti předpokládanému rozsahu odnětí ze zemědělského půdního fondu odpovídá i zásadě minimalizace odnětí
zemědělské půdy. S ohledem na zásadní význam zemědělské půdy pro ostatní složky životního prostředí je třeba
pro nezemědělské účely využívat především nezemědělskou půdu. Musí-li však v nezbytných případech dojít
k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, je mimo jiné třeba odnímat jen nejnutnější plochu [§4 písm. b)
zákona o ochraně zemědělského půdního fondu]. Povinnost řídit se zásadami ochrany zemědělského půdního
fondu při zpracování zadání staveb a jejich umisťování tak, aby došlo k co nejmenším ztrátám zemědělské půdy,
výslovně plyne z §7 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Na zásadu minimalizace odnětí
zemědělské půdy úzce navazuje účel odvodu za odnětí ze zemědělského půdního fondu jako ekonomického nástroje
ochrany životního prostředí. Odvody za odnětí se vztahují jen na odnímanou zemědělskou půdu (§11 odst. 1
zákona o ochraně zemědělského půdního fondu) a mají motivovat žadatele o odnětí půdy k tomu, aby omezil své
požadavky na zábor zemědělské půdy skutečně nezbytný.“ Souhlas k odnětí půdy, jakkoliv se stává
součástí závazného součástí rozhodnutí orgánu ochrany ZPF, je pouhým souhlasem k odnětí,
ne příkazem k odnětí. Je třeba jej chápat jako oprávnění k využití pozemku odlišným způsobem
nikoliv povinnost ho využít. Souhlas k odnětí půdy, respektive územní rozhodnutí, které tento
souhlas přejímá, je tedy pro věc zásadní v tom smyslu, že určuje, v jakém největším rozsahu je
možné pozemky ze ZPF odejmout. Beze změny souhlasu k odnětí půdy, která se děje v řízení o
změně územního rozhodnutí (§10 odst. 2 zákona o ochraně ZPF) nelze odejmout pozemky
ve větším rozsahu. Zábor pozemků však nemusí být uskutečněn v plném rozsahu, jak byl
vymezen v rozhodnutí o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF.
Pokud jde o stanovení konkrétní výše odvodů, není jistě povinnost stanovit ji v závazném
stanovisku orientačně, samoúčelná. Zákonodárce blíže nestanovil, jaká má být podoba
„orientační výše“ odvodů, z logiky věci však jejím účelem má být seznámit účastníka řízení s výší
odvodů, v jaké bude povinen je, v souvislosti s realizací své další aktivity, např. stavební, zaplatit
odvést. Orientační výše odvodů by se proto v zásadě neměla lišit od jejich výše, která bude
stanovena rozhodnutím v návaznosti na pravomocné rozhodnutí podle stavebního zákona. Může
se lišit např. v důsledku upřesnění výměry půdy, která bude na základě pravomocného
rozhodnutí podle stavebního zákona nakonec vyjmuta ze ZPF apod. V tomto kontextu
lze odkázat na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 16. 2. 2001,
č. j. 31 Ca 136/2000 - 13, publ. pod č. 866/2001 SJS, ve kterém je výstižně uvedeno, že „v ýše
odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, která byla stanovena v souhlasu k odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu, vydaném podle §9 odst. 6 zákona, a který se stává závaznou součástí
rozhodnutí o umístění stavby či stavebního povolení, nemusí být totožná s výší odvodů, jak o nich nakonec
rozhodne orgán ochrany zemědělského půdního fondu podle §11 odst. 2 zákona. Konečná výše odvodů za odnětí
půdy ze zemědělského půdního fondu tak může doznat změny nejen např. v důsledku úpravy velikostí záboru,
ale i v souvislosti s poopraveným právním náhledem na věc v průběhu řízení. Na překážku tomu přitom nemůže
být vzhledem k citovanému stanovení §9 odst. 7 zákona ani skutečnost, že se výše odvodů stanovená v souhlasu
k odnětí půdy stala součástí pravomocných rozhodnutí, vydaných podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Na rozdíl od předchozí právní úpravy odvodů za odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu, platné do 24. května 1999, se tak v současnosti rozhoduje o jejich výši podle
§11 odst. 2 zákona a nic na tom nemůže změnit skutečnost, že se tak děje v návaznosti na pravomocná
rozhodnutí, vydaná podle stavebního zákona. Tuto návaznost je totiž třeba spatřovat zejména v ověření toho,
že k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu skutečně došlo, v jakém rozsahu apod., nikoliv v tom, že by jimi
byl orgán ochrany zemědělského půdního fondu vázán při rozhodování o výši odvodů.“ Výklad, který zastává
krajský úřad a krajský soud, že orientační stanovení výše odvodů není v podstatě nijak závazné,
popírá smysl této zákonem stanovené povinnosti a je v rozporu se zásadou ochrany právní jistoty
žadatele o vyjmutí pozemku ze ZPF i zásadou minimalizace prováděných záborů. Při zvažování
konkrétní výstavby působí i orientační výše odvodů motivačním způsobem, protože umožňuje
posoudit, nakolik se omezená zástavba promítne do výše celkových nákladů. V rozsudku
ze dne 22. 5. 2014, č. j. 9 As 175/2012 – 25 proto Nejvyšší správní soud doplnil, že „(p)rvotním
účelem odvodů za odnětí půdy totiž nemá být plnění státní (a obecní) pokladny, ale motivace investorů,
aby zemědělskou půdu využívali pro své záměry jen tehdy, pokud nelze jinak (za tím účelem ostatně došlo
k výraznému zvýšení odvodů již zmiňovaným zákonem č. 402/2010 Sb.). Pokud zákon o ochraně zemědělského
půdního fondu preferuje co nejmenší zábory zemědělské půdy, není možné zamezit případnému zmenšení plochy
záboru. To by naopak motivovalo k využití zemědělské půdy v maximálním přípustném rozsahu, což zcela
popírá smysl zákona. Stejně tak není možné vybírat odvod za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu
u půdy, která zemědělskému půdnímu fondu odňata nebyla (srov. ústavní zákaz vybírat daně a poplatky
bez zákonné opory v čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod).“
Souhlas s odnětím půdy je závaznou součástí rozhodnutí vydaného podle zvláštních
předpisů, konkrétně podle stavebního zákona, a to v celém svém rozsahu včetně orientačního
určení výše odvodů. Tento závěr Nejvyšší správní soud potvrdil zejména v rozsudku
ze dne 31. 8. 2012, č. j. 5 Ans 6/2011 - 60, ve kterém uvedl, že „(s)ouhlas podle §9 odst. 6 zákona
o ochraně ZPF považuje Nejvyšší správní soud za jeden celek, o čemž svědčí i znění zákona, podle něhož „…
vydá k tomuto odnětí souhlas, ve kterém zejména …“ a pak následuje demonstrativní výčet pod písmeny a) až d),
co v něm vymezí, stanoví, schválí. Ustanovení §10 odst. 1 věty prvé citovaného zákona stanoví, že souhlas
k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu vydaný podle §9 odst. 6 je závaznou součástí rozhodnutí, která
budou ve věci vydána podle zvláštních předpisů. To znamená souhlas jako celek. Nejvyšší správní soud oproti
městskému soudu v souhlasu podle citovaného zákona nespatřuje závaznou a nezávaznou část,
když za nezávaznou část považuje městský soud vymezení, zda a v jaké výši budou předepsány odvody za odnětí
půdy ze zemědělského půdního fondu, což dovozuje z toho, že v souhlasu byl uveden jen orientační výpočet, kdežto
jejich konečná výše je stanovena až v rozhodnutí podle §11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. S vysloveným
názorem městského soudu Nejvyšší správní soud nesouhlasí, neboť, podle jeho názoru, celý souhlas s odnětím půdy
ze zemědělského půdního fondu je podkladem pro konečné rozhodnutí, konečná rozhodnutí ve věci.“
Krajský úřad a krajský soud shodně dovodily, že výše odvodů má odpovídat výši,
která vychází z přílohy k zákonu o ochraně ZPF ve znění účinném ke dni právní moci
navazujícího rozhodnutí vydaného podle stavebního zákona. Ze zákona o o ochraně ZPF však
nic takového nevyplývá. Vyplývá z něj pouze to, že o výši odvodů rozhodne orgán ochrany ZPF
podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních
předpisů. Stanoví tedy časové pravidlo, kdy o výši odvodů má správní orgán rozhodnout
a že při tomto rozhodování vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního
rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů.
Právní stav je neurčitý právní pojem, který nelze ovšem výkladem, zvoleným krajským
soudem, zaměnit za právní úpravu, konkrétně přílohu k zákonu o ochraně ZPF, neboť takovou
vůli by zákonodárce musel projevit dostatečně zřetelně. Ani za pomoci uznávaných
interpretačních metod nelze zákonodárcem použitý pojem nijak ztotožnit s pojmem právní
úprava. Pojem právní stav je třeba vykládat s ohledem na ostatní ustanovení zákona o ochraně
ZPF, zejména ust. §9 odst. 6 písm. d) a §9 odst. 7, jako všechny skutečnosti, které jsou právně
relevantní pro stanovení povinnosti zaplatit odvod, tedy i obsah závazného stanoviska,
které stanoví orientační výši odvodů, dále také skutečnosti relevantní pro rozhodnutí vyplývající
z rozhodnutí podle stavebního zákona. Ty se mohou týkat např. konkrétního provedení stavby,
apod.“ . Proto je třeba v rozhodnutí podle ust. §11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF vycházet
z orientační výše odvodů, kterou měl příslušný správní orgán povinnost v souhlasu stanovit,
a to podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2010. Tuto právní otázku posoudil krajský soud
nesprávně.
Nejvyšší správní soud se však vyhodnotil jako nedůvodnou námitku, ve níž stěžovatel
poukazoval za nesmyslnost stanovení výše odvodů v návaznosti na zařazení pozemků do tříd
ochrany. Z charakteristiky bonitovaných půdně ekologických jednotek podle vyhlášky
č. 327/1998 Sb. je patrné, že jednotlivé třídy ochrany zemědělské půdy jsou odstupňovány
od bonitně nejcennější půdy až po půdy s velmi nízkou produkční schopností. Jednotlivé třídy tak
nejsou prázdným označením, ale sdružují pozemky obdobných vlastností, a tedy i hodnoty
z hlediska zachování a rozvoje ZPF. Pokud zákonodárce v ust. §11 odst. 2 zákona o ochraně
ZPF užívá třídy ochrany jako kritérium kvality půdy, jedná se pouze o využití stávajícího systému
kvalitativního členění zemědělské půdy. Je logické, že určení kvality půdy pro účely odnětí
pozemku ze ZPF vychází z existujícího vymezení tříd ochrany půdy a přiznaná úroveň ochrany
konkrétního pozemku se tak odráží i ve výši odvodu za jeho vynětí ze ZPF.
Vzhledem k výše uvedenému je kasační stížnost stěžovatele důvodná, neboť krajský soud
neposoudil správně právní závaznosti orientačního stanovení výše odvodů a stanovení výše
odvodů za odnětí pozemků. Proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil. Jelikož také
napadené správní rozhodnutí trpí podstatnou vadou, která způsobuje jeho nezákonnost,
pro kterou bylo rozhodnutí možno zrušit již v řízení před krajským soudem, rozhodl Nejvyšší
správní soud za použití ust. §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. že se zrušuje také rozhodnutí krajského
úřadu, a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první s. ř. s., podle něhož,
nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, jež důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Stěžovatel měl ve věci plný úspěch, proto má právo na náhradu nákladů řízení před krajským
soudem a Nejvyšším správním soudem.
Náklady řízení o žalobě sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3.000 Kč
a odměny za právní zastoupení za 2 úkony právní služby ve výši 2 x 3.100 Kč (převzetí a příprava
zastoupení, účast na jednání) podle ust. §1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. a)
a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“), a náhrady
hotových výdajů ve výši 2 x 300 Kč (§13 odst. 3 vyhlášky). Náhrada nákladů za řízení o žalobě
tedy činí celkem 9.800 Kč.
Náklady řízení o kasační stížnosti sestávají ze zaplaceného soudního poplatku za kasační
stížnost ve výši 5.000 Kč a odměny za 1 úkon právní služby ve výši 3.100 Kč (písemné podání
ve věci samé) podle ust. §1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky ,
a náhrady hotových výdajů 300 Kč (§13 odst. 3 vyhlášky). Náhrada nákladů za řízení o kasační
stížnosti tedy činí celkem 8.400 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu