ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.81.2014:35
sp. zn. 7 As 81/2014 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: Česká
televize, se sídlem Kavčí hory, Praha 4, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní
vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2014, č. j. 8 A 61/2011 - 114,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 8 A 61/2011 - 114, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 4. 2014, č. j. 8 A 61/2011 - 114, zamítl návrh
žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) na moderaci výše pokuty uložené rozhodnutím Rady pro
rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „Rada“) ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. 2010/1153/LOJ/ČES,
kterým byla stěžovatelce uložena pokuta 300.000 Kč za porušení čl. IV bodu 12 zákona
č. 304/2007 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysílání“), kterého se stěžovatelka
dopustila tím, že dne 30. 9. 2010 na programu ČT4 Sport překročila denní limit reklamy
o 43 sekund. V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud uvedl, že při rozhodování
o moderaci postupoval v intencích ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, jakož
i rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2013, č. j. 7 As 142/2012 - 27. Proto
se přiklonil k závěrům vysloveným v citovaném rozsudku, a tedy že neobstojí žádný z namítaných
důvodů o zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty. Rada se totiž vypořádala se všemi kritérii
pro uložení sankce podle zákona o vysílání, přičemž dodržela meze správního uvážení. Smyslem
a účelem moderace není hledání ideální výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její
korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem
zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně
neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce. Podle ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu je pak prostor pro zohlednění přiměřenosti ukládané
sankce ve smyslu ust. §78 odst. 2 s. ř. s. dán pouze tehdy, pokud by vytýkaná nepřiměřenost měla
kvalitu nezákonnosti, když k takovému závěru nebylo možno v dané věci dospět. Jak navíc plyne
z napadeného správního rozhodnutí, stěžovatelka věděla, jakým způsobem Rada danou
problematiku posuzuje, když již dříve vydala upozornění na porušení ust. §50 odst. 1 zákona
o vysílání a pro tento správní delikt byla také sankcionována pokutou ve výši 200.000 Kč.
Preventivní úloha upozornění a finančního postihu se však vůči stěžovatelce minula účinkem.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítala, že je napadený
rozsudek nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, neboť z jeho výrokové části není jasné, jak
městský soud o podané žalobě rozhodl. Dále stěžovatelka namítala nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů, protože v něm zcela absentuje úvaha, která městský
soud vedla k zamítnutí návrhu na moderaci. Městský soud sice teoreticky popsal, kdy lze přikročit
k moderaci sankce, avšak jaký význam tyto teorie mají pro hodnocení přiměřenosti v dané věci
neuvedl. Konstatoval pouze, že se přiklonil k závěru, k němuž dospěl Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 4. 7. 2013, č. j. 7 As 142/2012 – 27, a to „že neobstojí žádný z namítaných důvodů
o zjevné nepřiměřenosti sankce.“ Stěžovatelka však poukázala na to, že Nejvyšší správní soud
v citovaném rozsudku naopak vyslovil, že „neobstojí žádný z důvodů, které vedly městský soud k závěru
o zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty.“ Městský soud rovněž rezignoval na odůvodnění toho, proč
nepovažuje námitku týkající se zjevné nepřiměřenosti pokuty pro rozpor s ustálenou správní praxí
Rady za důvodnou. Nesprávně také posoudil otázku, kdy lze přistoupit k moderaci pokuty. Pokud
by totiž měla vytýkaná nepřiměřenost sankce kvalitu nezákonnosti, byla by důvodem pro zrušení
napadeného rozhodnutí ve smyslu ust. §78 odst. 1 s. ř. s. Tím, že soud pokutu sníží nebo od ní
upustí, nezpochybňuje závěr správního orgánu, že se účastník řízení dopustil správního deliktu, ale
nahrazuje jeho správní úvahu úvahou vlastní. Městský soud se stejně tak podle stěžovatelky
dostatečně nevypořádal s jejím tvrzením, že z pouhé skutečnosti, že jí bylo doručeno jedno
upozornění a jedna pokuta za porušení ust. §50 odst. 1 zákona o vysílání, nelze bez dalšího učinit
závěr o přiměřenosti pokuty. Navíc neměl městský soud vzít v úvahu současnou správní praxi
Rady. K tomu stěžovatelka odkázala na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle
kterého se trestnost činu posuzuje a trest ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin
spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Závěrem pak
stěžovatelka vytýkala městskému soudu, že nevzal v potaz nízkou společenskou škodlivost skutku,
když ne každé překročení limitu reklamy musí být společensky nebezpečné. Z výše uvedených
důvodů proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Rada ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve vyjádřila přesvědčení o její nepřípustnosti.
Stěžovatelka nikdy nepožadovala přezkum skutečnosti, zda došlo ke spáchání jiného správního
deliktu, přičemž Rada brojila vždy pouze proti výši uložené sankce. Původní výrok o zamítnutí
žaloby tedy nebyl dotčen. Městský soud se pak s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního
soudu dostatečně zabýval možností moderace sankce, resp. kdy je možné k takovému kroku
přistoupit. Stěžovatelka tak de facto nesouhlasí s názorem, který městský soud převzal od
Nejvyššího správního soudu. Námitku týkající se rozporu výše předmětné sankce s dosavadní
správní praxí Rada považuje za odporující individuálnímu posouzení věci. Dále vyjádřila nesouhlas
i s úvahami stěžovatelky o zjevné nepřiměřenosti sankce, když ta na dříve uložené sankce
„adekvátně nereagovala“. Závěrem Rada odkázala na veškerá svá dřívější vyjádření ve věci,
odůvodnění napadeného rozhodnutí a zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 12. 2013, č. j. 8 As 83/2013 – 39, podle něhož „k účinnému zpochybnění právního názoru
krajského soudu nepostačuje pouhé zopakování žalobních tvrzení.“ S ohledem na shora uvedené pak
navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř.
s. vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom sám
neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, kterou stěžovatelka spatřovala v tom, že z jeho výrokové části není zřejmé, jak městský
soud o podané žalobě rozhodl. Podle ust. §54 odst. 2 s. ř. s. musí rozsudek mimo jiné obsahovat
výrok a odůvodnění. Výrok je nejdůležitější částí rozsudku, neboť obsahuje rozhodnutí ve věci
samé. Výrok rozsudku má být nejen přesný a jednoznačný, ale rovněž úplný. Nelze ho za žádných
podmínek vynechat, protože jen výrok pravomocného rozsudku, v němž je vyjádřen obsah
rozhodnutí, je závazný. V dané věci rozhodl městský soud o žalobě rozsudkem ze dne 31. 5. 2011,
č. j. 8 A 61/2011 – 31, tak, že žalobu zamítl a podle ust. §78 odst. 2 s. ř. s. na návrh stěžovatelky
rozhodl o snížení uložené pokuty na částku 1.000 Kč. Proti tomuto rozsudku podala Rada kasační
stížnost, kterou se domáhala pouze zrušení výroků o snížení pokuty a nákladech řízení. Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 14. 6. 2012, č. j. 7 As 121/2011 - 58, napadený rozsudek
městského soudu ve výroku o snížení pokuty a o nákladech řízení zrušil a věc vrátil v tomto
rozsahu městskému soudu k dalšímu řízení. Výrok o zamítnutí žaloby kasační stížností napaden
nebyl, a proto dne 30. 6. 2011 nabyl právní moci. Další řízení pak bylo vedeno již jen o návrhu
na moderaci. Nejvyšší správní soud proto shledal tuto stížní námitku nedůvodnou.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval stížní námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku pro nedostatek důvodu, neboť v něm zcela absentovala úvaha, na základě níž dospěl
městský soud k negativnímu závěru ohledně stěžovatelčina návrhu na moderaci uložené pokuty.
Problematikou nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí se Nejvyšší
správní soud ve své judikatuře opakovaně zabýval (viz např. rozsudky ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS,
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS). Rozhodnutí soudu je třeba
považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud není např. zřejmé, na základě
jakých úvah soud dospěl ke svému právnímu závěru, z jakého důvodu považoval žalobní námitky
za nedůvodné či mylné, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci obsaženou v žalobě
nebo proč podřadil daný skutkový stav pod určitou právní normu. O nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů se jedná také v případě, kdy soud opomněl některou z uplatněných
námitek vypořádat. V daném případě městský soud k otázce přiměřenosti uložené sankce uvedl,
že „postupoval v intencích ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, jakož i rozsudku Nejvyššího správního
soudu č. j. 7 As 142/2012 - 27 a přiklonil se k závěru, k němuž dospěl Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku, a to že neobstojí žádný z namítaných důvodů o zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty.“ Takový právní
názor však v citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud nevyjádřil. Důvody pro zrušení
napadeného rozsudku městského soudu totiž byly formulovány
takto:„[N]eobstojí žádný z důvodů,
které vedly městský soud k závěru o zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty. Částečně jsou závěry městského soudu
nepřezkoumatelné (závěr týkající se správní praxe Rady pro rozhlasové a televizní vysílání a související srovnání
posuzovaného případu s věcí sp. zn. 2008/54/HOL/ČTV), částečně nesprávné (závěr, že Rada pro rozhlasové
a televizní vysílání nezohlednila některé okolnosti posuzovaného případu) a rovněž je odůvodnění napadeného
rozsudku vnitřně nekonzistentní.“ Městský soud tak zcela mylně a nesprávně pochopil závěr vyslovený
Nejvyšším správním soudem. Skutečnost, že neobstál žádný z důvodů, které vedly městský soud
k závěru o zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty, neznamená absolutní vyloučení možnosti
uloženou sankci moderovat. Za situace, jakým způsobem městský soud ve svých dřívějších
rozsudcích ze dne 31. 5. 2011, č. j. 8 A 61/2011 – 39, a ze dne 27. 8. 2012, č. j. 8 A 61/2011 – 70,
odůvodnil moderaci uložené pokuty (nejprve pokutu uloženou ve výši 300.000 Kč snížil na
1.000 Kč a poté na 10.000 Kč), bylo třeba, aby v odůvodnění napadeného rozsudku srozumitelně
a přezkoumatelným způsobem uvedl, jakými úvahami byl veden, když jeho třetí rozhodnutí
o návrhu na moderaci se diametrálně liší od předchozích dvou rozhodnutí. S ohledem na výše
uvedené je tak třeba opakovaně zdůraznit, že městský soud postupoval zcela nesprávně, když
pouze odkázal na zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu, v němž žádný závazný právní
názor vysloven nebyl. Bylo proto nezbytné, aby městský soud řádně přezkoumatelným způsobem
odůvodnil své rozhodnutí. Ze všech výše uvedených důvodů je napadený rozsudek v této části
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Pokud stěžovatelka vytýkala městskému soudu nesprávnou aplikaci moderačního práva
podle ust. §78 odst. 2 s. ř. s., i tato stížní námitka je podle Nejvyššího správního soudu důvodná.
V napadeném rozsudku městský soud vyslovil, že „[p]odle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
je prostor pro zohlednění přiměřenosti ukládané sankce podle §78 odst. 2 soudního řádu správního dán pouze
tehdy, pokud by vytýkaná nepřiměřenost měla kvalitu nezákonnosti, (…).“ Odkaz městského soudu
na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu je nejen nekonkrétní, ale také zcela nesprávný.
V rozsudku ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 – 36 totiž Nejvyšší správní soud vyslovil že „prostor
pro zohlednění přiměřenosti ukládané sankce při hodnocení zákonnosti uložené pokuty (§78 odst. 1 s. ř. s.) by byl
dán pouze tehdy, pokud by vytýkaná nepřiměřenost měla kvalitu nezákonnosti, tj. v případě, že by správní orgán
vybočil ze zákonných mantinelů při ukládání pokuty, jeho hodnocení kritérií pro uložení pokuty by postrádalo
logiku, správní orgán by nevzal do úvahy všechna zákonná kritéria, uložená pokuta by byla likvidační apod.“
Ze strany městského soudu tak došlo k dezinterpretaci právního názoru vysloveného Nejvyšším
správním soudem a nepochopení institutu moderace. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud
rovněž uvedl, že „Užitím moderačního práva soud nahrazuje správní uvážení správního orgánu; takový zásah je
však zásahem dovoleným, umožněným soudu ustanovením §78 odst. 2 s. ř. s. Soud se v takovém případě chová
obdobně jako správní orgán: pro případy moderace je nadán vlastním uvážením, a může tak zasáhnout do výše
trestu, jako by jej sám uděloval. Tím, že trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje závěr správního orgánu o tom,
že žalobce porušil zákon a dopustil se správního deliktu, nýbrž vykonává svou zvláštní zákonnou pravomoc.“ (…)
V rámci moderačního práva soud zkoumá, zda nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda a jak bylo
přihlédnuto ke všem specifikům konkrétního případu a zda byl v rámci zákonné trestní sankce vybrán
pro pachatele takový druh trestu a v té výměře, která splní účel trestu a není zjevně nepřiměřená. Mezi hlediska
individualizace trestu v dané věci patří zejména závažnost správního deliktu, význam chráněného zájmu, který byl
správním deliktem dotčen, způsob spáchání správního deliktu, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán.
V případě, že by nepřiměřenost uložené sankce dosahovala kvality nezákonnosti, bylo by
to důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí ve smyslu ust. §78 odst. 1 s. ř. s. Moderační
právo představuje jednu z výjimek, kdy je v řízení před správními soudy aplikován apelační princip
místo principu kasačního. Užitím moderačního práva soud fakticky aprobuje, v rámci hledisek
vymezených žalobními body, zákonnost napadeného správního rozhodnutí. V opačném případě,
tzn., je-li napadené správní rozhodnutí nezákonné, je užití moderace vyloučeno a náprava může
být zjednána pouze zrušením takového rozhodnutí, popř. pouze jeho části, pro jeho nezákonnost
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2013, č. j. 2 As 130/2012 - 20). Tím, že
soud trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje závěr správního orgánu, že daný subjekt porušil
zákon a dopustil se správního deliktu, ale nahrazuje jeho správní úvahu úvahou vlastní
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, č. j. 1 As 30/2004 - 82).
Nejvyšší správní soud se rovněž zabýval stížní námitkou, že se městský soud dostatečně
nevypořádal s námitkou nepřiměřenosti pokuty z důvodu rozporu s ustálenou správní praxí Rady.
Podle ust. §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů správní orgán dbá, aby
přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu,
jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly
nedůvodné rozdíly. Správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná
a dlouhodobá činnost orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití
právních předpisů. Za ustálenou správní praxi nelze považovat postup v několika jednotlivých
případech (viz rozsudek ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132). Městský soud přitom
v napadeném rozsudku pouze uvedl, že stěžovatelka „věděla, jakým způsobem žalovaná Rada danou
problematiku posuzuje, bylo jí vydáno upozornění na porušení ustanovení §50 odst. 1 zákona o vysílání (doručeno
dne 27. 8. 2007) a byla rovněž pro tento správní delikt již sankcionována pokutou ve výši 200.000 Kč
(sp. zn. 2008/54/HOL/ČTV (doručeno dne 20.30.2008). Preventivní úloha upozornění a předchozího postihu
se tedy minula v účinku vůči žalobkyni.“ Z tohoto odůvodnění však není vůbec jasné, z jakého důvodu
považoval městský soud uvedenou žalobní námitku za nedůvodnou, když závěr o souladu výše
uložené pokuty s ustálenou správní praxi nebylo možné opřít o jedno vydané upozornění
na porušení ust. §50 odst. 1 zákona o vysílání (ze dne 9. 8. 2 007, sp. zn. 2007/433/vav/ČTV)
a jedno rozhodnutí Rady (sp.zn. 2008/54/HOL/ČTV). Nejvyšší správní soud v této souvislosti
považuje za nutné upozornit, že již v předchozím zrušujícím rozsudku ze dne 4. 7. 2013,
č. j. 7 As 142/2012 – 27, v dané věci uvedl, že „[z]ávěr o ustálené správní praxi nelze opřít o jediné
rozhodnutí správního orgánu. Městský soud však takto postupoval, neboť v napadeném rozsudku v této souvislosti
pouze odkázal na rozhodnutí sp. zn. 2008/54/HOL/ČTV, u něhož jsou navíc důvodné pochybnosti, zda jej
měl při svém rozhodování k dispozici. Argumentace městského soudu správní praxí stěžovatelky je tedy zcela
nedostatečná. Ustálená správní praxe je jistě při úvaze o moderaci uložené sankce argumentem případným, logickým
a relevantním, ale považoval-li městský soud tento argument za podstatný, měl zjišťovat, jak stěžovatelka
o porušení předmětné povinnosti rozhodovala v minulosti a jaké sankce v takových případech uložila. Dále měl
srovnat a zohlednit skutkové odlišnosti jednotlivých případů, např. v jakém rozsahu byl překročen denní limit
reklamy, jaká byla sledovanost předmětných programů, zda se jednalo o úmyslné či nedbalostní zavinění atd.,
a především měl v odůvodnění napadeného rozsudku přezkoumatelným způsobem a s odkazem na konkrétní
správní rozhodnutí stěžovatelky shrnout, jaká je podle jeho názoru ustálená správní praxe a čím se napadené
rozhodnutí z této praxe vymyká.“ Nejvyšší správní soud nevidí důvodu, proč by se měl od shora
citovaného závěru jakkoliv odchýlit. Správnost hodnocení městského soudu, proto nelze ani v této
časti přezkoumat. Vzhledem k této skutečnosti se nemohl Nejvyšší správní soud danou stížní
námitkou věcně zabývat.
Totéž platí ve vztahu ke stížní námitce, že městský soud nevzal v potaz nízkou míru
společenské škodlivosti daného skutku.
Ani v jednom ze 4 doposud zrušených rozsudků v dané věci, ať už bylo o návrhu
na moderaci rozhodnuto kladně či záporně, se nepodařilo městskému soudu své rozhodnutí
přezkoumatelným způsobem odůvodnit. Za této situace nemůže Nejvyšší správní soud vyslovit
jakýkoliv právní názor týkající se merita věci. Je proto třeba, aby městský soud, zejména za použití
obsáhlé judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se k ust. §78 odst. 2 s. ř. s. včetně
předchozích zrušujících rozsudků, znovu pečlivě moderační návrh stěžovatelky posoudil
a kvalifikovaně rozhodl.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
důvodná, a proto napadený rozsudek podle ust. §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.
zrušil. Nejvyšší správní soud věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž je tento soud
podle ust. §110 odst. 4 s. ř. s. vázán jeho právním názorem.
Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve smyslu ust. §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu