ECLI:CZ:NSS:2014:9.AO.6.2011:261
sp. zn. 9 Ao 6/2011 – 261
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatelů: a) obec
Petrovice, se sídlem Petrovice 529, Petrovice, b) M. K, oba zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem
se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Ústecký kraj, se sídlem Velká Hradební 3118/48,
Ústí nad Labem, ve věci návrhu na zrušení části opatření obecné povahy - Zásady územního
rozvoje Ústeckého kraje, schválené Zastupitelstvem Ústeckého kraje č. 23/25Z/2011 dne
7. 9. 2011,
takto:
I. Zásady územního rozvoje Ústeckého kraje, schválené Zastupitelstvem Ústeckého kraje
č. 23/25Z/2011 dne 7. 9. 2011, se dnem vyhlášení rozsudku zrušují v následujících
částech:
V textové části odůvodnění, bod 4.4.1. „Plochy a koridory pro lokalizaci velkých větrných
elektráren, tj. zařízení, jejichž nosný sloup je vyšší než 35 m“ se zrušují následující věty:
„Pro územně plánovací činnost obcí a rozhodování v území stanovují ZÚR ÚK pro plochy
a koridory velkých větrných elektráren a souvisejících staveb tyto úkoly:
2) Plochy a koridory pro výstavbu velkých větrných elektráren a staveb souvisejících, nevymezovat
v dále uvedených územích:
a) území s preferencí ochrany přírody a krajiny
- velkoplošná zvláště chráněná území (NP a CHKO) a navazující 3 km pásmo,
- maloplošná zvláště chráněná území (NPR, NPP, PR, PP) jejich ochranná pásma,
- území přírodních parků (PPk)
- území s vymezeným ÚSES,
- pozemky určené k plnění funkcí lesa (PUPFL),
- území NATURA 2000 – evropsky významné lokality (EVL), ptačí oblasti (PO),
- území významných krajinných prvků (VKP)
b) území s preferovanou funkcí osídlení, rekreace, lázeňství, památkové péče
- území jader městských zón a příměstských oblastí,
- území v okruhu 3 km od zastavěných území a zastavitelných ploch obcí,
- území v okruhu 2 km od rozptýlených trvale obydlených nebo rekreačních objektů,
- území v okruhu 3 km od rekreačních areálů a hranic areálů lázní,
- území ochranných pásem památkových objektů a areálů a v okruhu 3 km od hranic těchto
ochranných pásem,
- území krajinných památkových zón a v okruhu 3 km od jejich hranic,
- území v pásmu 3 km podél státních hranic ČR/SRN. „
II. Ve zbytku se návrhy navrhovatelů zamítají .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Obsah návrhu
(1) Návrhem podaným dne 22. 12. 2011 u Nejvyššího správního soudu dle §101a
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále
jen „s. ř. s.“), se shora uvedení navrhovatelé a) a b) domáhali zrušení části opatření obecné povahy -
Zásad územního rozvoje Ústeckého kraje, schváleného Zastupitelstvem Ústeckého kraje usnesením
č. 23/25Z/2011 dne 7. 9. 2011 (dále též „opatření obecné povahy“, „zásady územního rozvoje“,
nebo též „ZÚR Úk“).
(2) Navrhovatelé uvedli, že vydáním zásad územního rozvoje, konkrétně v nich uvedenou
regulací ploch a koridorů pro umístění velkých větrných elektráren (dále též „VVE“), byli zkráceni
na svých právech, a že obsah přijatých zásad územního rozvoje je v rozporu se zákonem. Území
Ústeckého kraje (vedle Jihomoravského kraje a Kraje Vysočina) disponuje největším větrným
potenciálem v České republice. Odpůrce přijetím zásad územního rozvoje svou dosavadní relativně
vstřícnou politiku ve vztahu k VVE výrazně změnil a prostřednictvím přijatých zásad de facto
na svém území stanovil pro rozvoj větrné energetiky stop-stav. Území, kde podle napadených částí
zásad územního rozvoje již není možno vymezit plochy pro VVE, zahrnuje jak lokality, v nichž
neexistuje žádný zákonný důvod pro takovou regulaci, tak i místa, kde jsou již větrné elektrárny
v provozu, a kde by tedy bylo možné uvažovat o jejich racionálním rozšíření o další jednotky VVE.
(3) Regulace VVE obsažená v zásadách územního rozvoje Ústeckého kraje je obdobně
nepodmíněná a absolutní, a dokonce přísnější, než byla regulace VVE obsažená v zásadách
územního rozvoje Moravskoslezského kraje, která byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011 - 127, zrušena z důvodu neproporcionálního, a tedy
nezákonného zásahu do práva obcí na samosprávu a pro nepřípustné omezení vlastnických práv.
Navrhovatelé odkázali na právní argumentaci uvedenou v tomto rozhodnutí a navrhli zrušení
konkrétních částí zásad územního rozvoje, ve kterých je obsažena regulace výstavby VVE.
(4) Navrhovatelé uvedli důvody, ze kterých dovozují svoji aktivní legitimaci k podání návrhu.
Ve vztahu k vlastní důvodnosti návrhu uplatnili následující námitky:
Nezákonnost absolutní regulace ploch a koridorů pro VVE
(5) Napadené části opatření obecné povahy jsou ve smyslu §101d odst. 1 a 2 s. ř. s. v rozporu
se zákonem. Důsledky regulace výstavby VVE provedené ZÚR Úk nejsou pro navrhovatele (resp.
pro jejich práva) přiměřené, čímž došlo k neproporcionálnímu zásahu do práva na samosprávu,
resp. do jejich vlastnického práva.
(6) Zvolený rozsah regulace ploch a koridorů pro VVE a souvisejících staveb (zejména
přístupové komunikace k VVE, kabelové vedení pro vyvedení výkonu z VVE do trafostanice
a samotná trafostanice), blíže specifikovaný v části 4.4.1 textové části zásad územního rozvoje,
je zcela neproporcionální, a tedy nezákonný, pokud ve svém důsledku z možnosti vymezit plochy
a koridory pro VVE vylučuje celé území Ústeckého kraje. Při uplatnění všech kritérií uvedených
v regulativu neexistuje v Ústeckém kraji žádné území, v němž by bylo možné plochy pro VVE
vymezit.
Obsahový rozpor ZÚR Úk se zákonem č. 114/1992 Sb. a č. 20/1987 Sb.
(7) Navrhovatelé konstatují, že odpůrce konstruuje absolutní zákaz vymezovat plochy pro VVE
na základě ochranného pásma vizuálního vlivu – silné viditelnosti VVE, které je odbornou
literaturou a metodikou stanoveno do vzdálenosti 3 km, a dále na základě ochranného pásma rizik
nepříznivých hygienických vlivů VVE; za bezpečnou vzdálenost od VVE před negativními
(zejména akustickými) vlivy považuje odstup 2 až 3 km. Vzhledem k tomu, že sám odpůrce
v odůvodnění zásad územního rozvoje přiznává, že na území kraje jsou trvale obydlené a rekreační
objekty četné a značně rozptýlené, fakticky to znamená, že v celém Ústeckém kraji nebude možné
nalézt jediné místo, které by bylo s to daná kritéria splnit. Navrhovatelé trvají na tom, způsobem
stanovení ploch, ve kterých nelze VVE vymezit, který zvolil odpůrce v napadených částech zásad
územního rozvoje, tj. negativně předjímat jejich nevhodnost, de facto závazně rozhodl namísto
orgánu ochrany přírody a krajiny, který by měl v každém konkrétním případě posuzovat soulad
případného záměru s možným zásahem do krajinného rázu.
(8) V závěru argumentace vztahující se k uvedené námitce navrhovatelé opětovně odkázali na
odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011 - 127,
s tím, že regulace ploch a koridorů pro VVE v napadených částech zásad územního rozvoje
je kategorická, nepodmíněná a neumožňující v určitých případech dát přednost jiným zájmům
a hodnotám, než je ochrana vizuálních hodnot krajiny.
Zásah do práva na samosprávu a do vlastnického práva navrhovatelů
(9) Ohledně zásahu vydaných zásad územního rozvoje do práva navrhovatelů na samosprávu
a vlastnického práva navrhovatelé plně odkazují na závěry výše uvedeného rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011 - 127, který v návrhu citují, jakož i na závěry
obsažené v nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06. Shrnují, že obsah
napadených částí zásad územního rozvoje je zjevně v rozporu se zákonem, neboť znemožňuje
určitý legální typ ekonomické či stavební aktivity (zde výstavbu větrných elektráren), ačkoli
pro tento typ aktivity a její provozování ve vymezeném území kraje ze zákona nevyplývají žádné
překážky.
Nezákonné stanovení nových povinností opatřením obecné povahy
(10) Z §173 odst. 3 správního řádu vyplývá, že opatření obecné povahy nemůže svým adresátům
stanovit nové povinnosti nad rámec zákona. Přesto v daném případě došlo k tomu, že vydané
zásady územního rozvoje stanoví zcela novou povinnost odvíjející se od nemožnosti vymezovat
plochy pro VVE, a to povinnost obcí nekonat – zdržet se vymezování těchto ploch v navazujících
územních plánech obcí. Tím se vydané zásady územního rozvoje nejen příčí závaznému znění
zákonné úpravy, ale odporují také závěrům obsaženým v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 7. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, podle kterého „opatření obecné povahy nemůže nad rámec
zákona ukládat svým adresátům povinnosti. […] Opatření obecné povahy tedy slouží toliko ke konkretizaci již
existujících povinností, vyplývajících ze zákona, a nikoli k ukládání povinností nových, které zákon neobsahuje.“
Nezákonně stanovené pořadí změn v území – etapizace
(11) V textové části zásad územního rozvoje je v bodě 13. nazvaném „Stanovení pořadí změn
v území (Etapizace)“ stanoveno jakési „přechodné opatření“, spočívající v neaplikaci zásad
územního rozvoje po dobu 2 let od nabytí jejich účinnosti v obcích, ve kterých byly v platné
územně plánovací dokumentaci již vymezeny plochy pro umístění VVE, nebo v obcích, v nichž
do nabytí účinnosti VVE již zastupitelstva obcí rozhodla o pořízení územně plánovací dokumentace
či jejích změn, ve kterých budou vymezeny plochy pro umístění VVE. Navrhovatelé namítají,
že uvedené ustanovení bylo přijato v rozporu se zákonem, neboť se v daném případě vůbec
nejedná o stanovení pořadí změn v území (etapizaci) ve smyslu odst. 1 písm. m) Přílohy č. 4
vyhlášky č. 500/2006 Sb. Odpůrce nebyl oprávněn stanovit, že určitá část zásad územního
rozvoje (část kapitoly 4.4.1 vztahující se k regulaci ploch a koridorů VVE) se nebude pro určité
obce a po určitou dobu aplikovat. Pokud právní předpisy nestanoví možnost takto odložit účinnost
zásad územního rozvoje, pak tento postup odpůrce jako orgánu veřejné správy je nutno hodnotit
jako nezákonný.
Rozpor vydání zásad územního rozvoje s principem proporcionality
(12) Kromě výše uvedených rozporů se zákonem představují zásady územního rozvoje zásah
do práv navrhovatelů, neboť obsah zásad je vůči nim v rozporu s principem proporcionality (ten
Nejvyšší správní soud uplatňuje jako závěrečný krok „algoritmu přezkumu“ opatření obecné
povahy). Podmínky, za nichž lze zásahy do práv vlastníků dotčených nemovitostí prostřednictvím
regulace územně plánovací dokumentací označit za vyhovující principu proporcionality, jsou dle
navrhovatelů uvedeny v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120. Navrhovatelé též odkazují na metodický pokyn Ministerstva
životního prostředí a analýzu Ústavu fyziky atmosféry AV ČR. Uzavírají, že pokud napadené části
zásad územního rozvoje absolutně zakazují vymezování dalších ploch pro VVE, přičemž nedovolují
plochy pro VVE vymezit ani v územích zjevně pro svůj větrný potenciál vhodných, pak takto
provedená regulace nejenže není důvodná, ale je také neproporcionální.
(13) Z výše uvedených důvodů proto navrhovatelé žádali zrušení napadeného opatření obecné
povahy v těch částech, které se týkají vymezení ploch a koridorů pro lokalizaci velkých větrných
elektráren (VVE).
(14) Navrhovatelé k prokázání svých tvrzení přiložili mimo jiné smlouvu o smlouvě budoucí
o nájmu, zřízení věcného břemene a dalších ujednání, uzavřenou dne 28. 6. 2009 mezi M. K. (jako
pronajímatelem či povinným) a společností EURO – WIND, s.r.o. (jako nájemcem či oprávněným),
kdy účelem nájmu je realizace výstavby, provozu, údržby, obnovy a likvidace větrných turbín, tj.
větrných elektráren; a dále článek „Hodnocení potenciálního vlivu výstavby větrných elektráren na
územní rozvoj cestovního ruchu: příklad rekreační oblasti Slezská Harta“ in Urbanismus a územní
rozvoj – ročník XI – číslo 6/2008..
(15) Navrhovatelé dále podáním ze dne 16. 1. 2012 doplnili svůj návrh a tvrzení o nezákonnosti
a neproporcionalitě napadených částí opatření obecné povahy o vyjádření autorizované osoby,
týkající se zejména stanovení odstupových vzdáleností VVE z hlediska šíření hluku. Právní zástupce
navrhovatelů pak s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2011,
č. j. 5 Ao 5/2011 - 27, požádal, aby mu Nejvyšší správní soud podle ustanovení §60 odst. 8 s. ř. s.
přiznal náhradu nákladů řízení v celkové výši 25 120 Kč.
II. Vyjádření odpůrce
(16) Odpůrce poukázal na pasivitu navrhovatelů v průběhu procesu pořizování zásad územního
rozvoje, kde neuplatnili v žádné fázi svá procesní práva. Obec Petrovice zahájila proces pořizování
územního plánu, v němž měla vymezeny plochy pro výstavbu VVE, a tudíž s ohledem
na „Stanovení pořadí změn v území (etapizaci) v zásadách územního rozvoje mohla tento
územní plán do 20. 10. 2013 vydat včetně záměru stavby VVE. Pokud se jedná o aktivní
legitimaci navrhovatele b) – M. K., zásady územního rozvoje nikterak nemění dosavadní
funkční využití pozemků v jeho vlastnictví, a tedy nelze tvrdit, že došlo k zásahu do jeho
vlastnických práv.
(17) Odpůrce považuje regulaci vymezování ploch pro výstavbu VVE na území Ústeckého kraje
za souladnou se zásadou subsidiarity a se zásadou minimalizace zásahů do práv obcí na samosprávu
a do vlastnických práv k pozemkům. Ústecký kraj je historicky zatížen průmyslovou a těžební
činností, a oproti tomu je zde mimořádně cenná oblast Českého středohoří s jedinečnou krajinou.
Odpůrce je toho názoru, že i podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, dle které jsou
větrné elektrárny zpravidla stavbami nadmístního významu, má odpůrce pravomoc regulovat využití
území kraje v zásadách územního rozvoje a že svou pravomoc v tomto konkrétním případě
nepřekročil. Odpůrce podrobně zdůvodnil jím přijaté řešení a rozsah regulace, a to nejen obecně,
ale také s ohledem na specifické oblasti Ústeckého kraje, přírodní a kulturní hodnoty v území,
včetně vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, jakož i souladu s Politikou územního rozvoje
ČR, která omezení živelné výstavby VVE v Krušných horách výslovně ukládá. Odpůrce odmítá
námitku změny přístupu k povolování VVE. Upozorňuje na stav, kdy v roce 2007 bylo v Ústeckém
kraji realizováno 37 VVE o celkovém výkonu 70,3 MW, což tvořilo 61 % veškerého instalovaného
výkonu VVE v České republice. Zároveň v té době úspěšně prošlo na území Ústeckého kraje
procesem EIA dalších 106 VVE o celkovém výkonu 188 MW. Podle odpůrce využitelná kapacita
Ústeckého kraje se ve vztahu k realizaci VVE z hledisek územního plánování blíží k limitním
hodnotám. Je nutno počítat s realizací záměrů, které jsou předvídány v územních plánech obcí,
které nejsou regulativem v ZÚR dotčeny, nejsou však zatím povoleny stavebním úřadem
ani realizovány.
(18) Regulace vymezování nových ploch pro výstavbu VVE není v zásadách územního rozvoje
provedena „územně“, neboť v měřítku zásad toto ani není možné. Uvádí, že teprve v územním
plánu obce dochází k vymezení zastavěného území a zastavitelných ploch, od nichž se následně
odvíjí regulace. Proto také není v zásadách územního rozvoje regulace ploch pro umístění VVE
provedena „přímo“, ale zavazuje pořizovatele jednotlivých územních plánů vyřešit případné plochy
pro VVE na území konkrétní obce tak, aby nebyly v rozporu s požadavky stanovenými v zásadách.
Jak velkého území kraje se bude regulace dotýkat, přitom nelze dopředu přesně určit, rozhodně
se však nebude jednat o 100% regulaci, jak uvádějí navrhovatelé. K námitce navrhovatelů ohledně
„etapizace“ odpůrce doplňuje, že tato byla provedena na základě řádně uplatněných námitek tří
obcí, což ve svém důsledku nejen těmto obcích, které důsledně hájily své zájmy, ale všem obcím
kraje, které již učinily alespoň první krok v procesu územního plánování, umožní realizovat svůj
záměr. Odpůrce navrhl zamítnutí návrhu jako nedůvodného.
(19) Odpůrce zaslal Nejvyššímu správnímu soudu několik příloh, zejména fotodokumentaci
dokládající ráz krajiny na podstatné části území Ústeckého kraje, včetně výřezu ortofotomapy
z oblasti vodní nádrže Přísečnice, v níž jsou zakresleny jednotlivé záměry výstavby VVE. Závěrem
v souladu se svým předchozím vyjádřením žádá podaný návrh zamítnout.
III. Obsah napadeného opatření obecné povahy a spisové dokumentace
(20) Nejvyšší správní soud si v rámci přípravy řízení vyžádal od odpůrce předložení
veškeré spisové dokumentace, která byla podkladem pro vydání napadeného opatření obecné
povahy. Z těchto dokumentů považuje pro účely odůvodnění tohoto rozsudku konstatovat
následující:
Úprava lokalizace VVE a její odůvodnění
(21) V části 1 textové části ZÚR – Stanovení priorit územního plánování Ústeckého kraje
pro zajištění udržitelného rozvoje území, je pod bodem 29 (str. 10) zakotvena priorita v oblasti
dopravní a technické infrastruktury: "Podpořit racionální a udržitelný rozvoj obnovitelných energetických
zdrojů, územně regulovat záměry na výstavbu velkých větrných elektráren s ohledem na eliminaci rizik poškození
krajinného rázu a ohrožení rozvoje jiných žádoucích forem využití území (zejména oblast Krušných hor)."
(22) V textové části ZÚR Úk, konkrétně v části 4.4.1., jsou upraveny plochy a koridory
pro lokalizaci VVE
takto:
" Plochy a koridory pro lokalizaci velkých v ětrných elektráren, tj. zařízení, jejichž nosný
sloup je vyšší než 35 m
ZÚR ÚK nevymezují na území Ústeckého kraje konkrétní plochy a koridory pro výstavbu velkých větrných
elektráren a staveb souvisejících.
Pro územně plánovací činnost obcí a rozhodování v území stanovují ZÚR ÚK pro plochy a koridory velkých větrných
elektráren a souvisejících staveb tyto úkoly:
Návrhy na lokalizaci ploch a koridorů pro výstavbu velkých větrných elektráren a staveb souvisejících, jako
specifických zařízení nadmístního významu, odpovědně posuzovat ve vztahu k ochraně přírody, krajiny, životního
prostředí a krajinného rázu, s ohledem na konkrétní urbanistické, územně technické a klimatické podmínky.
(2) Plochy a koridory pro výstavbu velkých větrných elektráren a staveb souvisejících, nevymezovat v dále uvedených
územích:
a) území s preferencí ochrany přírody a krajiny
· velkoplošná zvláště chráněná území (NP a CHKO) a navazující 3km pásmo,
· maloplošná zvláště chráněná území (NPR, NPP, PR, PP) a jejich ochranná pásma,
· území přírodních parků (PPk),
· území s vymezeným ÚSES,
· pozemky určené k plnění funkcí lesa (PUPFL),
· území NATURA 2000 - evropsky významné lokality (EVL), ptačí oblasti (PO),
· území významných krajinných prvků (VKP).
b) území s preferovanou funkcí osídlení, rekreace, lázeňství, památková péče
· území jader městských zón a příměstských oblastí,
· území v okruhu 3 km od zastavěných území a zastavitelných ploch obcí,
· území v okruhu 2 km od rozptýlených trvale obydlených nebo rekreačních objektů, území v okruhu 3 km od
rekreačních areálů a hranic areálů lázní,
· území ochranných pásem památkových objektů a areálů a v okruhu 3 km od hranic těchto ochranných
pásem,
· území krajinných památkových zón a v okruhu 3 km od jejich hranic,
· území v pásmu 3 km podél státních hranic ČR/SRN."
(23) V textové části odůvodnění napadeného opatření obecné povahy (příloha 3) je pod písm. B)
- Komplexní zdůvodnění přijatého řešení - zmíněno životní prostředí jako jedna ze základních
priorit ZÚR. Je zde konstatován handicap málo kvalitního životního prostředí, z tohoto důvodu
je prioritou ochrana přírodních hodnot. V územním plánování je nutno pokračovat v trendu
nápravy narušených složek životního prostředí a odstranění staré ekologické zátěže území. Pod
bodem B.3 je mezi specifickými oblastmi uvedena oblast Krušné hory, která je charakteristická
socioekonomickými a environmentálními problémy, ale i rozvojovými příležitostmi a vyžaduje
proto soustavnou podporu. Životní podmínky místních obyvatel specifické oblasti jsou ztížené.
Pro území je zdůrazněna potřeba zachování a rozvoje rekreačního potenciálu a klidového
charakteru oblasti. Závažným úkolem je regulace a zamezení rizikům překotně se rozvíjející
výstavby velkých větrných elektráren, včetně souvisejících zařízení, aby nedošlo k poškození
krajinného rázu horského prostředí, snížení sídelního i rekreačního potenciálu specifické oblasti
a k problémům v systému zásobování elektrickou energií.
(24) V odůvodnění ZÚR ÚK (Příloha č. 3) jsou příslušné pasáže týkající se plánování
ploch a koridorů pro výstavbu VVE (s nosným sloupem přesahujícím 35m) obsaženy v části B.4.4.,
díl 4. 4.1., na str. 83 – 89. Realizované VVE na území Ústeckého kraje mají výšku věže cca 80 m,
celkovou výšku zařízení včetně rotoru cca 130 m. Tyto a větší rozměry mají mít další plánované
VVE v tomto území, v různých fázích přípravy je zejména v Krušných horách mnoho desítek
těchto zařízení. Nadmístní vliv VVE je třeba spojit s nutností zajistit vyvedení jejich energetického
výkonu do distribuční nebo přenosové sítě, vybudovat přístupové komunikace pro realizaci
a údržbu VVE. ZÚR obecně respektují význam obnovitelných zdrojů včetně VVE, konstatují však
i jejich nepříznivé vlivy. Z tohoto důvodu jsou v ZÚR stanovena regulační opatření.
(25) Regulační opatření se soustřeďují na území s preferencí ochrany přírody a krajiny a na území
s preferovanou funkcí osídlení, rekreace, lázeňství a památkové péče, ve kterých nemají být VVE
vymezovány. Regulace umístění VVE na území Ústeckého kraje je přímo požadována
od základních směrných podkladů ZÚR Úk, tj. Politiky územního rozvoje 2008 (kapitola 4, SOB 6
– bod e). Tento požadavek byl promítnut do zadání ZÚR Úk (cíl č. A1). Regulační opatření byla
přijata i na základě průběžných výsledků vyhodnocení vlivů ZÚR Úk na trvale udržitelný rozvoj
území (dále jen "VV URÚ"), ze kterého vyplývá nevyváženost pilířů udržitelného rozvoje na velké
části Ústeckého kraje spočívající v preferenci průmyslových aktivit a v technizaci celého prostředí.
Výstupem VV URÚ je podpora regulativních opatření výstavby VVE.
(26) K regulaci v části 4.4.1 se v odůvodnění uvádí, že ZÚR řeší regulaci umístění VVE formou
stanovení úkolů pro územně plánovací činnost obcí a rozhodování v území. Podkladem pro tuto
činnost je výčet území, kde ZÚR lokalizaci VVE vylučuje z hlediska veřejného zájmu, v ostatních
částech území možnost lokalizace VVE závisí na posouzení každého konkrétního záměru a splnění
zákonných podmínek pro umístění stavby. ZÚR definují území s preferencí ochrany přírody
a krajiny a území s preferovanou ochranou osídlení, rekreace, lázeňství a památkové péče před
výstavbou VVE. Lokalizaci VVE v těchto územích je nutné z důvodů zabránění zjevným hrozícím
škodám nebo z důvodů předběžné opatrnosti. Ochranné pásmo vizuálního vlivu – silné viditelnosti
VVE 0 – 3 km bylo stanoveno podle Metodického návodu k vyhodnocení možnosti umístění
větrných a fotovoltaických elektráren z hlediska ochrany přírody a krajiny (Věstník MŽP, částka
11/2009, autoři Doc. P. Sklenička, doc. I. Vorel).
(27) Na str. 86 – 90 přílohy č. 3 k ZÚR Úk je uveden přehled a odůvodnění území, ve kterých
ZÚR Úk lokalizaci VVE vylučují. U území s preferencí ochrany přírody a krajiny (chráněná území,
území přírodních parků, lesy, území Natura 2000, atd) je obecně popsán jejich charakter, k důvodu
ochrany je odkázáno na příslušný zákon, který upravuje ochranu těchto území. V případě území
s preferovanou funkcí osídlení, rekreace, lázeňství a památkové péče je zmiňována specifická
potřeba ochrany těchto oblastí před vlivy VVE.
(28) V příloze č. 5 k ZÚR Úk – Vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území jsou
v úvodu zmíněny historické i současné velkoplošné devastační zásahy v oblasti Ústeckého kraje
vyvolané zejména průmyslovou činností (str. 55). Na str. 58 jsou konstatovány největší hrozby
pro krajinu Ústeckého kraje do budoucna, kromě např. těžby nerostných surovin je zde zmíněna
i výstavba větrných elektráren.
Námitky obcí Kryštofovy Hamry, Moldava a Měděnec a rozhodnutí o nich
(29) K návrhu ZÚR Úk podaly dle §39 odst. 2 stavebního zákona tři obce Ústeckého kraje
(Kryštofovy Hamry, Moldava, Měděnec) námitky, ve kterých nesouhlasily s navrženým regulativem
ohledně umísťování VVE. V námitkách shodného obsahu upozornily na závěry Územní
energetické koncepce Ústeckého kraje, podle které jsou v tomto kraji nejvýhodnější oblastí
pro využití větrné energie planiny Krušných hor. Územní energetická koncepce Ústeckého kraje
navrhuje na území kraje vybudovat cca 304 větrných elektráren o celkovém výkonu 456 MW.
Návrh ZÚR tedy odporuje cílům vyjádřeným ve Státní energetické koncepci a v zákoně č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Obce zejména namítají, že regulativ lokace VVE
v ZÚR předjímá nevhodnost umístění VVE v místech, kde by nenarušovaly krajinný ráz ani jiné
hodnoty. Obce usilují na základě strategických záměrů rozvoje obce o výstavbu VVE na jejich
území, což bude v rozporu s regulativy VVE v navrhovaném znění ZÚR.
(30) K tomu v rozhodnutí o námitkách (příloha č. 11, body 19, 20 a 36) odpůrce odkázal na již
výše citovanou část Politiky územního rozvoje 2008 (kapitola 4. Specifické oblasti, Krušné hory,
SOB 6 - bode), která ukládá Ústeckému kraji v rámci územního plánování účinným způsobem
regulovat a zamezit rizikům překotně se rozvíjející výstavby větrných elektráren, jak z hlediska
minimalizace vlivů na životní prostředí, krajinu a osídlení, tak z hlediska funkčnosti větrných
elektráren v systému zásobování elektrickou energií. Politika územního rozvoje je pro ZÚR
závazná. K námitce rozporu ZÚR s Územní energetickou koncepcí Ústeckého kraje (dále též "UEK
Úk") odpůrce uvedl, že tato byla zpracována v roce 2004 podle nařízení vlády č. 195/2001 Sb.,
kterým se stanovují podrobnosti obsahu územně energetické koncepce. V tomto dokumentu je však
vedle konstatování vhodnosti lokality Krušných hor pro využití větrné energie též zdůrazněno,
že v určitých územních podmínkách může VVE působit nevhodně a rušivě, je třeba vždy posoudit
relevantní územní, technické, ekologické a ekonomické parametry. Odpůrce dospěl k závěru,
že regulace lokalizace VVE v návrhu ZÚR závěrům UEK Úk neodporuje.
(31) Námitka rozporu ZÚR s cíli České republiky a veřejným zájmem na podpoře a rozvoji
obnovitelných zdrojů energie je podle odpůrce neopodstatněná. Konstatuje, že obnovitelnými
zdroji ve smyslu zákona č. 180/2005 Sb. se rozumí obnovitelné nefosilní přírodní zdroje energie,
jimiž jsou energie větru, energie slunečního záření, geotermální energie, energie vody, energie půdy,
energie vzduchu, energie biomasy, energie skládkového plynu, energie kalového plynu a energie
bioplynu. Regulací jednoho druhu zdroje z důvodu ochrany přírody a krajiny, území s preferovanou
funkcí osídlení, rekreace, lázeňství, památkové péče, není mařen záměr podpory obnovitelných
zdrojů.
(32) K další námitce uplatněné proti jednotlivým prioritám, úkolům a dílčím krokům týkajících
se regulace větrných elektráren odpůrce uvedl, že ZÚR Úk řeší regulaci lokalizace VVE formou
stanovení úkolů pro územně plánovací činnost obcí a rozhodování v území tak, že definují území
s preferencí ochrany přírody a krajiny a území s preferovanou ochranou osídlení, rekreace, lázeňství,
památkové péče před výstavbou VVE. V těchto územích je z důvodů zabránění zjevným hrozícím
škodám nutno vyloučit lokalizaci VVE, což Ústeckému kraji ukládá výše citovaná Politika územního
rozvoje 2008. Parametry pásem stanovených v regulaci jsou odvozeny z tuzemské i zahraniční
metodické i odborné literatury a sdružují pásmo silné viditelnosti VVE a ochranné pásmo rizik
nepříznivých hygienických vlivů. V tomto pásmu se stavba uplatňuje v krajinném obrazu zřetelně
a jednoznačně, bude působit svou velikostí, zdůrazněnou točivým efektem vrtulí, jako dominanta
krajiny a v konfrontaci s jakoukoliv jinou dominantou dochází zpravidla ke konfliktu. V rozsahu
tohoto pásma se krajina vlivem působení VVE proměňuje na technickou. Skupinové uspořádání
VVE zesiluje popsané působení. Zvolené pásmo chrání obyvatele před negativními hygienickými
vlivy, zejména akustickými.
(33) K námitce, že regulace lokalizace VVE v ZÚR v podstatě předjímá závěr řízení o umístění
stavby podle zákona o ochraně přírody a krajiny odpůrce odkázal na §18 stavebního zákona, které
zakotvuje cíle územního plánování, včetně rozvoje přírodní, kulturní a civilizační hodnoty
území a ochrany krajiny. Prováděcí vyhláška č. 500/2006 Sb. stanoví v příloze č. 4 obsah ZÚR,
podle odst. 1 písm. e) této přílohy textová část ZÚR obsahuje koncepci rozvoje území kraje
vyjádřenou v upřesnění územních podmínek koncepce ochrany a rozvoje přírodních, kulturních
a civilizačních hodnot území kraje. Odpůrce odkazuje i na další dokumenty, které mu ukládají
v rámci územního plánování chránit výše uvedené hodnoty.
(34) Odpůrce považuje za neopodstatněnou část námitky, podle které ZÚR Úk neobsahují
obdobnou regulaci u jiných záměrů, které mají podobný vliv na krajinný ráz jako VVE (např.
stožáry vysokého napětí, základové stanice mobilních operátorů, dopravní stavby, lomy, atd).
Uvedené stavby byly v průběhu pořizování návrhu ZÚR Úk vyhodnoceny a jsou součástí
vyhodnocení vlivů ZÚR Úk na udržitelný rozvoj území.
(35) Odpůrce částečně vyhověl námitce týkající se nemožnosti schválení územně plánovací
dokumentace obce a tím i plánovanému rozvoji obce v oblasti větrné energetiky. Stanovil v kapitole
13 etapizaci pro změny v území vyplývající z úkolu pro územně plánovací činnost obcí
a rozhodování v území pro plochy a koridory VVE, aby obce měly možnost dokončit realizaci
rozpracovaných závěrů výstavby VVE na základě pořizovaných či již pořízených územně
plánovacích dokumentací nebo jejich změn. Odpůrce tímto přihlédl ke skutečnosti, že se jedná
o záměry, které z důvodu dlouhých procesních lhůt nebylo možno ze strany obcí dosud dokončit.
Obce navíc mohou v rámci vyhodnocení uplatňování stanovené regulace VVE dle zprávy
o uplatňování ZÚR navrhnout přehodnocení této regulace. Přehodnocení regulace VVE by potom
bylo předmětem aktualizace ZUR Úk.
IV. Řízení před Nejvyšším správním a Ústavním soudem
(36) Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 Ao 6/2011 – 147, zamítl návrhy
navrhovatelů a) i b) na zrušení části opatření obecné povahy - Zásady územního rozvoje Ústeckého
kraje, schválené Zastupitelstvem Ústeckého kraje č. 23/25Z/2011 dne 7. 9. 2011 (dále též „ZÚR
Úk“).
(37) Navrhovatel a) napadl uvedený rozsudek ústavní stížností, které Ústavní soud nálezem
ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12, vyhověl a napadený rozsudek Nejvyššího správního
soudu zrušil. V odůvodnění nálezu Ústavní soud vytkl devátému senátu Nejvyššího
správního soudu, že nesprávně interpretoval usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010, který dospěl k závěrům, dle nichž navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části dle §101a a násl. zákona č. 150/2003 Sb., soudního řádu
správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“), který neuplatnil námitky či připomínky ve fázích
přípravy opatření obecné povahy, nelze zbavit práva takový návrh podat. Význam procesní pasivity
navrhovatele je nutno posoudit s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu,
je přitom povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy
podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech. Podle názoru Ústavního soudu je nutno
v souladu s uvedenými závěry rozšířeného senátu zabývat se námitkami nezákonnosti opatření
obecné povahy, pokud by tím nebyla nepřiměřeně zasažena práva těch subjektů, jež dosud jednaly
v dobré víře v zákonnost napadeného opatření obecné povahy. Pokud navrhovatel namítal nikoliv
pouze nepřiměřený zásah do svých chráněných zájmů, ale i nezákonnost opatření obecné povahy,
měl Nejvyšší správní soud při věcném posouzení jejich námitek postupovat dle kritérií nastolených
citovaným rozhodnutím rozšířeného senátu. Namísto toho Nejvyšší správní soud pouze obecně
uvedl, že navrhovatelé věcné nepřezkoumání vznesených námitek zavinili svojí předchozí procesní
pasivitou.
(38) Ústavní soud považoval za vhodné upozornit na závěr uvedený v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 7. 10. 2011, sp. zn. 6 Ao 5/2011, dle něhož „kdy by skutečným meritem soudního
přezkumu měl být vedle přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy
se zákonem (...) zejména přezkum obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, však
není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného
zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, ani by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán.“.
V projednávané věci navrhovatelé sice nepodali námitky k návrhu ZÚR Úk, avšak odpůrci byly
známy, neboť se s jejich podstatou musel vypořádat v souvislosti s námitkami vznesenými ze strany
tří jiných obcí. Obsahem námitek těchto obcí nebyla pouze nesprávnost a nezákonnost regulace
ploch pro VVE navržené v ZÚR Úk ve vztahu k jejich území, ale obecné námitky směřující proti
regulaci ploch pro VVE vztahující se k oblasti celého Ústeckého kraje. Některé námitky uvedených
tří obcí vznesené proti návrhu ZÚR Úk a námitky navrhovatelky a) uvedené v návrhu na zrušení
napadeného opatření obecné povahy se shodují. Ústavní soud z těchto důvodů dospěl k závěru,
že tvrzení Nejvyššího správního soudu, dle něhož Ústecký kraj neměl možnost se v průběhu
procesu pořizování ZÚR Úk seznámit se zájmy navrhovatelů, zvážit je a porovnat je se zájmy
svými, nemůže obstát.
(39) Ústavní soud vytkl dále devátému senátu Nejvyššího správního soudu, že se v rozporu
s judikaturou tohoto soudu nezabýval navrhovateli tvrzenou nezákonností jimi napadaného
opatření obecné povahy. Tím bylo porušeno právo stěžovatelky na spravedlivý proces.
(40) Ústavní soud upozornil na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 6. 2011, sp. zn. 7 Ao 2/2011 – 127, dle něhož nesmí kraj znemožnit určitou ekonomickou
aktivitu na celém území kraje, aniž by k tomu měl silný a relevantní důvod. Ústavní soud po citaci
závěru výše uvedeného rozsudku sedmého senátu Nejvyššího správního soudu bez dalšího
konstatoval, že devátý senát se v napadeném rozsudku od uvedených závěrů podstatně odklonil,
přičemž důvody, pro které tak učinil, nemohou obstát.
(41) Ústavní soud konstatoval, že kritéria stanovená na str. 47 a 48 textové části ZÚR Úk jsou
v případě ploch pro VVE ve faktickém rozporu s obecnými zásadami formulovanými v bodě 29
na str. 10 textové části ZÚR Úk, a též s premisou, že prostřednictvím opatření obecné povahy nelze
znemožnit na celém území kraje státem podporovanou ekonomickou aktivitu, která má pomoci
naplnit národní cíl v podobě pokrytí 13% konečné spotřeby elektrické energie v roce 2020
z obnovitelných zdrojů.
(42) Ústavní soud vyslovil závěr, že devátý senát se odklonil od názorů vyslovených v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, sp. zn. 7 Ao 2/2011, aniž pro to měl relevantní
důvody. Za této situace měl věc postoupit k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního
soudu.
V. Řízení před Nejvyšším správním soudem po zrušení jeho předchozího rozsudku
Ústní jednání
(43) Nejvyšší správní soud po zrušení jeho předchozího rozsudku pokračoval v řízení. V tomto
řízení postupoval v souladu s přechodným ustanovením k zákonu č. 303/2011 Sb., Čl. II, bod 9.,
podle právní úpravy pro přezkum návrhů na zrušení opatření obecné povahy nebo jejich části
platné do 31. 12. 2011.
(44) Při ústním jednání konaném dne 28. 5. 2014 účastníci řízení odkázali na argumentaci
předloženou či sdělenou soudu v předchozích fázích řízení, i ve svých ústních projevech obsahově
setrvali na již projevených stanoviscích.
(45) Zástupce navrhovatelů zdůraznil, že porušení zákona ze strany odpůrce spatřuje především
v překročení zákonem stanovených mezí přípustné regulace vymezování ploch pro stavby VVE,
neboť obsahem regulace v ZÚR Úk je plošný zákaz vymezování těchto ploch na území Ústeckého
kraje.
(46) Na dotaz soudu, z čeho dovozuje závěr, dle něhož je důsledkem napadené regulace plošný
zákaz umísťování VVE v Ústeckém kraji, uvedl, že tuto skutečnost není schopen prokázat, nicméně
je zřejmá z vymezení rozsáhlých okruhů kolem různých bodů a oblastí. Rozsah regulace by měl
prokázat odpůrce.
(47) Odpůrce v ZÚR může podle navrhovatele obecně vymezovat podmínky a usměrňovat
určité záměry, může zdůraznit ochranu konkrétních hodnot, ale nemůže ukládat dotčeným obcím
a dalším osobám povinnosti a omezení jdoucí na rámec zákonné regulace. Obec nemůže ani
formou obecně závazné vyhlášky obce regulovat oblasti vyhrazené zákonné úpravě, jak Ústavní
soud konstatoval v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 45/06 nebo sp. zn. Pl. ÚS 42/06. Regulace provedená
zákonem a obecně závaznou vyhláškou obce se podle uvedených nálezů Ústavního soudu nesmí
překrývat. Toto platí i pro opatření obecné povahy, obec se musí držet zákonem stanovených mezí.
Podle názoru navrhovatelů regulace umísťování VVE v napadených ZÚR Úk v podstatě činí
nadbytečnou činnost správních orgánů v následných fázích správního řízení při povolování VVE.
Z těchto důvodů navrhuje napadené části ZÚR Úk zrušit.
(48) Při jednání zástupce navrhovatelů předložil soudu k důkazu následující listiny:
- Dokument vydaný Krajským úřadem Ústeckého kraje, odboru životního prostředí
a zemědělství, ze dne 11. 4. 2011, o změně stanoviska k návrhu územního plánu obce
Petrovice, dle kterého územní plán obce Petrovice není nutno posoudit z hlediska vlivů
na životní prostředí.
- Usnesení Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru životního prostředí a zemědělství,
ze dne 14. 4. 2011 - Změna stanoviska k návrhu územního plánu obce Petrovice podle
§10i zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, jehož výrokem bylo
uloženo územní plán obce Petrovice posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí.
- Sdělení Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu,
ze dne 2. 10. 2013, s názvem „Uplatňování Zásad územního rozvoje Ústeckého kraje 2 roky
po nabytí účinnosti“, adresované České inspekci životního prostředí (dále jen „ČIŽP“).
Obsahem sdělení je odpověď na dotaz ČIŽP, týkající se uplatnění regulace umístění VVE
dle ZÚR Úk na nedokončené projekty VVE. Krajský úřad odkázal na kapitolu 13 ZÚR Úk
(tzv. etapizaci) a její odůvodnění v textové části ZÚR, dle kterých má být regulace VVE
uplatňována u všech projektů VVE, na které do 20. 10. 2013 nebylo vydáno územní
rozhodnutí.
(49) Odpůrce s tvrzením navrhovatelů nesouhlasil z důvodů již uvedených v předchozích fázích
řízení. Namítl, že žádný závazný předpis mu neukládá při stanovení regulace v ZÚR graficky
vymezit plochy, na které se regulace bude vztahovat. Odpůrce přistoupil k poměrně rozsáhlé
regulaci umístění VVE na území Ústeckého kraje mimo jiné na základě pokynu v Politice územního
rozvoje, na jeho území, které je historicky zatíženo rozsáhlou průmyslovou činností a poškozením
životního prostředí, byla realizována výstavba VVE v prokazatelně nejširším rozsahu oproti
ostatním krajům.
(50) Na dotaz soudu přítomný zástupce odpůrce uvedl, že mu není známo, zda bylo
vypracováno Uplatňování ZÚR Úk za uplynulé období 2 let od nabytí jejich účinnosti. Regulace
umísťování VVE v ZÚR Úk byla ze všech již uvedených důvodů provedena v souladu se zákonem,
odpůrce proto navrhl zamítnutí návrhu.
Posouzení procesních podmínek
(51) V odůvodnění původního rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval splnění procesních
podmínek řízení, které nebyly Ústavním soudem zpochybněny. Lze tedy pro stručnost konstatovat,
že mezi účastníky není sporu o tom, že napadené usnesení Zastupitelstva Ústeckého kraje
č. 23/25Z/2011, kterým byly schváleny zásady územního rozvoje Ústeckého kraje, skutečně
představuje opatření obecné povahy. Zcela v souladu s požadavky zákona (§101a odst. 1 s. ř. s.)
je též závěrečný návrh, kterým se navrhovatelé domáhají zrušení konkrétně vymezených částí zásad
územního rozvoje Ústeckého kraje.
(52) Nejvyšší správní soud nezpochybnil ani aktivní legitimaci účastníků. Tato podmínka
je splněna, pokud navrhovatel tvrdí, že opatřením obecné povahy jsou dotčena jemu náležející
subjektivní práva. Nestačí tedy námitka nezákonnosti opatření obecné povahy či procedury vedoucí
k jeho vydání, která by nebyla spojena s konkrétním dotčením právní sféry navrhovatele (shodně viz
např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120; toto rozhodnutí i další rozhodnutí uvedená v tomto rozsudku jsou
dostupná na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud ověřil, že navrhovatel a) je obec Ústeckého
kraje, aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy je tedy
dána zákonem, konkrétně na základě ustanovení §101a odst. 3 s. ř. s.
(53) Navrhovatel b) v řízení prokázal, že je vlastníkem nemovitostí v oblasti Ústeckého kraje.
Domnívá se, že v důsledku přijetí ZÚR Úk došlo k zásahu do jeho vlastnického práva, neboť je tím
znemožněno využít či prodat pozemky v jeho vlastnictví za účelem výstavby VVE. Nejvyšší
správní soud v minulosti opakovaně ve svých rozhodnutích konstatoval, že aktivní legitimace
v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je dána tvrzením navrhovatele o případném
zkrácení na jeho právech, přičemž pokud toto zkrácení přichází alespoň teoreticky vzhledem
k okolnostem věci v úvahu, je nutno její existenci dále posoudit při meritorním rozhodování
(shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2010, č. j. 1 Ao 3/2009 - 82).
V případě tvrzení navrhovatele b) Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že dotčení jeho
vlastnického práva v důsledku tvrzeného absolutního znemožnění výstavby VVE na celém území
Ústeckého kraje není zcela vyloučeno, proto jeho aktivní legitimaci připustil.
(54) Žádný z účastníků se neúčastnil procesu přijímání ZÚR, tedy zejména nepodával námitky
proti zadání ani návrhu ZÚR. Nejvyšší správní soud však již v minulosti dospěl k závěru,
že procesní pasivita navrhovatele není důvodem k nepřiznání jeho žalobní legitimace (viz usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116).
Případné důsledky této pasivity mohou být posouzeny při rozhodování o důvodnosti návrhu.
V souladu s ustálenou judikaturou tedy Nejvyšší správní soud považoval účastníky za aktivně
legitimované k podání jejich návrhů. Ve vztahu k závěrům nálezu Ústavního soudu je nutno
podotknout, že tento závěr byl vysloven a respektován i v původním rozsudku Nejvyššího
správního soudu v dané věci, což je zjevné zejména z výroku tohoto rozhodnutí, neboť ve vztahu
k žádnému z účastníků nebyl vydán výrok o odmítnutí návrhu.
(55) Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného konstatoval splnění všech procesních
podmínek řízení a mohl přistoupit k meritornímu projednání a rozhodnutí o návrhu,
tzn. k posouzení souladu předmětného opatření obecné povahy se zákonem, a rovněž toho,
zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci, a zda při vydání opatření
obecné povahy byl dodržen zákon.
Věcné přezkoumání námitek navrhovatelů
(56) V souladu s nálezem Ústavního soudu Nejvyšší správní soud přezkoumal námitku, podle
které odpůrce prostřednictvím napadených částí ZÚR znemožnil na území celého kraje výstavbu
VVE, neboť zvolené regulativy výstavby VVE znamenají absolutní zákaz na území celého kraje.
(57) Nejvyšší správní soud považuje za vhodné v úvodu argumentace k této námitce stručně
shrnout v obecné rovině oprávnění kraje při vydávání ZÚR.
(58) Cíle územního plánování deklarované v §18 stavebního zákona je možno popsat jako
regulaci rozvoje území, dosaženou určením jeho funkčního využití a prostorového uspořádání,
stanovením zásad organizace území, věcnou a časovou koordinací výstavby a jiných činností
ovlivňujících rozvoj území. Územní plánování je prostředkem harmonizace poměrů na území jím
regulovaném a umožňuje sladit jednotlivé veřejné zájmy a veřejné zájmy s individuálními zájmy
týkajícími se daného území. Jeho cílem je vytvářet předpoklady pro dosažení obecně přijatelného
konsensu o účelném využití a uspořádání území s ohledem na ochranu a rozvoj přírodních,
kulturních a civilizačních hodnot. Regulace možných způsobů využití určitého území je svěřena
jednotlivým nástrojům územního plánování, zejména závazné územně plánovací dokumentaci
(shodně viz Stavební zákon – Komentář, Roztočil A., Hrůšová K., Lachman M., Potěšil L., C. H.
Beck, 2013)
(59) Zásady územního rozvoje jsou důležitým nástrojem územního plánování, kterým
je prováděna regulace možných způsobů využití území kraje, s přihlédnutím ke všem výše
uvedeným cílům. Jedním z hlavních principů právní úpravy územního plánování je princip
udržitelného rozvoje území, kterého lze dosáhnout vyvážením vztahu podmínek pro příznivé
životní prostředí, hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel území.
(60) Všechny výše uvedené pojmy jsou neurčité právní pojmy, jejichž konkrétní obsah kraj
při vydávání ZÚR určuje podle specifických podmínek svého území. Je zřejmé, že harmonického
využití území bude v každém kraji dosaženo jinými způsoby a nástroji, odvíjejícími se od místních
podmínek a zvláštností území.
(61) V projednávané věci byla nastolena otázka, zda kraj v rámci své pravomoci regulovat území
prostřednictvím vydání územně plánovací dokumentace může stanovit pro regulaci určitých aktivit
přísnější podmínky, nežli stanoví zákon vydaný k ochraně stejných hodnot. Navrhovatelé poukázali
například na zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a zákon č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči. Tyto zákony určují míru a způsob ochrany určitých zájmů platné pro celé území
České republiky. Pokud mají být naplněny cíle územního plánování zakotvené ve výše citovaném
§18 stavebního zákona, musí mít kraj při přijímání územně plánovací dokumentace možnost
zohlednit specifika svého území oproti jiným částem republiky. Zvláštními zákony je určena
minimální míra ochrany jednotlivých zájmů, kterou kraje v rámci územního plánování nemůže
snížit. Dospěje-li však k závěru, že zvláštní podmínky jeho území vyžadují intenzivnější ochranu,
může přijmout pro ochranu hodnot chráněných zvláštními zákony přísnější kritéria. Nutnou
součástí rozhodnutí kraje pro zpřísnění ochrany určitého zájmu nad zákonem stanovený rámec
je přesvědčivé odůvodnění, ze kterého je zřejmé, v čem spočívá ojedinělost podmínek v daném
území a z jakých důvodů nelze předpokládat, že zákonem stanovená míra ochrany zájmů by byla
dostatečná. Při plném respektování práva na samosprávu kraje a z toho vyplývajících oprávnění,
včetně aktivity v oblasti územního plánování, platí, že regulace provedená v ZÚR za účelem
ochrany území kraje nesmí být diskriminační, svévolná a zjevně nepřiměřená, tj. neodpovídající
hodnotám, které mají být regulací chráněny.
(62) Aktivitu směřující k ochraně určitého zájmu mohou vykonávat různé subjekty a neznamená
to, že by tím navzájem nahrazovaly svoji činnost, případně, že by pouze z tohoto důvodu byly
v rozporu se zákonem. Regulace výstavby VVE zvolená obcí či krajem při územním plánování
nenahrazuje činnost orgánu ochrany přírody dle §12 zákona č. 114/1992 Sb. V tomto případě
každý z nich sice činí opatření ohledně umísťování VVE za účelem ochrany životního prostředí,
avšak kraj tak činí též s přihlédnutím k ochraně vlastního území a svých hodnot, správní orgán
chrání životní prostředí jako veřejný zájem.
(63) Kraj je tedy za výše uvedených podmínek oprávněn provést nástroji územního plánování
regulaci určitých aktivit na jeho území, a to i nad rámec zákona, který chrání stejné hodnoty
na základě veřejného zájmu. Jedná se o výsledek poměřování zájmů kraje a jeho obyvatel
či právnických osob zde sídlících. Pokud kraj uvede závažné důvody svědčící pro upřednostnění
určitého zájmu, úměrně dle této závažnosti může být omezen jiný zájem. Při akceptování tohoto
pravidla je tedy možno zcela omezit jinak legální aktivitu na území kraje pouze v případě výjimečně
vysoké míry potřeby ochrany jiného zájmu, jinými slovy, pokud je v ZÚR omezována určitá činnost
na minimum či zcela, musí to být na druhé straně odůvodněno vysokým ohrožením či nebezpečím
zániku hodnot, v jejichž prospěch je zasahováno. Shodně se k této otázce vyjádřil i sedmý senát
Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011 - 127, kde uvedl: „Kraj
má jistě právo na samosprávu a v rámci něho může v určité míře stanovovat pravidla výkonu určitých činností
a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, např. i s ohledem na charakter krajiny a její estetické
hodnoty, bylo dosaženo co možná nejvíce harmonického uspořádání vztahů v území. Pokud však odpůrce přistoupil
k takto silné regulaci, týkající se podstatné části území Moravskoslezského kraje, musel pro to mít obzvláště
závažný důvod.“ S tímto závěrem se devátý senát ztotožnil a zkoumal tedy, zda napadené ZÚR takový
důvod obsahují.
(64) V projednávané věci byla vznesena námitka, podle které odpůrce zvolenou regulací výstavby
VVE zcela znemožnil legitimní ekonomickou aktivitu na celém území kraje, přičemž takto přísný
zákaz výstavby VVE nechrání žádné odpovídající hodnoty či území Ústeckého kraje. Důsledkem
je podle názoru navrhovatelů nepřiměřený zásah do jejich práva na samosprávu (navrhovatel a/)
a do jejich vlastnických práv (oba navrhovatelé).
(65) Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval otázkou, jak velké plochy území se regulace
umísťování VVE dotýká. Navrhovatelé na dotaz soudu připustili, že své tvrzení, dle něhož
se regulace vztahuje na celé území Ústeckého kraje, nemohou prokázat, domnívali se, že by tak měl
učinit odpůrce. Odpůrce poukázal na absenci jakékoliv právní normy, která by mu při přijetí ZÚR
ukládala povinnost graficky či jinak označit území, kterého se dotýká regulace určité aktivity
provedená v ZÚR. Nejvyšší správní soud k této otázce uvádí, že odpůrci zákon skutečně výše
uvedenou povinnost nestanoví a nebyl tedy povinen v textu či příloze ZÚR dopad regulace
prokázat. Přestože to tedy nebylo jeho zákonem stanovenou povinností při přijímání a schvalování
napadených ZÚR Úk, lze poukázat na to, že pouze odpůrce disponoval údaji a nástroji, kterými
bylo možno tvrzení navrhovatelů o plošném dopadu regulace na celé území kraje vyvrátit. Nejvyšší
správní soud za této situace vycházel z textu regulativu uvedeného v textové části ZÚR Úk
na str. 47 a 48, z něhož lze bez pochybností konstatovat, že se vztahuje na rozsáhlou část ploch
kraje. Regulativy jsou formulovány jako stanovení ochranných pásem a okruhů o poloměru několika
kilometrů okolo bodů, které jsou na území kraje četně zastoupeny (např. zastavěná území,
zastavitelné plochy obcí, rozptýlené trvale obydlené či rekreační objekty, rekreační areály, atd.).
Nejvyšší správní soud na základě těchto skutečností dospěl k závěru, že přestože není jednoznačně
stanoven rozsah působení regulativu umísťování VVE v celkové ploše kraje, je možno bez
pochybností přijmout závěr, že regulativ postihuje natolik velkou část území Ústeckého kraje,
že pokud by byl stanoven bez přiměřeného důvodu a ve vyšší než nutné míře, zasáhl by nepřípustně
do práv na samosprávu zdejších obcí či práv (zejména vlastnických) jednotlivých občanů.
(66) Na základě výše uvedených závěrů Nejvyšší správní soud zkoumal, zda napadené ZÚR
obsahují náležité odůvodnění pro relativně přísnou regulaci umísťování VVE.
(67) Odpůrce se ohledně důvodů a opodstatnění regulace výstavby VVE dovolává obsahu
Politiky územního rozvoje 2008, která ukládá regulaci překotné a nekoordinované výstavby
větrných elektráren v Krušných horách (čl. 4, SOB6 – Specifická oblast Krušné hory, úkoly pro
územní plánování – písm. e/). Politika územního rozvoje je závazným podkladem pro ZÚR. Též
podle závěrů Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území je výstavba VVE hodnocena jako
příklad neregulovaně rozsáhlé výstavby a uváděna jako jedna z největších hrozeb pro krajinu
Ústeckého kraje. Z uvedeného vyplývá, že samotný záměr regulace výstavby VVE v ZÚR byl
podložen a opodstatněn, nejednalo se o svévoli odpůrce či výsledek vůle aktuální většiny
v zastupitelstvu kraje.
(68) Otázkou je, zda míra regulace byla zvolena přiměřeně, tj. zda míra přísnosti regulace
u konkrétních lokalit odpovídala cennosti hodnot, které mají být regulací chráněny (shodně viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011 – 127, čl. 138, první
odstavec). V napadeném ZÚR Úk je odůvodnění regulace umísťování VVE uvedeno v příloze č. 3
na stranách 84 – 90. U všech území uvedených pod bodem a), tj. území s preferencí ochrany
přírody a krajiny, je popsána obecná charakteristika jednotlivých území a konstatována potřeba
jejich ochrany s odkazem na zákon č. 114/1992 Sb. Nejsou zde uvedeny skutečnosti, pro které byly
stanoveny pro umístění VVE ve vztahu k těmto územím přísnější podmínky nad rámec zmíněného
zákona. Vzhledem k tomu, že v ZÚR byly zvoleny oproti zákonu č. 114/1992 Sb. podstatně
přísnější prostředky ochrany, pro jejich legitimitu bylo nutné uvést, jakým způsobem by byly
příslušné plochy umístěním VVE ohroženy a v jaké míře, z čeho byla dovozována vyšší potřeba
ochrany, nežli stanoví zákon č. 114/1992 Sb. (případně další zákony).
(69) V případě území ad b) – s preferovanou funkcí osídlení, rekreace, lázeňství a památkové
péče je u každého bodu (str. 88 – 89 přílohy č. 3 k ZÚR Úk) konstatováno, že výstavba VVE bude
nepříznivě ovlivňovat daná území, konkrétně jsou zmíněny nepříznivé hygienické vlivy VVE.
Vzhledem ke stanovení širokého poloměru ochranných pásem od bodů v území četně
zastoupených, který zakládá vysokou míru regulace jinak legální činnosti, však výše uvedené
v podstatě obecné konstatování negativních hygienických vlivů VVE na uvedená území nelze
považovat za dostatečné odůvodnění, ze kterého by bylo možno ověřit, že zvolená přísná regulace
je zcela přiměřená vysokému stupni ohrožení hodnot území.
(70) Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že odpůrcem zvolená regulace umísťování
VVE nebyla v napadených ZÚR Úk dostatečně odůvodněna a vzhledem k tomu nelze ověřit, zda
není zjevně nepřiměřená a neodpovídající hodnotám, které mají být regulací chráněny.
(71) Nejvyšší správní soud se neztotožnil s námitkou, dle které byly odpůrcem v ZÚR Úk
nepřípustně stanoveny prostřednictvím regulace umísťování VVE nové povinnosti nad rámec
zákona. V rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2005, na který navrhovatelé
odkázali, je konstatováno, že opatření obecné povahy slouží ke konkretizaci již existujících
povinností, vyplývajících ze zákona, nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje.
Jako příklad takových povinností je uvedeno stanovení nového druhu dopravní značky. V případě
regulace umístění VVE v území se nejedná o nový, právnímu řádu neznámý jev. Omezení výstavby
těchto a podobných staveb je upraveno v několika zákonech, které navrhovatelé sami v návrhu
citují. Nejedná se tedy o stanovení nového druhu povinnosti, nýbrž o určení míry již zákonem
upravené regulace.
(72) Pro úplnost je vhodné uvést, že regulací umístění VVE v ZÚR Úk není nijak zpochybněna
Územní energetická koncepce Ústeckého kraje. Tento dokument porovnává vhodnost oblastí
v Ústeckém kraji z hlediska využití energie větru. Při tvorbě ZÚR však kraj zohledňuje i jiná
hlediska, což je zcela legitimní a v souladu se zákonem. Kraj může dát přednost ochraně krajiny
a jiných zájmů před možností využití energie větru, porovnání různých možností a zájmů
je obsahem úkonů v územním plánování. Má-li však jeho rozhodnutí obstát při případném
přezkumu ve správním soudnictví, musí být řádně odůvodněno.
(73) Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce nezákonnosti ustanovení bodu 13. textové části
ZÚR, tj. stanovení pořadí změn v území, kde je stanovena možnost neaplikovat v období 2 let
od účinnosti ZÚR regulaci výstavby ZÚR pro obce, které v platné územně plánovací dokumentaci
již vymezily plochy pro umístění VVE nebo pro obce, v nichž bylo do nabytí účinnosti ZÚR
rozhodnuto o pořízení ÚPD či jejich změn, ve kterých jsou vymezeny plochy pro umístění VVE.
Podle názoru navrhovatelů uvedená úprava není etapizací, tj. stanovením změn v území, nýbrž
omezením aplikace ZÚR po určitou dobu pro určité obce, přičemž zákon odpůrci nedává možnost
tímto způsobem účinnost ZÚR odložit. Ke zkrácení svých práv tímto ustanovením uvádějí,
že je považují za diskriminační, neboť zvýhodňuje pouze určité obce a znevýhodňuje ty, které
záměr výstavby VVE plánují ve vzdálenějším časovém horizontu.
(74) Nejvyšší správní soud konstatuje, že dle vyhlášky č. 500/2006 Sb., přílohy č. 4, bodu I., odst.
1 písm. m) obsahuje textová část ZÚR i stanovení pořadí změn v území (etapizace), je-li to účelné.
Zákonem ani jinou závaznou právní normou není podrobněji stanoveno, o jaké změny v území
se může jednat. Nelze tedy bez dalšího dovodit, že omezení regulace umístění a stavby VVE
pro určitou dobu by nebylo možno pod tento bod zahrnout – byť se nejedná o zcela typický příklad
stanovení změn v území. Závěr navrhovatelů o porušení zákona není nijak konkretizován. Nelze
přisvědčit ani závěru o diskriminační povaze tohoto ustanovení. Jeho přijetí bylo vyvoláno
námitkami uplatněnými příslušnými obcemi v procesu pořizování ZÚR. Odpůrce na základě
uplatněných námitek poměřil zájem na zamýšlené regulaci a zájmy, které předestřely obce, přičemž
dospěl k závěru, že vzhledem k těmto zájmům je nutné či vhodné jeho zájem na regulaci umístění
a staveb VVE korigovat a upravit jej tak, aby nepřiměřeně nezasahoval do projevených zájmů obcí.
Jak je zřejmé, odpůrce na základě údajů sdělených obcemi posoudil střet zájmů svých a příslušných
obcí a proporcionálně je upravil. Tento závěr vyslovený i v původním rozsudku Nejvyššího
správního soudu nebyl Ústavním soudem zpochybněn, je vhodné též podotknout, že plynutím času
se uvedená ustanovení již stala pouze pasivní součástí ZÚR.
(75) Kromě výše uvedeného Ústavní soud konstatoval rozpor regulativů výstavby VVE
na str. 47 – 48 a obecnými zásadami formulovanými v úvodu textové části ZÚR pod bodem 29
(str. 10). Nejvyšší správní soud prověřil soulad uvedených částí ZÚR a dospěl k závěru, že samy
o sobě nejsou ve vzájemném rozporu. Pod bodem 29 je zmíněna podpora racionálního
a udržitelného rozvoje obnovitelných energetických zdrojů, doplněná o záměr územně regulovat
záměry na výstavbu velkých větrných elektráren s ohledem na eliminaci rizik poškození krajinného
rázu a jiných hodnot. Jestliže ZÚR v jejich další části obsahují regulativy výstavby VVE, nelze
to považovat za jednoznačný rozpor s deklarovanou podporou rozvoje obnovitelných
energetických zdrojů.
(76) Devátý senát Nejvyššího správního soudu důsledně prověřil závěry zejména rozsudku
sp. zn. 7 Ao 2/2011, ale i dalších rozhodnutí vztahujících se k otázkám rozhodovaným
v projednávané věci, a dospěl k jednoznačnému názoru, že se od žádného z nich neodchýlil.
Nevznikla tedy potřeba postoupit věc podle §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
VI. Závěr
(77) Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že odpůrcem zvolená
regulace umísťování VVE nebyla v napadených ZÚR Úk dostatečně odůvodněna a vzhledem
k tomu nelze ověřit, zda zvolené omezení výstavby VVE není zjevně nepřiměřené a neodpovídající
hodnotám, které mají být regulací chráněny. Vzhledem k tomu byla napadená část ZÚR Úk
shledána v rozporu se zákonem, Nejvyšší správní soud vyhověl návrhu navrhovatelů a ve výroku
specifikovanou část opatření obecné povahy pro nezákonnost zrušil.
VII. Náklady řízení
(78) Dle ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s., ve znění platném pro projednávanou věc, tj. do 31. 12.
2011, žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení v řízení o zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části. Z tohoto pravidla však připouští výjimku §60 odst. 8 s. ř. s.,
dle kterého i v případech, kdy s. ř. s. stanoví, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení právo, může soud přiznat účastníkovi, který měl ve věci alespoň částečný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení, jsou-li pro to důvody hodné zvláštního zřetele. Posléze uvedené
ustanovení obsažené v části třetí (řízení ve správním soudnictví), hlavě I. (obecná ustanovení
o řízení), tedy umožňuje soudu reagovat na případy, v nichž by striktní uplatnění
pravidla uvedeného v §101d odst. 5 s. ř. s. bylo vůči některým účastníkům příliš tvrdé. O jaké
případy by se mělo v praxi jednat ustanovení §60 odst. 8 s. ř. s. nestanoví a v tomto směru soud
musí vycházet především z posouzení všech okolností konkrétní věci. Nejvyšší správní
soud v projednávané věci neshledal důvody hodné zvláštního zřetele, ani jiné skutkové
či právní okolnosti, které by takový postup odůvodňovaly tak, jak tomu bylo např. věci vedené pod
sp. zn. 5 Ao 5/2011, na kterou v žádosti o přiznání náhrady nákladů řízení odkázali navrhovatelé.
Na základě toho tedy Nejvyšší správní soud o náhradě nákladů řízení rozhodl tak, jak je uvedeno
výroku III. tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. května 2014
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu