ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.143.2013:53
sp. zn. 9 As 143/2013 – 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: M. H., zast. Mgr.
Milošem Ráboněm, advokátem se sídlem Pekařská 12, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
28. 2. 2007, sp. zn. SZ 26060/2007/KUSK ÚSŘ/UK, č. j. 31001/2007/KUSK, o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 Ca
82/2009 – 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovenému zástupci žalobkyně, Mgr. Miloši Ráboňovi, advokátu se sídlem
Pekařská 12, Brno, se p ři zn áv á odměna a náhrada nákladů řízení 3400 Kč.
Tato částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní
moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení
shora označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
pro opožděnost odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 2. 2007,
sp. zn. SZ 26060/2007/KUSK ÚSŘ/UK, č. j. 31001/2007/KUSK. Uvedeným rozhodnutím
žalovaný jako nepřípustné zamítl její odvolání proti rozhodnutí Městského národního výboru
Lysá nad Labem, odboru výstavby ze dne 21. 5. 1969, č. j. výst./5/69/Tch/Kr, kterým byla
Výzkumnému ústavu mechanizace na pozemku st. p. 579/1 v katastrálním území Lysá
nad Labem povolena v tomto rozhodnutí specifikovaná stavba.
[2] Městský soud v odůvodnění napadeného usnesení konstatoval, že rozhodnutí žalovaného
bylo stěžovatelce doručováno do vlastních rukou; dne 16. 3. 2007 byla zásilka uložena u držitele
poštovní licence, stěžovatelce bylo uložení oznámeno a zásilku si osobně vyzvedla dne
29. 3. 2007. Žaloba byla stěžovatelkou podána k městskému soudu dne 24. 3. 2009. S odkazem
na ustanovení §72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), dospěl
městský soud k závěru, že stěžovatelka nedodržela zákonnou dvouměsíční lhůtu pro podání
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a proto ji jako opožděnou dle ustanovení §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. odmítl.
II. Kasační stížnost
[3] Stěžovatelka podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost, ve které vyjadřuje
svůj nesouhlas s odmítnutím žaloby, neboť žalobou usilovala o zrušení rozhodnutí o povolení
stavby ze dne 21. 5. 1969 s tím, že rozhodnutí žalovaného by se tak stalo nicotným.
[4] Stěžovatelka dále poukázala na skutečnost, že proti žalovanému v této věci již v minulosti
podala žalobu na ochranu proti nečinnosti, o které bylo městským soudem rozhodnuto
rozsudkem ze dne 9. 12. 2004, č. j. 8 Ca 262/2003. Uvádí, že v citovaném rozsudku byla
městským soudem poučena tak, že pokud by se žalovaný jejím odvoláním opět nezabýval, musí
ve lhůtě dvou let od nového rozhodnutí žalovaného podat novou správní žalobu. Včasnost
podané žaloby dovozuje stěžovatelka ze znění ustanovení §84 s. ř. s., na základě kterého
lze podat žalobu nejpozději do dvou let od okamžiku, kdy došlo k nezákonnému zásahu.
K doložení svého tvrzení o dodržení dvouleté lhůty pro podání žaloby stěžovatelka Nejvyššímu
správnímu soudu předložila kopii podacího lístku ze dne 23. 3. 2009 k zásilce adresované
městskému soudu a konstatovala, že rozhodnutí žalovaného jí bylo doručeno dne 29. 3. 2007.
[5] V doplnění kasační stížnosti ze dne 3. 4. 2014 stěžovatelka setrvala ve svém přesvědčení
o včasnosti podané žaloby ve smyslu ustanovení §84 odst. 1 s. ř. s. a s odkazem na čl. 95 Ústavy
zdůraznila, že zákony musí být zcela jednoznačné a nelze je vykládat ve zcela opačném významu
slov, než stanovil zákonodárce.
[6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzením věci městským
soudem, tedy jako opožděně podaným návrhem.
III. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[7] Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná; rozsahem a důvody
kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
Z povahy napadeného rozhodnutí (usnesení o odmítnutí žaloby) přichází v úvahu pouze kasační
důvod dle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla
nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada
řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[8] Nejvyšší správní soud se tedy v projednávané věci bude zabývat otázkou,
zda usnesení o odmítnutí žaloby stěžovatelky vydané městského soudem a zejména důvody,
o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem.
[9] Stěžovatelka namítá nezákonnost usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby
jako opožděné ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jelikož je přesvědčena, že dodržela
zákonnou dvouletou lhůtu pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
dle ustanovení §84 s. ř. s. Městský soud naproti tomu hodnotil žalobu jako podanou
proti rozhodnutí žalovaného ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s.
[10] Ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu
(dále jen „zásah“) se v souladu s ustanovením §82 s. ř. s. může u soudu domáhat každý,
kdo tvrdí, že byl tímto zásahem, který není rozhodnutím, přímo zkrácen na svých právech, a byl
zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo.
[11] Nejvyšší správní soud ve své ustálené judikatuře definoval pojem zásah správního orgánu,
proti kterému je možné se bránit zásahovou žalobou dle ustanovení §82 s. ř. s. tak, že „[j]de
o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě),
bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony
atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby,
vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání
strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu.
Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu
(když ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku „zásah“).“ (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 6. 2004, č. j. 2 Afs 53/2003 – 54).
[12] Jak tedy vyplývá z ustanovení §82 s. ř. s. a shora citovaného rozhodnutí, zásahem není
rozhodnutí správního orgánu. Ustanovení §85 s. ř. s. současně stanoví, že žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými
právními prostředky. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem se proto jako právní
prostředek soudní ochrany uplatní teprve v těch případech, kdy nejsou splněny podmínky
ochrany podle ustanovení §65 a násl. s. ř. s., a nelze se soudní ochrany domoci v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu. „Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát
žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje
teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu (…).“ (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 – 42).
[13] Stěžovatelka v projednávané věci žalobou podanou k městskému soudu brojila
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 2. 2007, kterým bylo jako nepřípustné zamítnuto
její odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Lysá nad Labem, stavebního úřadu, ze dne
21. 5. 1969. Přestože tedy stěžovatelka označila své podání jako žalobu podle ustanovení §84
odst. 1, které vymezuje žalobní lhůty pro zásahovou žalobu, jednalo se v souladu se shora
uvedeným o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s.
[14] Lhůta k podání této žaloby je upravena v ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s. Dle citovaného
ustanovení lze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat do dvou měsíců
poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným
zákonem stanoveným způsobem. Počátek běhu lhůty k podání žaloby tak toto ustanovení spojuje
s doručením správního rozhodnutí tomu účastníkovi, který toto správní rozhodnutí žalobou
napadá.
[15] Stěžovatelce bylo rozhodnutí žalovaného v souladu s jejím tvrzením doručeno dne
29. 3. 2007. Dvouměsíční lhůta pro podání žaloby proti tomuto rozhodnutí tak uplynula dne
29. 5. 2007. Jak vyplývá ze soudního spisu městského soudu, podala stěžovatelka žalobu
teprve dne 23. 3. 2009, tedy necelé dva roky poté, co jí bylo doručeno rozhodnutí žalovaného.
[16] Na místě není ani argumentace stěžovatelky, která v kasační stížnosti poukazovala
na skutečnost, že se žalobou domáhala zrušení rozhodnutí Městského úřadu Lysá nad Labem
ze dne 21. 5. 1969. Soudní ochrana přichází v úvahu teprve tehdy, pokud žalobce,
který nesouhlasí s rozhodnutím správního orgánu, vyčerpal řádné opravné prostředky.
V projednávané věci tento řádný opravný prostředek představovalo stěžovatelkou podané
odvolání. Nicméně teprve žalovaným vydané rozhodnutí o odvolání je předmětem soudního
přezkumu; od doručení tohoto rozhodnutí o odvolání se následně odvíjí také lhůta k podání
žaloby. Stěžovatelka v projednávané věci však nesplnila základní podmínku řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu, kterou je včasnost podané žaloby, a proto se městský soud
nemohl ani zabývat stěžovatelkou uplatněnými žalobními body, kterými zpochybňovala
zákonnost rozhodnutí žalovaného.
[17] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tvrzením stěžovatelky, že jí bylo rozsudkem
městského soudu ze dne 9. 12. 2004, č. j. 8 Ca 262/2003 – 38, uděleno poučení v tom smyslu,
že pokud žalovaný nezahájí kroky v souvislosti s jejím odvoláním, musí do dvou let od nového
rozhodnutí žalovaného podat novou správní žalobu. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že namítaný rozsudek městského soudu byl vydán v řízení o žalobě proti nečinnosti žalovaného.
Z rozsudku městského soudu vyplývá, že žalovaný reagoval na odvolání stěžovatelky
proti rozhodnutí Městského úřadu Lysá nad Labem ze dne 21. 5. 1969 přípisem ze dne
14. 5. 2003, který však dle městského soudu nevykazoval náležitosti rozhodnutí. Městský soud
proto žalovanému s odkazem na ustanovení §60 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, uložil
povinnost vydat o odvolání stěžovatelky rozhodnutí. Nejvyšší správní soud ověřil, že poučení
o dvouleté žalobní lhůtě nebylo městským soudem stěžovatelce uděleno, naopak z rozsudku
městského soudu je patrné, že další průběh řízení před žalovaným měl směřovat k vydání
rozhodnutí o odvolání. Rozsudek městského soudu tedy nemohl svým obsahem ve stěžovatelce
vyvolat mylné přesvědčení o běhu žalobních lhůt, natož pak o možnosti uplatnit soudní ochranu
v podobě zásahové žaloby dle ustanovení §82 a násl. s. ř. s.
[18] Nejvyšší správní soud se tedy na základě shora uvedeného ztotožňuje s postupem
městského soudu, který podaný návrh na zahájení řízení vyhodnotil jako žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu a dospěl k závěru, že tato žaloba byla podána opožděně. Kasační stížnost
stěžovatelky je proto nedůvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Stěžovatelkou uplatněné kasační námitky nebyly ve vztahu k napadenému usnesení
městského soudu shledány důvodnými, v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky, ke kterým
Nejvyšší správní soud dle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti, kasační
stížnost byla proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
[20] Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s.). Žalovanému, jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení nevznikly, Nejvyšší
správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[21] Stěžovatelce byl Nejvyšším správním soudem ustanoven zástupcem pro řízení o kasační
stížnosti advokát Mgr. Miloš Ráboň. Nejvyšší správní soud přiznal ustanovenému zástupci
odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů v celkové výši 3400 Kč, která se skládá
z částky 3100 Kč za jeden úkon právní služby [první porada s klientem včetně převzetí a přípravy
zastoupení podle §11 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů] a z částky
300 Kč za s tím související režijní paušál (§13 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb.). Odměna
za zastupování a náhrada hotových výdajů bude ustanovenému zástupci vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. července 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu