ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.163.2012:26
sp. zn. 9 As 163/2012 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: B. F.
zast. JUDr. Tomášem Podhorským, advokátem se sídlem Masarykovo nám. 102, Benešov, proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 2. 2012, sp. zn. SZ 175201/2011/KUSK REG/Kt,
č. j. 005386/2012/KUSK, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v
Praze ze dne 25. 10. 2012, č. j. 47 A 17/2012 - 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
Městský úřad Vlašim, odbor výstavby a územního plánování (dále jen „stavební úřad“),
povolil na základě žádosti žalobkyně svým rozhodnutím dne 31. 8. 2009, č. j. VYST 17146/09-
621/2009 LiH, stavební úpravy domu č. p. 114 v Načeradci. V povolení mimo jiné uvedl,
že při stavbě musí být dodrženy požadavky závazného stanoviska Městského úřadu Vlašim, odboru
životního prostředí – úseku památkové péče (dále jen „orgán památkové péče“). Žalobkyně
tak na stavbě měla použít dřevěná okna a dveře podle bližšího určení ve stavebním povolení.
Žalobkyně posléze požádala stavební úřad o dodatečné povolení změny stavby
před dokončením, konkrétně o změnu předepsaného materiálového provedení dveří a oken.
K němu přiložila nové, nesouhlasné závazné stanovisko orgánu památkové péče ze dne 26. 5. 2011,
č. j. ZIP 7384/11-51/2011 SvN, který setrval na svých požadavcích na provedení oken a dveří.
Stavební úřad zamítl žádost žalobkyně svým rozhodnutím ze dne 22. 7. 2011, č. j. VYST 31368/10-
22/2011 LiH. Změnu stavby nepovolil, protože žalobkyně již použila plastová okna a dveře,
což bylo v rozporu se závazným stanoviskem orgánu památkové péče.
Odvolání žalobkyně proti rozhodnutí stavebního úřadu zamítl žalovaný Krajský úřad
Středočeského kraje svým rozhodnutím ze dne 2. 2. 2012, sp. zn. SZ 175201/2011/KUSK
REG/Kt, č. j. 005386/2012/KUSK, a napadené rozhodnutí potvrdil. Stavební úřad podle
něj nemohl vydat rozhodnutí v rozporu se závazným stanoviskem. Žalobkyně nedodržela
požadovaný vzhled a materiál oken, nevyčíslila tvrzenou finanční újmu, která jí hrozila v případě
dodržení požadavků závazného stanoviska. Pokud v rozporu s původním stavebním povolením
použila jiná okna, jednalo se o nezákonný postup.
Citované rozhodnutí žalovaného žalobkyně napadla žalobou u Krajského soudu v Praze.
Ten ji zamítl rozsudkem ze dne 25. 10. 2012, č. j. 47 A 17/2012 - 54, protože dospěl k závěru,
že žalobkyně skutečně nedodržela předepsaný vzhled oken a dveří. Dům žalobkyně se nachází
v Městské památkové zóně Načeradec a musí i po rekonstrukci svým vzhledem odpovídat době
svého postavení. Použití jiných materiálů a technického řešení by přicházelo v úvahu, pokud by bylo
v podstatných rysech srovnatelné s požadovaným vzhledem. Použitá okna jsou však lehce
odhalitelná imitace, porušení požadavků památkové péče je významné. Námitku nestejného
zacházení ve srovnání s vlastníky okolních nemovitostí soud také neuznal, protože na základě
zásady rovnosti není možné se domáhat opakování nezákonného postupu. Navíc zčásti nejde
o srovnatelné situace.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu nyní žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí
kasační stížností.
II. Obsah kasační stížnosti
Stěžovatelka ve své včasné kasační stížnosti namítla nesprávné posouzení právní otázky
krajským soudem, uplatnila tedy důvod podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.).
V okolí domu stěžovatelky se nachází řada domů, které také mají plastová okna imitující
dřevěné provedení. Okna na domu stěžovatelky plně odpovídají požadavkům závazného
stanoviska svým rozměrem, zbarvením a členěním. Vzhled také odpovídá okolní zástavbě. Sousední
dům č. p. 116 má plastová okna imitující dřevo navíc s vnitřní zlatou mřížkou. Vsazení těchto oken
bylo povoleno. Praxe správních orgánů by podle stěžovatelky měla být jednotná, ke všem
stavebníkům by měly přistupovat stejně. Pokud jednomu stavebníkovi správní orgán povolil
plastová okna v hnědé barvě, měl tak učinit i u ostatních. Okna stěžovatelky navíc lépe odpovídají
okolní zástavbě, protože nejsou pouze hnědá, ale imitují dřevo a nemají vnitřní zlatou mřížku.
Závěr krajského soudu, že dům stěžovatelky a dům č. p. 116 nejsou srovnatelné, neobstojí.
Dům č. p. 116 byl sice postaven až v 50. letech 20. století, dům stěžovatelky byl však zásadně
přestavěn ve stejné době (nová okna, přestavba chlívu). Mezi těmito domy tedy neexistuje odlišnost,
která by odůvodňovala nerovné zacházení. Dále stěžovatelka uvedla, že správní orgány a krajský
soud měly uplatnit i hledisko výše nákladů a účelnost jejich vydání. Stávající okna plně odpovídají
požadavkům závazného stanoviska. Plastová okna imitující dřevo nelze z běžného pohledu rozeznat
od oken dřevěných. Cena dřevěných oken je výrazně vyšší než cena oken plastových, mají kratší
životnost a horší tepelnou propustnost.
Z těchto důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud po ústním jednání
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je
povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Pro posouzení stížních námitek je vhodné připomenout relevantní právní úpravu. Podle
§11 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, mohou
být rozhodnutí správních úřadů a orgánů krajů a obcí vydávané podle zvláštních právních předpisů,
jimiž mohou být dotčeny zájmy státní památkové péče, vydány jen na základě závazného
stanoviska. Závazné stanovisko podle §14 odst. 2 zákona o státní památkové péči vydá příslušný
orgán státní památkové péče na žádost vlastníka, který zamýšlí provést obnovu nemovitosti, která
není kulturní památkou, ale je v památkové zóně.
K charakteru závazných stanovisek vydávaných dle §149 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), lze odkázat na rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, publikovaný
pod č. 2434/2011 Sb. NSS. Ve vztahu k soudnímu přezkumu závazných stanovisek rozšířený senát
vyslovil, že tato stanoviska jsou podkladem pro konečné rozhodnutí; z valné většiny přitom
pro vydání konečného kladného rozhodnutí není zapotřebí získat bez dalšího jen jedno kladné
závazné stanovisko, ale je třeba splnit i další zákonné podmínky dle příslušných právních předpisů.
S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 - 150,
rozšířený senát vyslovil, že závazná stanoviska dle §149 správního řádu nejsou vydávána
ve správním řízení a nejsou rozhodnutími, jedná se proto o podkladové úkony, které se vždy
vydávají v rámci jiného „hlavního“ řízení. Soudně je pak přezkoumáváno pouze konečné
rozhodnutí v „hlavním“ řízení. Závazná stanoviska vydaná v projednávané věci jsou podkladovými
úkony pro rozhodnutí stavebního úřadu (§44a odst. 3 zákona o státní památkové péči a contrario).
Stěžovatelka namítá, že jí použitá plastová okna „nelze z běžného pohledu rozeznat od dřevěných,
imitace dřeva je fakticky dokonalá, tato okna pak imitují dřevěná okna se všemi detaily.“ Tím doslovně
opakuje formulaci svých žalobních námitek z řízení před krajským soudem. Podle závazného
stanoviska měla stěžovatelka použít dřevěná okna natřená bílou či hnědou barvou. Tato okna měla
být členěna do kříže, případně do písmene T, se zasklením do dřevěných příček, které nebudou
nalepené. Vnější dřevěné dveře měly být členěny na tři výplně a prosklené dveře měly být členěny
na čtyři díly (osm tabulek).
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatelka použila okna, u nichž jsou
dělící příčky pouze imitovány vložením dovnitř izolačního trojskla. Její okna dále imitují dřevěný
lakovaný povrch a nemají tak nátěr bílou či hnědou barvou. Obdobně stěžovatelka naložila
i s požadavky na dveře. Použité vnější dveře jsou plastové, členěné na čtyři díly. Prosklené dveře
jsou členěny na šest výplní. Tyto skutečnosti stěžovatelka v kasační stížnosti nepopírá.
Z těchto zjištění vyplývá, že stěžovatelka se odchýlila od požadavků závazného stanoviska.
Nejvyššímu správnímu soudu tak není zřejmé, z čeho stěžovatelka dovozuje, že jí použité „zbarvení
[oken] pak plně odpovídá příslušným požadavkům, stejně tak i jejich rozměr a jejich členění,“ a že „z hlediska
estetického nedojde tedy k žádným změnám a jakýmkoli vybočením.“ Pokud jsou okna a dveře členěny jinak,
než závazné stanovisko požaduje, lze nepochybně říci, že ke změně oproti požadavkům orgánu
památkové péče došlo. To ostatně stěžovatelce vysvětlil již krajský soud v napadeném rozsudku.
Je to právě ta skutečnost, že stěžovatelka použila odlišné členění oken a dveří, která nejvýrazněji
dokládá porušení požadavků závazného stanoviska.
Přesvědčení stěžovatelky o tom, že plastová okna či dveře imitující dřevo nelze
od skutečných dřevěných oken či dveří z běžného pohledu rozeznat, tak pro posouzení věci nemá
význam. Plastové dveře členěné na čtyři díly, které vypadají jako dveře dřevěné, totiž nikdy nebudou
vypadat jako dřevěné dveře členěné na díly tři. Zdánlivě jiná situace nastává u oken. Stěžovatelka
namítá, že členění oken do kříže, případně do písmene T, bylo dodrženo vložením dělící příčky
dovnitř izolačního trojskla. Ze správního spisu, konkrétně fotografií, kterými stěžovatelka podpořila
své odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 22. 7. 2011, je ovšem patrné, že imitace
zasklení do dřevěných příček není vůbec dostatečná. Jak u oken stěžovatelky, tak u oken
na soudních domech, je na první pohled vidět odlesk skla v místě, kde mělo být sklo podle
závazného stanoviska vsazeno do dělící příčky. Ani požadavek na dělení oken tak zjevně nebyl
dodržen. Jak krajský soud správně uvedl, již samotné nedodržení předepsaného členění oken a dveří
je natolik zásadní a na první pohled patrné, že diskuse o přednostech použitého plastu
nad požadovaným dřevem nemá význam.
Další z námitek stěžovatelky směřuje proti nerovnému přístupu správních orgánů. Dům
č. p. 116 byl postaven v 50. letech 20. století, tedy době, kdy byl zásadním způsobem přestaven
i dům stěžovatelky pocházející z první poloviny 19. století, takže na oba tyto domy měly správní
orgány uplatnit stejné požadavky. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí. Ona zásadní přestavba
domu stěžovatelky spočívala podle jejího vyjádření v osazení nových oken a přestavbě chlívu
na obytný prostor. Tyto stavební úpravy domu však nelze stavět naroveň postavení nového domu
na místě původního, již zbouraného stavení. Jak Nejvyšší správní soud uvedl ve svém rozsudku
ze dne 28. 1. 2009, č. j. 8 As 31/2007 - 165, „odstranění převážné většiny původní stavby až do základů
a následnou realizaci nové stavby s využitím několika fragmentů stavby původní nelze hodnotit jako stavební
úpravu.“ Požadavky památkové péče navíc úzce souvisí s dobou, kdy byl ten který dům postaven.
Pokud byly na domě z 19. století provedeny byť podstatné stavební úpravy, nelze jej
pro posuzování požadavků památkové péče bez dalšího považovat za srovnatelný se zcela novým
domem postaveným o více než 100 let později. Stěžovatelka by musela mnohem podrobněji
vysvětlit, proč konkrétní stavební úpravy ve druhé polovině 20. století potlačily původní charakter
domu natolik, že právě doba úprav je pro posouzení charakteru domu rozhodující. Argumentace
stěžovatelky však byla v tomto směru obecná, tuto otázku nijak nerozebrala.
Stěžovatelka dále vychází z toho, že krajský soud uznal použití plastových oken na domě
č. p. 116 za souladné s právem. K tomuto závěru však krajský soud ve svém rozsudku nedospěl.
Naopak výslovně uvádí, že k povolení plastových oken u tohoto domu došlo v rozporu
se závazným stanoviskem, což lze považovat za nezákonný exces v postupu městského úřadu.
Bylo-li stavební povolení pro úpravy domu č. p. 116 vydáno v rozporu s právem, není možné
se na základě zásady rovnosti podle §2 odst. 4 správního řádu domáhat vydání stavebního povolení
ve vlastní věci.
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že správní orgány mají dbát na to,
aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.
Citovanou úpravou zákonodárce promítnul ústavní zásady rovnosti v právech. Tyto zásady ovšem
nedosahují tak daleko, že by zakotvovaly právo na opakování nezákonného jednání státu. Jedná
se totiž pouze o rovnost v právech, nikoli rovnost v protiprávnosti. Správní řád to vyjadřuje tím,
že snaha o rozhodování obdobných případů obdobně je jen jedno z hledisek, které musí správní
orgány použít. Stejně tak ale musí dbát na to, aby rozhodovaly v souladu se zákonem a ostatními
právními předpisy (§2 odst. 1 správního řádu), aby uplatňovaly svou pravomoc pouze k těm
účelům a v rozsahu, k nimž jim byla zákonem nebo na základě zákona svěřena (§2 odst. 2
správního řádu), a aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem (§2 odst. 4 správního řádu).
K jinému závěru nelze dospět ani při rozboru ústavní úpravy, která jednak výslovně hovoří o
rovnosti lidí v právech (čl. 1 Listiny základních práv a svobod), jednak výslovně zakazuje výkon
státní moci mimo zákonné meze (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Zjistil-li krajský
soud z předloženého spisu, že dům č. p. 116 byl upraven v rozporu s právem, nemůže se
stěžovatelka domáhat, aby stavební úřad v jejím případě postupoval obdobně protiprávně.
Poslední námitkou stěžovatelka brojí proti tomu, že správní orgány neposuzovaly celkovou
převahu plastových oken nad okny dřevěnými (technicky lepší parametry, nižší cena atd.).
Stěžovatelka však zcela opomíjí argumentaci krajského soudu. Ten v napadeném rozsudku vysvětlil,
že tato otázka není pro posouzení věci významná, neboť použitá okna na první pohled
neodpovídají požadavkům na vzhled. Teprve pokud by odpovídala svým vzhledem, bylo by namístě
posuzovat výhody a náročnost různých materiálových provedení. Nad rámec tohoto posouzení
krajský soud stěžovatelce vysvětlil, že ani její věcná argumentace není správná, protože existují
parametry srovnatelná plastová a dřevěná okna. Tento závěr krajského soudu stěžovatelka
nezpochybnila, Nejvyšší správní soud se jím tak nezabýval.
Lze tak uzavřít, že krajský soud posoudil předložené právní otázky správně. Stavební úřad
byl povinen rozhodnout v souladu se závazným stanoviskem a žádost stěžovatelky zamítnout.
Stěžovatelka nedodržela požadavky stavebního povolení, jestliže použila okna a dveře
neodpovídající svým vzhledem a materiálem předepsaným požadavkům. Odkaz na sousední dům
není případný, neboť ten není s domem stěžovatelky srovnatelný. Nedodržení práva v jiném
případě navíc není důvodem, aby stavební úřad jednal protiprávně i v případě stěžovatelky.
Stěžovatelka výslovně nesouhlasila s tím, aby Nejvyšší správní soud o její kasační stížnosti
rozhodl bez její přítomnosti na ústním jednání. Podle §109 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasačních stížnostech zpravidla bez jednání. Považuje-li to za vhodné nebo
provádí-li dokazování, nařídí k projednání kasační stížnosti jednání. Významem tohoto
ustanovení se Nejvyšší správní soud zabýval například ve svém rozsudku ze dne 15. 11. 2005,
č. j. 8 Aps 1/2005 - 82, publikovaném pod č. 932/2006 Sb. NSS. V něm vysvětlil, že důvodem,
pro který by musel bez dalšího shledání vhodnosti nařídit jednání, není samotná žádost účastníka
řízení. Protože Nejvyšší správní soud neshledal jiný důvod pro nařízení než samu žádost
stěžovatelky, o kasační stížnosti rozhodl bez jednání.
V. Závěr
Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1,
poslední věty, s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení;
žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec jeho úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. března 2014
JUDr. Radan Malík
předseda senátu