ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.167.2012:70
sp. zn. 9 As 167/2012 – 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: R. K., zast. JUDr.
Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlídkova 9, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
25. 1. 2011, č. j. 011259/2011/KUSK, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Obec Dolní
Břežany, se sídlem 5. května 78, Dolní Břežany, zast. JUDr. Miroslavem Novotným, advokátem se
sídlem Husinecká 3, Praha 3, a II) 1. SČV, a. s., se sídlem Ke Kablu 971, Praha 10, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 10. 2012,
č. j. 10 A 30/2011 – 93,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
Obecní úřad Dolní Břežany („stavební úřad“) svým rozhodnutím ze dne 11. 10. 2010,
č. j. SÚ-3183/05/OS/II/106, zamítl žádost žalobce o vydání dodatečného povolení pro čtyři stavby
rodinných domů na pozemku p. č. 236/2 v katastrálním území Dolní Břežany a žalobci nařídil jejich
odstranění. Odvolání žalobce proti rozhodnutí stavebního úřadu zamítl žalovaný Krajský úřad
Středočeského kraje svým rozhodnutím ze dne 25. 1. 2011, č. j. 011259/2011/KUSK, a rozhodnutí
stavebního úřadu potvrdil.
Rozhodnutí žalovaného žalobce napadl žalobou podanou u Městského soudu v Praze. Ten
ji rozsudkem ze dne 16. 10. 2012, č. j. 10 A 30/2011 – 93, zamítl. Soud dospěl k závěru, že žalobce
rodinné domy skutečně postavil bez stavebního povolení. Stavební úřad správně zahájil řízení
o odstranění stavby. Aby žalobce dosáhl dodatečného povolení pro tyto domy, měl kumulativně
prokázat splnění několika podmínek. To se mu nepodařilo, neboť neúspěšně zpochybňoval jen
některé podmínky. V žalobním řízení vůbec nezpochybnil nesoulad staveb s územním plánem,
tvrdil naopak, že stavby lze povolit i přes tento nesoulad. Protože stavební úřad nemá prostor pro
úvahu a není oprávněn povolit stavbu, která není v souladu s územním plánem, není možné tento
nedostatek překlenout. Dále soud uvedl, že je to právě žalobce, kdo má dokazovat soulad staveb
s veřejným zájmem, ne naopak. Soulad bylo třeba posoudit ve vztahu k územnímu plánu platnému
v době rozhodnutí. Tento územní plán stanovuje jako podmínku pro rozhodování o změnách
využití pozemků pořízení a vydání regulačního plánu. Tento plán nebyl vydán, stavební úřad tak
stavby povolit nemohl. Stavby jsou také v rozporu se stanoveným pořadím provádění změn v území
(etapizací), neboť pozemek je územním plánem zařazen do III. etapy, t. j. k využití nejdříve od roku
2030. Městský soud také poukázal na to, že na počátku věci stojí především nezákonné jednání
žalobce, který stavěl bez pravomocného stavebního povolení, sám tak výrazně přispěl k tomu,
že stavební úřad rozhodl o odstranění staveb.
Jakkoliv soud dospěl k závěru, že pro zamítnutí žaloby stačí žalobcem nepopřené zjištění,
že stavba rodinných domů je v rozporu s územním plánem, dál se zabýval i ostatními žalobními
námitkami. Dospěl poté k závěru, že stavební úřad žalobce nemusel vyzývat k aktualizaci
předložených podkladů či doložení jiných (např. vyjádření správců sítí), protože to na závěru
o rozporu s územním plánem nemohlo nic změnit. Dále se městský soud odmítl blíže zabývat
námitkou, že na pozemku žalobce je nezákonně postaven vodovodní přivaděč, protože stavby by
nemohly být povoleny, ani pokud by tam přivaděč nebyl. Své hodnocení soud uzavřel tím, že pro
posouzení je významná aktuální verze územního plánu, která vyžaduje pořízení regulačního plánu.
Důvody, proč regulační plán vydán nebyl, nejsou pro posouzení souladu s územním plánem
významné. Stavby jsou navíc i v rozporu se stanoveným pořadím změn v území.
Proti tomuto rozsudku městského soudu žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí kasační
stížností.
II. Obsah kasační stížnosti
Stěžovatel ve své včasné kasační stížnosti uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“);
namítl tedy nesprávné posouzení právní otázky městským soudem a nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku.
Stěžovatel namítl, že městský soud určil jako stěžejní otázku souladu s územním plánem
a tu předřadil všemu dalšímu posuzování. V tom, jak městský soud chápe veřejný zájem a jak ho
zdůrazňuje, stěžovatel spatřuje zásah do jeho ústavních práv, protože tím soud dal přednost formě
před obsahem. Napadený rozsudek je přepjatě formalistický, protože stěžovatel stavěl
na pozemcích, které k zastavění určené jsou, nikoliv však v současnosti. Stanoveným pořadím změn
v území je stěžovateli uložena povinnost, která nemá oporu v zákoně, konkrétně „povinnost vyčkávat
s možností využít svou nemovitost až (a jestli) poté, co tak učiní osoby na něm svou vůlí zcela nezávislé.“ Je to
právě etapizace změn v území, která stěžovatele nepřijatelně omezila v jeho právu na pokojné
užívání majetku, protože upřednostnila fiskální zájmy jiných osob soukromého práva, „jimž umožnila
jejich pozemky zastavět dříve a to nikoliv na základě objektivních důvodů, nýbrž toliko na základě vlastní
libovůle.“ Časové omezení vlastnického práva stěžovatele nemá zákonnou oporu, a proto se ten
ve své stížnosti dovolal zákazu přepjatého formalismu při výkladu zákona.
Stěžovatel dále uvedl, že situace byla způsobena opakovaně nezákonným postupem
stavebního úřadu, který mu bránil v postavení domů v době, kdy tomu územní plán nebránil.
Správní orgány od něj absurdně žádaly negativní důkaz o neexistenci nesouladu stavby s veřejným
zájmem. Sám veřejný zájem nebyl v řízení konkrétně určen, což vedlo k nesprávnému posouzení
intenzity zásahu do základních práv stěžovatele. Ve věci byl veřejný zájem spatřován především
v rozporu s územním plánem (formální rovina), ale také konkrétně v existenci vodovodního
přivaděče na pozemku stěžovatele a v zásahu do ochranného pásma elektrického vedení.
Nedostatečnost a nepřesvědčivost hodnocení vztahu mezi právy stěžovatele a veřejným zájmem
vede k nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí i napadeného rozsudku.
V řízení před městským soudem stěžovatel navrhoval důkazy k prokázání toho, že popsané
zájmy nejsou hodny ochrany, neboť to nebyl stěžovatel, kdo ve vztahu k nim porušil zákon.
Správní orgány a soud se nezabývaly tím, že vodovodní přivaděč je nezákonnou stavbou, neboť byl
postaven a umístěn v rozporu se stavebním povolením. Faktickou legalizací tohoto přivaděče bylo
zasaženo do legitimního očekávání stěžovatele. Stejně tak není možné zohlednit ochranné pásmo
elektrického vedení. Stěžovateli totiž není možné klást za vinu, že správní řízení trvalo tak dlouho,
že původní kladné vyjádření (výjimka) správce elektrické sítě pozbylo platnosti. Na stavbách
či v právní úpravě nedošlo k žádné změně, které by nyní odůvodňovaly odlišný postoj správce sítě.
Povinnost obstarat si veškerá vyjádření dotčených osob je povinností stavebního úřadu, který
ji nemůže přenášet na stěžovatele. Pozbyla-li tato stanoviska platnosti, stavební úřad měl stěžovatele
vyzvat, aby tuto vadu odstranil. Navíc není důvod stavby odstraňovat, správní orgány by měly dát
přednost vlastnickému právu stěžovatele před neurčitým veřejným zájmem, zvláště za situace,
kdy správce elektrické sítě neuvedl důvod pro změnu svého stanoviska. Stěžovatel neměl povinnost
žádat o výjimku, správce sítě měl na jeho žádost stanovit podmínky pro stavbu rodinných domů.
Dále městský soud pochybil, když nepřipustil provedení dalších důkazů, protože ty by
prokázaly, že „stěžovatel se nedopustil nezákonného chování, nýbrž k němu byl donucen a následně dokonce vyzván
správním orgánem druhého stupně.“ Stěžovatel zahájil stavbu bez stavebního povolení „ze zoufalství poté,
co byl k takovému jednání vyzván odvolacím stavebním úřadem,“ což je významné pro ochranu jeho dobré
víry. Listinu k prokázání této skutečnosti soud odmítl přijmout jako důkaz. Stavební úřad jednal
celou dobu tak, aby stavbě zabránil, přestože stěžovatel podal žádost o stavební povolení v době,
kdy územní plán vypadal úplně jinak. Zahájení stavby bez povolení je postup sice nežádoucí,
ale „právně přípustný a šlo o jednání v nouzi, neboť pouze tímto způsobem mohl stěžovatel zabránit, aby obec
svévolně manipulovala s účelovým určením pozemku.“ V důsledku nepřiměřené délky řízení „stěžovatel v dobré
víře v prvně vydané dodatečné povolení stavby, jakkoliv nepravomocné, pokračoval ve snaze o zmírnění vzniklých
škod ve stavbě.“
Konečně stěžovatel uvedl, že rozhodnutí o odstranění stavby po deseti letech je opožděné
rozhodnutí, které zakládá odpovědnost státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.
Tyto průtahy lze napravit v kasačním řízení právě upřednostněním vlastnického práva stěžovatele.
Správní orgány a městský soud se s nepřiměřenou délkou řízení ve svých rozhodnutích
nevypořádaly. Postavené rodinné domy nikomu nevadí, nemají podstatný vliv na okolí a jejich
odstranění tedy není důvodné. Právě ochrana dobré víry a ochrana vlastnického práva jsou s to
modifikovat i doslovné znění právní úpravy tak, aby nedošlo ke zjevné nespravedlnosti.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení II) se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Osoba zúčastněná na řízení I) uvedla, že odkaz stěžovatele na ochranu jeho vlastnických
práv není na místě. Vlastnictví nesmí být zneužito na újmu práv druhých nebo v rozporu
se zákonem chráněnými obecnými zájmy, stěžovatel se však dopustil obojího. Stanovení pořadí
změn v území je zákonem výslovně předvídáno a judikatura správních soudů potvrzuje jeho
vhodnost. Přezkum územního plánu nebyl a nemohl být předmětem řízení před městským soudem.
Stěžovatel tento plán v příslušném řízení nenapadl, ač to ve správním řízení nepravdivě tvrdil.
Jednotlivé etapy rozvoje území byly stanoveny na základě doporučení zpracovatele územního plánu
podle možnosti připojení rozvojových oblastí na veřejnou infrastrukturu a ohledem na koncentrický
rozvoj osídlení.
K účelovému protahování správního řízení nedošlo, což potvrdil i městský soud. Stěžovatel
musí svou žádost jako každý stavebník podložit a leží na něm důkazní břemeno k prokázání souladu
stavby s veřejným zájmem. Veřejný zájem v tomto případě představuje soulad stavby s územně
plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování a zájmy chráněnými zvláštními předpisy.
Vodovodní přivaděč nebyl postaven nezákonně, což potvrdil i vodoprávní úřad jako speciální
stavební úřad. Rodinné domy stěžovatele zasahují nejen do vlastnického práva obce k přivaděči,
ale i do ochranných pásem sítí elektrického a telefonního vedení. Tvrzení, že stěžovatel předložil
souhlasná stanoviska správců těchto sítí, je v rozporu s obsahem spisu. Správce elektrické sítě
naopak uvedl, že navrhuje odstranění staveb, protože stěžovatel nedodržel podmínky původního
souhlasu.
Tvrzení, že stěžovatel soudu předložil listinu prokazující výzvu žalovaného k provedení
stavby bez stavebního povolení, není pravdivé. Stěžovatel nikdy nedoložil, že by jej žalovaný k jeho
jednání vyzval. Řadu průtahů v řízení způsobil stěžovatel sám, není v pravomoci stavebního úřadu
či správního soudu zjišťovat, zda stěžovateli vznikla škoda nesprávným úředním postupem
či nezákonným rozhodnutím. Tvrzení stěžovatele, že v důsledku nepřiměřené délky správního
řízení pokračoval ve stavbě v dobré víře v prvně vydané nepravomocné stavební povolení, označila
osoba zúčastněná na řízení za nehorázné.
Z uvedených důvodů osoba zúčastněná na řízení I) navrhla, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl, protože nelze poskytovat ochranu zneužití práva ze strany stěžovatele.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Městský soud dle jeho mínění
přezkoumal nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného, který se nevypořádal s tím, že v řízení nebyl
konkrétně určen veřejný zájem, s nímž jsou stavby stěžovatele v rozporu. Nejvyšší správní soud
se z povahy věci musel touto námitkou zabývat přednostně, neboť nepřezkoumatelnost rozhodnutí
vylučuje jeho věcný přezkum. Dospěl přitom k závěru, že žalovaný se otázkou veřejného zájmu
zabýval, když jej ztotožnil s vlastní úpravou územního plánu. Byť stěžovatel s tímto hodnocením
nesouhlasí, z rozhodnutí žalovaného i z napadeného rozsudku důvody rozhodnutí patrné jsou.
Námitka nepřezkoumatelnosti tak není důvodná. Zda je toto posouzení veřejného zájmu správné,
bude řešeno níže.
V projednávané věci jde o odpověď na otázku, zda rozestavěné, avšak nepovolené rodinné
domy stěžovatele mohou být dodatečně povoleny, či zda mají být odstraněny. Stěžovatel
se domnívá, že povoleny být mohou. Oproti tomu žalovaný, osoba zúčastněná na řízení I) i městský
soud zastávají názor, že tyto stavby dodatečně povoleny být nemohou, protože byly, kromě jiného,
postaveny v rozporu s územním plánem. Rozpor s územním plánem stěžovatel nezpochybňuje,
ve své stížnosti ovšem předložil důvody, proč by tento nedostatek neměl mít význam.
Městský soud při posuzování žaloby správně vyšel z toho, že na věc se uplatní ještě starý
stavební zákon, tj. zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
podle kterého bylo stavební řízení zahájeno a podle něhož rozhodoval i žalovaný. Podle §88 odst.1,
písm. b) tohoto zákona platilo, že stavební úřad nařídí vlastníku stavby nebo zařízení odstranění stavby
nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním. Odstranění stavby se nenařídí,
pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli
a záměry územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby
a zájmy chráněnými zvláštními předpisy a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby podá žádost o její dodatečné
povolení a předloží podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako
k žádosti o stavební povolení.
Z citované úpravy tedy vyplývá, že stavba postavená bez stavebního povolení má být
zpravidla odstraněna, což stavební úřad nenařídí jen za situace, že stavebník prokáže splnění všech
zákonných podmínek, jejichž splnění by bylo jinak požadováno v rámci řízení o povolení stavby
(srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2005, č. j. 10 Ca 220/2004 – 26, publ. pod
č. 804/2006 Sb. NSS). Jak správně uvedl městský soud, stěžovatel ani nezpochybňuje, že některé
podmínky výslovně požadované §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nesplnil.
Argumentace stěžovatele vychází z toho, že městský soud nesprávně předřadil otázku
souladu s územním plánem před všechna ostatní hlediska posouzení věci. Rozpor s územním
plánem je dle názoru stěžovatele nevýznamný, pokud v řízení není určen konkrétní veřejný zájem,
jenž je tímto územním plánem reprezentován. Této námitce nemůže Nejvyšší správní soud
přisvědčit. Stěžovatel zcela pomíjí, že kromě zájmu na dodržování stavební kázně vyjádřené
samotným §88 stavebního zákona či zájmu na uvedení skutkového a právního stavu do souladu
je veřejný zájem v řešeném území určen právě územním plánem. To plyne již z úvodních
ustanovení stavebního zákona, jehož §1 jasně stanovil:
(1) Územní plánování soustavně a komplexně řeší funkční využití území, stanoví zásady jeho organizace
a věcně a časově koordinuje výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území.
(2) Územní plánování vytváří předpoklady k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních
a kulturních hodnot v území, zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek
- půdy, vody a ovzduší.
Průmět veřejného zájmu do územně plánovací dokumentace potvrzují i jiná ustanovení
stavebního zákona: Podle §10 odst. 1 územní plán obce stanoví urbanistickou koncepci, řeší přípustné,
nepřípustné, případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území a vymezuje
hranice zastavitelného území obce. Podle §17 odst. 1 téhož zákona jsou orgány územního plánování
povinny pořizovat územně plánovací dokumentaci v souladu s potřebami rozvoje území.
Z takto naznačené právní úpravy je zřejmé, že územně plánovací dokumentace konkretizuje
veřejný zájem v tom kterém území. To potvrzuje i judikatura správních soudů, podle níž v územním
plánování „[j]de o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým
je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob
a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické
procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své
podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných
(urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování.“
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, publ. pod
č. 1462/2008 Sb. NSS).
Nejinak je tomu i ve věci stěžovatele. Ten sice zpochybňuje, že územní plán obce Dolní
Břežany veřejný zájem skutečně zastupuje, jeho námitky směřující proti obsahu územního plánu
ovšem nemohou být v nynějším řízení úspěšné. Řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
o odstranění stavby a následné řízení o kasační stížnosti neslouží k posouzení veřejného zájmu
na úpravě poměrů v území a k posouzení rovnováhy mezi veřejným zájmem na této regulaci a právy
stěžovatele. Pro takové posouzení slouží řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
podle §101a a násl. s. ř. s., což stěžovateli vysvětlil již městský soud. Jak plyne ze správního spisu,
stěžovatel v průběhu stavebního řízení upozornil na to, že se chystá podat návrh na zrušení
územního plánu obce Dolní Břežany. Tento návrh ovšem nepodal a územní plán zrušen nebyl.
Je tak na místě vycházet z toho, že pravidla platného územního plánu představují zájem obce Dolní
Břežany na harmonickém využití jejího území. Názor stěžovatele, že veřejný zájem je ve věci pouze
formální, je tak třeba odmítnout. Chtěl-li stěžovatel existenci „skutečného“ veřejného zájmu právně
významným způsobem zpochybnit, měl tak učinit včas a v odpovídajícím řízení.
Z uvedených důvodů tedy není pro posouzení věci třeba se podrobně zabývat další
námitkou směřující proti obsahu územního plánu, tedy námitkou, že neexistuje zákonný podklad
pro to, co stěžovatel nazývá časovým omezením svého vlastnického práva. Protože územní plán byl
pořízen a vydán podle nového stavebního zákona [zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon)], Nejvyšší správní soud stěžovatele může pouze stručně odkázat
na existující zákonný podklad etapizace v §19 odst. 1 písm. f) tohoto zákona, který stanoví,
že úkolem územního plánování je také stanovovat pořadí provádění změn v území (etapizaci).
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani tomu, že pozemky stěžovatele jsou k zastavění
územním plánem vlastně určeny, jenom nikoli v současnosti, a proto stavba rodinných domů
v rozporu s územním plánem materiálně není. Územní plán za účelem funkčního využití území
zařadil pozemky stěžovatele do III. etapy rozvoje, jejíž naplnění je možné po využití 80 % etapy II.,
ale nikoli dříve než v roce 2030. Pokud je využití jednotlivých ploch (nejen) časově vymezeno
z důvodu předpokládaného nárůstu obyvatel, rozvoje technické infrastruktury a komunikačních sítí,
je tím vyjádřen zájem obce na tom, aby nedocházelo ke změně ve využití jednotlivých ploch bez
splnění vymezených podmínek, např. před vymezeným datem. To znamená, že i stavby postavené
na pozemích, jejichž zastavení je územním plánem předpokládáno nejdříve v roce 2030, jsou stavby
postavené v rozporu s tímto plánem.
Dále stěžovatel uvedl, že situace byla způsobena opakovaně nezákonným postupem
stavebního úřadu, který mu bránil v postavení domů ještě před přijetím aktuálního územního plánu.
Tato námitka neodpovídá obsahu správního spisu. Z něj totiž plyne, že stěžovatel nejprve začal
se stavbou bez stavebního povolení a teprve v návaznosti na to bylo zahájeno řízení o dodatečném
povolení stavby, v němž stavební úřad dle názoru stěžovatele postupoval účelově. Sám stěžovatel
tedy významnou měrou přispěl ke svým potížím, byť ani přístup stavebního úřadu ke stěžovateli
nelze považovat za bezchybný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci stěžovatele
ze dne 30. 6. 2010, č. j. 9 As 2/2010 – 113).
Každý, kdo stavbu zahájí, aniž má k dispozici pravomocné stavební povolení, se vystavuje
nebezpečí, že bude podroben řízení o odstranění stavby. V tomto řízení je při posuzování veřejného
zájmu v případě, kdy stavebník podá žádost o dodatečné povolení stavby, nutné vycházet
z právního stavu, který tu je v době rozhodování o tomto dodatečném stavebním povolení. Pokud
v mezidobí mezi skutečným provedením stavby a řízením o odstranění stavby došlo ke změně
právních předpisů, které stavebníkovi uložily více povinností, musí tento nepříznivý stav nést
stavebník, neboť to byl on, kdo způsobil protiprávní následek (srov. rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 9. 1. 2006, č. j. 7 Ca 1/2005 – 33, publ. pod č. 1600/2008 Sb. NSS). Stěžovatel
se vlastním jednáním dostal do obtížného procesního postavení a sám tak musí strpět následky
toho, že stavbu zahájil bez povolení a že v mezidobí byly požadavky na povolované stavby
zpřísněny územním plánem. To platí tím spíše v situaci, kdy stěžovatel toto zpřísnění nenapadl (viz
výše).
Další stížní námitky brojí proti jednání stavebního úřadu, který žádal předložení toho,
co stěžovatel označuje jako důkaz o neexistenci nesouladu stavby s veřejným zájmem. Dle
stěžovatele jde o nepřípustný negativní důkaz. Ani této námitce Nejvyšší správní soud nepřisvědčil.
Co se týče dokazování neexistujících skutečností, stěžovatele lze odkázat na rozhodnutí Nejvyššího
soudu ze dne 26. 2. 2013, sp. zn. 22 Cdo 3108/2010, nebo na odlišné stanovisko k nálezu
Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2010, sp. zn. I. ÚS 22/10, které se teoretickými aspekty negativní
teorie dělení důkazního břemene blíže zabývají. V projednávané věci však o prokazování
neexistujícího nejde. Již výše citovaný §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona mimo jiné stanoví,
že odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, zejména
s územně plánovací dokumentací. Stavebník „černé“ stavby má tedy zjevně prokázat existenci souladu.
K jinému závěru ostatně nevede ani jazyková akrobacie stěžovatele, neboť tzv. důkaz o neexistenci
nesouladu stavby s veřejným zájmem je stále důkaz o existenci souladu stavby s veřejným zájmem.
Stěžovatel napadl závěry městského soudu také ve vztahu k posouzení veřejného zájmu
na ochraně vodovodního řadu. Tato námitka se však míjí s rozhodovacími důvody městského
soudu. Tento soud výslovně uvedl, že „otázku vodovodního přivaděče na pozemku žalobce nepovažuje pro své
rozhodnutí ve věci za rozhodnou,“ protože stavby by nemohly být povoleny i kdyby tento přivaděč
na pozemku nebyl, neboť již samotný rozpor s územním plánem je dostatečný pro nařízení
odstranění staveb. Stěžovatel mohl napadnout závěr městského soudu o tom, že právní posouzení
i jiných otázek, než jen rozporu s územním plánem, je nadbytečné, protože by nutně vedlo k témuž
výsledku. Této obrany však stěžovatel nevyužil a namísto toho formuloval námitky, jež důvodům
napadeného rozsudku neodpovídají. Námitky tedy nejsou důvodné. Nejvyšší správní soud
se se stěžovatelem neztotožnil ani v náhledu na povinnost městského soudu provést další důkazy.
Vzhledem k tomu, že tvrzená nezákonnost umístění vodovodního řadu nebyla rozhodovacím
důvodem soudu, soud k této otázce nemusel provést dokazování – bylo by to nadbytečné.
Obdobně se s rozhodovacími důvody míjí i námitky proti posouzení zásahu do ochranného
pásma elektrického vedení. Podle stěžovatele mu nemůže být kladeno za vinu, že stavební řízení
trvalo tak dlouho, že původní výjimka pozbyla platnosti a správce elektrické sítě své stanovisko
později bezdůvodně změnil. Z důvodů uvedených v předchozím odstavci se městský soud pro
nadbytečnost nezabýval ani touto otázkou. Stěžovatel má sice pravdu, že správce sítě je povinen
udělit souhlas se stavbou v ochranném pásmu, jsou-li pro to splněny zákonné podmínky, z tohoto
závěru však neplynou žádné bližší důsledky pro řízení o dodatečném povolení stavby. Není
povinností stavebního úřadu zkoumat podmínky pro udělení výjimky ze zákazu umisťovat stavby
v ochranném pásmu nadzemního vedení ex officio (tedy zda správce měl udělit souhlas); prokázat
soulad se zvláštními právními předpisy, případně doložit udělení výjimky z pravidel stanovených
těmito předpisy je totiž stále povinností stěžovatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 70/2011 – 74).
Dalšími námitkami brojí stěžovatel proti nepřipuštění důkazů k prokázání, že byl ke svému
jednání vyzván správním orgánem druhého stupně. Z protokolu o ústním jednání před městským
soudem však taková skutečnost neplyne. Nehledě na to, jen s obtížemi lze přistoupit na argumentaci
stěžovatele, podle něhož byl ke svému jednání vyzván správním orgánem a jednal v nouzi.
Ani údajná výzva, ani snaha „zabránit, aby obec svévolně manipulovala s účelovým určením pozemku“, nejsou
okolnostmi vylučujícími protiprávnost jednání stěžovatele, tedy zahájení stavby bez stavebního
povolení. Stejně tak nelze přijmout tvrzení, že stěžovatel jednal v dobré víře v nepravomocné
stavební povolení. Teprve správní rozhodnutí, které je v právní moci, závazně zakládá práva
a povinnosti, na něž by stěžovatel mohl spoléhat, navíc po celou dobu správního řízení bylo zřejmé,
že stavební úřad zákonnost postupu stěžovatele zpochybňuje.
Konečně Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli ani v tom, že tvrzené porušení
práva na spravedlivý proces nadměrnou délkou řízení a tím způsobenou škodu je možné napravit
tím, že stavby nebudou odstraněny. Stavba vybudovaná bez příslušného stavebního povolení
zůstává „černou“ stavbou i po uplynutí několika let. Stavební úřad nemá v takovém případě prostor
pro uplatnění diskrece a i po takové době mu nezbývá, pokud nebyly naplněny podmínky
pro dodatečné povolení stavby (což se v daném případě nestalo), než rozhodnout o odstranění
takové stavby. Tento závěr nemůže narušit ani ochrana dobré víry stěžovatele, protože stěžovatel
v dobré víře nebyl (viz předchozí odstavec).
Na posouzení věci nemohl nic změnit ani odkaz stěžovatele na judikaturu Nejvyššího
správního soudu (rozhodnutí publ. pod č. 15/2003 a 1146/2007 Sb. NSS) a Ústavního soudu (nález
sp. zn. I. ÚS 654/03), s níž je napadený rozsudek údajně v rozporu. V čem tento rozpor stěžovatel
spatřuje, není zcela jasné – obě citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se zabývala
daňovým řízením a ani z jejich odůvodnění neplyne podobnost se stavební věcí stěžovatele.
To samé lze říci i o citovaném nálezu Ústavního soudu, který řeší překvapivost soudního
rozhodnutí o nákladech civilního sporu.
Přesvědčivý není ani odkaz na judikaturu Ústavního soudu, podle které orgány veřejné moci
nesmí volit přehnaně formalistický postup za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování
zřejmé nespravedlnosti. Postup správních orgánů a městského soudu vůči stěžovateli nespravedlivý
nebyl. Jak totiž plyne z těch samých rozhodnutí, na něž se stěžovatel odvolává, povinnost soudů
nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též
povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem v dané věci. Při výkladu a aplikaci
právních předpisů nelze pomíjet jejich účel a smysl, který není možné hledat jen ve slovech a větách
toho kterého předpisu, ve kterém je třeba vždy nalézat i principy uznávané demokratickými
právními státy (nález ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. II. ÚS 1648/10, publ. pod č. 226 sv. 59 SbNU).
Mezi tyto principy patří i dvojí chápání vlastnického práva: Listina základních práv a svobod
nechápe vlastnické právo ryze individualisticky, naopak zdůrazňuje také odpovědnost vlastníka vůči
společnosti, tedy že vlastnictví zavazuje. Podle Ústavního soudu celý ústavní systém „vychází
z principu, že vlastnictví zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými obecnými zájmy (čl. 11 odst. 3 Listiny)
a z možnosti státního zásahu do úpravy vlastnických práv ve veřejném, resp. obecném zájmu.“ (nález ze dne
15. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 15/99; publ. pod č. 38 sv. 17 SbNU 263; 80/2000 Sb.). Z uvedeného
vyplývá, že vlastnické právo požívá ústavní ochrany; není však vyloučeno ani omezení vlastnického
práva v případech, kdy by jeho výkon byl v rozporu s jinými hodnotami, na jejichž ochranu čl. 11
Listiny pamatuje.
Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že jednání stěžovatele
odporuje veřejnému zájmu, nad nímž nemůže převážit ani ochrana jeho vlastnického práva.
Jak uvedl Ústavní soud: „Vlastnické právo je absolutním právem, které působí erga omnes. Ochranu je mu však
možno poskytnout pouze tehdy, pokud bylo nabyto v souladu se zákonem. Je nepochybně ve veřejném zájmu regulovat
výstavbu v zájmu zachování životního prostředí či jiných obecně uznávaných hodnot, tedy v zájmu práv ostatních
občanů. Dodatečné povolení neoprávněné stavby by mohlo být chápáno jako precedens a být návodem pro ostatní,
jak obejít zákon.“ (usnesení ze dne 4. 3. 1999, sp. zn. III. ÚS 403/98, publ. pod č. 19 sv. 13 SbNU).
Lze tedy uzavřít, že městský soud věc posoudil správně. Stěžovatel stavěl v rozporu
se zákonem, čímž se dostal do nepříznivého procesního postavení, kdy měl sám prokázat soulad
s veřejným zájmem. V řízení o dodatečném povolení stavby tento soulad neprokázal a stavební úřad
tak správně rozhodl o odstranění staveb. Proti rozhodnutí o odstranění staveb stěžovatel nemohl
úspěšně uplatnit námitky zpochybňující obsah územního plánu, měl tak učinit včas a v příslušném
řízení, neboť práva náleží bdělým.
V. Závěr
Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1,
poslední věty, s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení; žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec
jeho úřední činnosti. Osobám zúčastněným na řízení soud žádnou povinnost neuložil, nemohly
jim tedy s plněním této povinnosti vzniknout náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. března 2014
JUDr. Radan Malík
předseda senátu