ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.178.2012:26
sp. zn. 9 As 178/2012 – 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobců: a) V. K. a b) A. K.,
oba zast. Mgr. Jiřím Payerem, advokátem se sídlem Korunní 957/35, Praha 2, proti žalovanému:
Krajský úřad Středočeského kraje, odbor regionálního rozvoje, se sídlem Zborovská 11, Praha
5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 10. 2011, č. j. 199709/2011/KUSK,
sp. zn. SZ 171081/2011/ KUSK REG/LS, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ing. M. H., v
řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 5. 12. 2012,
č. j. 45 A 12/2012 – 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je p ov in e n uhradit žalobcům náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 6 364,60 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce
žalobců Mgr. Jiřího Payera, advokáta se sídlem Korunní 957/35, Praha 2.
IV. Osoba zúčastněná na řízení n e má p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
Městský úřad Rožmitál pod Třemšínem, odbor výstavby a životního prostředí („stavební
úřad“), rozhodl na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení rozhodnutím ze dne 30. 6. 2011,
č. j. 02376/11/STAV, o umístění stavby oplocení severovýchodní strany pozemku par. č. 536/1
v katastrálním území Věšín. Proti tomuto rozhodnutí se odvolali žalobci s tím, že rozhodnutí
stavebního úřadu nevychází z dostatečně zjištěného skutkového stavu a trpí i formálními vadami.
Dalším z odvolacích důvodů byla i ta skutečnost, že žalobci neměli možnost se účastnit veřejného
ústního jednání, byť účastníky řízení byli, protože osoba zúčastněná na řízení nevyvěsila informaci
o svém záměru. Stavební úřad se však otázkou řádného vyvěšení nezabýval a v rozhodnutí pouze
uvedl, že se žádný z účastníků řízení k ústnímu jednání nedostavil.
Žalovaný Krajský úřad Středočeského kraje odvolání žalobců zaslal osobě zúčastněné
na řízení, po jejím vyjádření odvolání rozhodnutím ze dne 27. 10. 2011, č. j. 199709/2011/KUSK,
sp. zn. SZ 171081/2011/ KUSK REG/LS, zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Dospěl
totiž k závěru, že rozhodnutí stavebního úřadu není formálně vadné a skutkový stav byl zjištěn
dostatečně. Žalobci byli o veřejném ústním jednání řádně zpraveni doručením na úřední desku.
Námitku nevyvěšení informace o stavebním záměru mohli uplatnit právě na tomto veřejném ústním
jednání, navíc osoba zúčastněná na řízení k odvolání uvedla, že informaci na místě vyvěsila. Protože
žalobci svá tvrzení nepodpořili důkazy, vyšel žalovaný z tvrzení osoby zúčastněné na řízení.
Citované rozhodnutí žalovaného žalobci napadli žalobou podanou u Městského soudu
v Praze, který ji usnesením ze dne 3. 2. 2012, č. j. 9 A 10/2012 – 30, postoupil Krajskému soudu
v Praze. Ten jí rozsudkem ze dne 5. 12. 2012, č. j. 45 A 12/2012 – 55, vyhověl a rozhodnutí
žalovaného, jakož i rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 30. 6. 2011, zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. Soud shledal, že žalovaný zaslal odvolání žalobců k vyjádření osobě zúčastněné
na řízení, toto vyjádření jim však již nezaslal. Oznámení rozhodnutí byl první úkon, který žalovaný
vůči žalobcům učinil. Tím, že jim nedal možnost se vyjádřit k podkladům rozhodnutí, které sám
doplnil, zkrátil jejich procesní práva. Dále krajský soud uvedl, že žalovaný nemohl odmítnout
tvrzení žalobců o nevyvěšení informace o záměru pro nedostatek důkazů a zároveň vycházet
z tvrzení osoby zúčastněné na řízení, že informaci vyvěsila, které bylo rovněž nepodložené důkazy.
Bylo úkolem stavebního úřadu, aby si zajistil dostatek podkladů proto úvahu o tom, zda může
ve věci vést ústní jednání. Pokud to neudělal, sám přivedl žalovaného do argumentační nouze.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu nyní žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojí kasační
stížností.
II. Obsah kasační stížnosti
Stěžovatel ve své včasné kasační stížnosti uplatnil důvod podle §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.); namítl
tedy nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem.
Stěžovatel je toho názoru, že neseznámení žalobců s podklady rozhodnutí není vadou,
která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. Podkladem bylo pouze stručné vyjádření osoby
zúčastněné na řízení, která uvedla, že se tvrzení žalobců nezakládá na pravdě, neboť svou povinnost
zveřejnit informaci o záměru splnila.
Žalobcům byl termín veřejného ústního jednání řádně oznámen doručením na úřední desku
stavebního úřadu a byli tak i poučeni o svých procesních právech. Na toto oznámení nijak
nereagovali, k ústnímu jednání se nedostavili. Námitku nevyvěšení informace o záměru žalobci
uplatnili až v odvolání a nepředložili jediný důkaz. Protože ze spisu nebylo patrné, že informace
na místě vyvěšena nebyla a osoba zúčastněná na řízení uvedla, že informaci vyvěsila, neshledal
stěžovatel námitku žalobců jako zásadní. Svou námitku měli uplatnit již v územním řízení,
kde by jejich obrana byla účinnější. Dále stěžovatel zohlednil i to, že ani opakování ústního jednání
by nemohlo být překážkou pro umístění plotu, protože rozhodnutí stavebního úřadu odpovídá
rozumnému uspořádání poměrů mezi žalobci a osobou zúčastněnou na řízení.
Žalobci věděli, že ústní jednání proběhne, a v odvolacím řízení neuvedli, jaké námitky
by byli bývali uvedli. Osoba zúčastněná na řízení před krajským soudem navíc blíže popsala,
jak a kam informaci o svém záměru vyvěsila. Z těchto důvodů stěžovatel nepovažuje své
rozhodnutí za nesprávné, neboť nebylo prokázáno, že svou povinnost osoba zúčastněná na řízení
nesplnila a že žalobci byli zkráceni na svých právech. Tento svůj závěr stěžovatel podpořil odkazem
na novou úpravu stavebního zákona, která vyžaduje opakování veřejného ústního jednání pouze
tehdy, když nevyvěšením informace o závěru došlo ke zkrácení práv dalších účastníků řízení.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti podrobně popsali úvahy napadeného
rozsudku a ztotožnili se s nimi. Z toho důvodu navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud ze správního spisu ověřil, že skutkový děj odpovídá jeho popisu
v napadeném rozsudku a kasační stížnosti. Ten ostatně mezi stěžovatelem a žalobci není sporný,
sporné je pouze právní hodnocení procesního postupu a následného rozhodnutí stěžovatele
o odvolání žalobců.
První stížní námitka směřuje proti názoru krajského soudu, podle něhož stěžovatel zkrátil
procesní práva žalobců takovým způsobem, že to mohlo mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
Podle §36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, musí být
účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje,
a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal. Porušení povinnosti
správního orgánu umožnit účastníkům vyjádření je zpravidla vadou, která může mít vliv
na zákonnost rozhodnutí správního orgánu, neboť právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před
vydáním rozhodnutí ve věci je jedno ze zásadních procesních práv účastníků řízení.
Je vhodné doplnit, že obdobnou právní úpravu obsahoval i §33 odst. 2 zrušeného zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), a lze proto v této souvislosti vycházet i z judikatury
vztahující se k předchozí procesní úpravě správního řízení. Jak konstatoval již Vrchní soud v Praze
v rozsudku ze dne 27. 8. 1996, sp. zn. 6 A 175/94 (publ. pod. č. 308/1998 SJS), povinnost
vyplývající z ustanovení §33 odst. 2 správního řádu nelze považovat za splněnou tím, že správní
orgán účastníku řízení doručí rozhodnutí, z jehož odůvodnění lze vyčíst, že a jaké důkazy byly
provedeny. Smyslem ustanovení §33 odst. 2 správního řádu je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi
před vydáním rozhodnutí mohl uplatnit vůči svědkům, znalcům, pravosti listin, úplnosti důkazní
situace atd. své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo
ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Obdobně i Nejvyšší správní soud uvedl, že k závažnému
porušení procesních práv účastníka došlo, pokud prvním úkonem správního orgánu vůči účastníku
bylo až doručení rozhodnutí, neboť takto byl vyloučen z možnosti vyjádřit se před vydáním
rozhodnutí k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, č. j. 5 A 125/2002 – 73, publ. pod
č. 1139/2007 Sb. NSS).
Stěžovatel namítá, že i kdyby žalobce seznámil s vyjádřením osoby zúčastněné na řízení,
nemohlo by to mít na výsledek rozhodnutí vliv. Tomu Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit.
Již dříve totiž uvedl, že právo vyjádřit se ke všem provedeným důkazům nestojí na předpokladu
správního orgánu, zda jednotlivá vyjádření účastníků řízení budou způsobilá vyvrátit dosavadní
zjištění či nikoliv (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2006,
č. j. 5 As 59/2006 - 85, publ. pod č. 1097/2007 Sb. NSS). Stěžovatel totiž nemůže s jistotou vědět,
zda a jak by žalobci na vyjádření osoby zúčastněné na řízení ještě reagovali. To platí tím spíše,
když stěžovatel ve svém rozhodnutí žalobcům vytkl, že při existenci dvou protichůdných tvrzení
své tvrzení nepodpořili důkazy. Doslova při tom uvedl, že „z tvrzení [osoby zúčastněné na řízení]
vychází, jelikož [žalobci] skutečnost, že by informační povinnost nebyla dodržena, nepodložili žádným důkazem.“
Žalobci nemohli vědět, jaké podklady rozhodnutí stěžovatel shromáždil a na základě čeho bude
rozhodovat. Nevěděli tedy ani to, že by měli rozporovat vyjádření osoby zúčastněné na řízení.
Jak bylo uvedeno, stěžovatel se dopustil podstatného porušení ustanovení o řízení.
Pro zrušení správního rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. dostačuje možnost, že toto
porušení ustanovení o řízení před správním orgánem ovlivnilo zákonnost rozhodnutí ve věci samé.
Žalobci v odvolacím řízení nemohli zpochybnit vyjádření osoby zúčastněné na řízení, z něhož
stěžovatel ve svém rozhodnutí vyšel, což zákonnost rozhodnutí stěžovatele ovlivnit mohlo.
Námitka tak není důvodná.
Druhá stížní námitka směřuje proti názoru krajského soudu, že stěžovatel nemohl bez
dalšího vycházet z tvrzení osoby zúčastněné na řízení. Ze správního spisu nebylo zřejmé,
že by osoba zúčastněná na řízení svou informační povinnost neplnila a žalobci nenabídli důkazy
pro svá tvrzení. Za těchto okolností stěžovatel nepovažoval námitky žalobců za zásadní. Ti navíc
mohli tuto námitku uplatnit při ústním jednání před stavebním úřadem.
Ani této námitce Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Ze správního spisu nemohlo být
zřejmé, zda osoba zúčastněná na řízení povinnost vyvěsit informaci o záměru splnila, protože
se touto skutečností stavební úřad nezabýval. Těžko tedy mohl být spisový materiál oporou
pro hodnocení odvolacích námitek. Tvrzení stěžovatele, že stavební úřad provedl úřední ohledání
na místě, ze správního spisu nevyplývá. Údaj o provedeném ohledání se sice v rozhodnutí
stavebního úřadu objevuje, neodpovídá však obsahu protokolu o ústním jednání. V něm je totiž
výslovně uvedeno, že ústní jednání proběhlo v kanceláři stavebního úřadu. Nejméně do doby, než
si stěžovatel vyjasní, zda úřední ohledání skutečně proběhlo, nemůže odkaz na toto ohledání svědčit
ve prospěch tvrzení osoby zúčastněné na řízení.
Stejně tak nemůže být podkladem ani samotné vyjádření osoby zúčastněné na řízení.
Ta totiž pro své tvrzení o vyvěšení informace také nenabídla žádný důkaz. Z jakého důvodu
stěžovatel upřednostnil nepodložené tvrzení osoby zúčastněné na řízení před stejně nepodloženým
tvrzením žalobců, není vůbec jasné. Krajský soud navíc správně uvedl, že od žalobců lze jen těžko
očekávat, že nějakým jednoznačným způsobem mohou prokázat, že osoba zúčastněná na řízení
něco neudělala. Neexistenci této události totiž zpravidla nelze prokázat ani tvrzením jiné, pozitivní
skutečnosti, a proto je takový důkaz zásadně nemožný.
Bylo tak na stavebním úřadu, aby si na začátku veřejného ústního jednání učinil jasno o tom,
zda jsou splněny podmínky pro jeho konání, nebo zda je zapotřebí nařídit opakované veřejné ústní
jednání. Pokud pro tuto úvahu stavebního úřadu správní spis neposkytuje dostatečnou oporu, bylo
úkolem stěžovatele se s tímto nedostatkem k námitce žalobců vypořádat. Z výše uvedených důvodů
jej však nemohl vypořádat odkazem na tvrzení osoby zúčastněné na řízení (které navíc žalobcům
nezaslal).
Podle §87 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění do 31. 12. 2012, platilo, že žadatel zajistí, aby informace o jeho záměru a o tom, že podal
žádost o vydání územního rozhodnutí, byla bezodkladně poté, co bylo nařízeno veřejné ústní jednání, vyvěšena
na místě určeném stavebním úřadem nebo na vhodném veřejně přístupném místě u stavby nebo pozemku, na nichž
se má záměr uskutečnit, a to do doby veřejného ústního jednání. Součástí informace je grafické vyjádření záměru,
popřípadě jiný podklad, z něhož lze usuzovat na architektonickou a urbanistickou podobu záměru a na jeho vliv na
okolí. Pokud žadatel uvedenou povinnost nesplní, stavební úřad nařídí opakované veřejné ústní jednání.
Podle citovaného ustanovení by stavební úřad neměl prostor pro úvahu, zda opakované
veřejné ústní jednání nařídí, či nenařídí. Pokud by zjistil, že osoba zúčastněná na řízení svou
informační povinnost neplnila, opakované jednání by nařídit musel. Tuto povinnost nezpochybňuje
ani pozdější vývoj stavebního zákona, který po změně provedené zákonem č. 350/2012 Sb.
vyžaduje opakované ústní jednání jen v případě, že nesplněním informační povinnosti byla zkrácena
práva ostatních účastníků řízení. Důvodová zpráva uvádí, že se touto změnou upřesňuje „důsledek
splnění informační povinnosti žadatele s tím, že je na zvážení stavebního úřadu, podle toho v jakém rozsahu došlo
k porušení povinnosti a za jakých okolností, nařídit případně veřejné ústní jednání. Pokud se neprokáže opak, má
se za to, že žadatel svoji informační povinnost splnil.“ Ze srovnání staré a nové úpravy §87 i důvodové
zprávy plyne, že úmyslem zákonodárce bylo přijmout odlišné pravidlo, než platilo do té doby.
Stěžovatel rozhodoval ještě podle dřívějšího znění, nemůže tedy své závěry podpořit odkazem
na znění nové.
Konečně není důvodný ani odkaz na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 9. 2012, č. j. 2 As 100/2012 – 20. V tomto rozhodnutí soud řešil, jakým způsobem mají
účastníci stavebního řízení, kteří byli ve srovnatelném procesním postavení jako žalobci v nyní
projednávané věci, namítat neplnění informační povinnosti. Zde však podobnost s věcí stěžovatele
končí. Nejvyšší správní soud totiž dospěl k závěru, že svou námitku musí uplatnit v odvolací lhůtě
počítané od doručení územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou. Pokud odvolání vůbec nepodají,
nemohou územní rozhodnutí napadnout žalobou ve správním soudnictví. V nynější věci ovšem
žalobci odvolání podali včas a námitku neplnění informační povinnosti řádně uplatnili, splnili
tak požadavky citovaného rozsudku. Stěžovatele lze odkázat i na to, že Nejvyšší správní soud
v tomto rozsudku uvedl, že stěžovatelky měly svou námitkou uplatnit právě v odvolání.
To zpochybňuje právě tvrzení stěžovatele, podle něhož žalobci měli své námitky uplatnit už v řízení
před stavebním úřadem.
Lze tedy uzavřít, že krajský soud posoudil rozhodné právní otázky správně. Stěžovatel
porušil ustanovení o řízení tím, že žalobcům nezaslal vyjádření osoby zúčastněné na řízení,
ze kterého v rozhodnutí vycházel. K tomuto tvrzení se navíc přiklonil nedůvodně, neboť toto
tvrzení bylo nepodložené důkazy stejně jako tvrzení žalobců, kterým však neuvěřil.
V. Závěr
Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle
§110 odst. 1, poslední věty, s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch a nemá proto právo na
náhradu nákladů řízení. Osobě zúčastněné na řízení soud žádnou povinnost neuložil, nemohly
jí tedy s plněním této povinnosti vzniknout žádné náklady.
Procesně úspěšní žalobci byli v řízení o kasační stížnosti zastoupeni advokátem, kterému
náleží odměna za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti) podle §11 odst. 1
písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Odměna činí podle §9 odst. 4
písm. d) uvedené vyhlášky 3 100 Kč. Protože v řízení jde o zastupování dvou osob, náleží
advokátovi za každou takto zastupovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 %, tedy
celkem 4 960 Kč. Podle ustanovení §13 odst. 3 advokátního tarifu náleží ustanovenému zástupci
i náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč. Celková částka odměny za zastupování tak činí 5 260 Kč.
S ohledem na skutečnost, že zástupce žalobců je plátcem daně z přidané hodnoty, je nutné tuto daň
ve výši 1 104,60 Kč přičíst k přiznané odměně. Celková částka odměny za zastupování byla
stanovena na 6 364,60 Kč. Tuto částku je povinen žalovaný uhradit k rukám zástupce žalobců
Mgr. Jiřího Payera, advokáta se sídlem Korunní 957/35, Praha 2. Náhrada nákladů řízení je splatná
ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. března 2014
JUDr. Radan Malík
předseda senátu