ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.185.2014:27
sp. zn. 9 As 185/2014 – 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: F. S.,
zast. JUDr. Pavlem Jelínkem, Ph.D., advokátem se sídlem Dražkovice 181, Pardubice, proti
žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 1. 2013, č. j. OD 1181/12-2/67.1/12254/NL, KULK
4964/2013, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 25. 4. 2014, č. j. 51 A 7/2013 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žalovaný je p ovi n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce
JUDr. Pavla Jelínka, Ph.D., advokáta se sídlem Dražkovice 181, Pardubice.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
ve výroku I. zrušeno shora označené rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí Městského úřadu
Turnov (dále jen „prvoinstanční správní orgán“) ze dne 16. 10. 2012, zn. OD/12/100376/ICZ.
Tímto rozhodnutím prvoinstanční správní orgán nevyhověl žádosti žalobce o obnovu řízení
ve věci přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích
dle ustanovení §22 odst. 1 písm. f) bod 3 a 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
v rozhodném znění (dále jen „zákon o přestupcích“), o kterých bylo pravomocně rozhodnuto
příkazem ze dne 15. 11. 2010, č. j. OD/10/65198/ICZ. Tímto příkazem byla žalobci uložena
pokuta ve výši 2 500 Kč. Výrokem II. napadeného rozsudku krajský soud uložil stěžovateli
nahradit žalobci náklady řízení ve výši 15 964 Kč, a to do 8 dnů od právní moci rozsudku.
I. Vymezení věci
[2] Předmětem sporu v projednávané věci je otázka, zda jsou dány důvody k obnově
přestupkového řízení, a to pro nezákonnost provedených měření rychlosti, na jejichž základě byl
žalobce uznán vinným ze spáchání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu
na pozemních komunikacích. Těch se dopustil tím, že jako řidič motorového vozidla v obci
Radvánovice překročil povolenou rychlost v obci, když mu byla stacionárním radarem naměřena
rychlost 66 km/hod a 71 km/hod.
[3] Dne 6. 2. 2012 podal žalobce u prvoinstančního správního orgánu žádost o obnovu
řízení, skončeného výše uvedeným příkazem, z důvodu dle §100 odst. 1 písm. a) zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť
vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení
a které nemohl v původním řízení uplatnit. Žalobce po skončení řízení zjistil, že k měření
rychlosti byl použit radar ve vlastnictví obchodní společnosti CZECH RADAR, a.s.,
tedy subjektu odlišného od města Turnov. Měření ryc hlosti neprováděla městská policie,
ale soukromoprávní subjekt, který k tomu není oprávněn dle §79a odst. 1 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon
o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“).
Měření rychlosti bylo dle jeho názoru provedeno v rozporu se zákonem a jsou dány důvody
pro obnovu řízení.
[4] Správní orgány dospěly k závěru, že měření rychlosti bylo provedeno v souladu
se zákonem a neshledaly žádné důvody pro obnovu řízení (nové skutečnosti a důkazy nemohou
odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování). Měření rychlosti vozidel
v daném místě je prováděno nepřetržitě 24 hodin denně automatickým radarem. Při měření
rychlosti jízdy v daném místě není přítomen strážník městské policie, ale ani pracovník
společnosti CZECH RADAR, a.s. Stacionární měřič rychlosti, který má v pronájmu Město
Turnov, je plně automatizován a data zjištěná tímto automatizovaným systémem jsou přenášena
na služebnu Městské policie v Turnově. Tento měřič rychlosti byl vyroben a instalován proto,
aby vykonával měření rychlosti jízdy bez nutnosti přítomnosti fyzické osoby, zcela samostatně
a automaticky.
[5] Krajský soud v napadeném rozsudku odkázal na relevantní pasáže „Smlouvy o nájmu
zařízení a o poskytování služeb“ ze dne 31. 3. 2008 uzavřené mezi společnostmi CZECH
RADAR, a.s., Burke & Freeman Czech s.r.o. a advokátem JUDr. Květoslavem Hlínou na straně
jedné jako pronajímateli a městem Turnov na straně druhé jako nájemcem (dále jen „nájemní
smlouva“), a to konkrétně na preambuli, článek V. bod 4, článek VI., článek IX., článek XII.
a článek XV. Dále odkázal na znalecký posudek č. 21- 2011 vypracovaný ústavem kvalifikovaným
pro znaleckou činnost Cetag, s.r.o., z něhož plyne, že naměřenými údaji na pronajatých měřících
zařízeních nedisponuje výlučně nájemce, že k němu nejdou přímo, nýbrž že se k němu dostávají
zprostředkovaně z dočasného úložiště dat v Přerově. Lze jen spekulovat, proč tomu tak je. Stejně
jako o tom, proč v odpovědi na otázku č. 6 „ Kdo má dle zkoumání přístup k datům od momentu
zaměření přestupku až po využití dat v aplikaci SDP, pokud nebude systém násilně napaden či porušeny
bezpečnostní směrnice?“, je ve znaleckém posudku uvedeno, že: „ V případě, kdy systém běžel
ve sledovaném provozu, měla přístup k datům umožněna pouze autorizovaná osoba v aplikaci SDP. Ostatní
procesy probíhaly plně automaticky.“ Odpověď není dle jeho názoru vyčerpávající, neboť otázka
nebyla vázána jen k určitému časovému úseku a navíc na ní hned ve znaleckém posudku navazují
fotografie serverovny v Přerově se zařízeními v ní.
[6] Popsaná situace výrazně připomíná případy, jimiž se krajský soud zabýval před cca 6 lety.
Tehdy dospěl k závěrům, které byly následně potvrzeny Nejvyšším správním
soudem (viz rozsudky ze dne 2. 4. 2008, č. j. 1 As 12/2008 - 67, a ze dne 24. 4. 2008,
č. j. 7 As 39/2007 - 66), že pokud správní orgány vychází z výsledků měření provedeného
soukromou společností, není takový postup akceptovatelný, neboť zapojit soukromou společnost
do výkonu veřejné správy bez opory v zákoně není možné. Již tehdy zdůrazňoval, že pokuta
uložená orgánem obce má být příjmem obce (§13 odst. 3 zákona o přestupcích), jejíž orgán
ve věci rozhodoval v prvním stupni nikoli příjmem „soukromého měřiče rychlosti“. Základní
principy správního řízení (rovnost subjektů) jsou pak právě takovýmto způsobem zatlačovány
do pozadí v důsledku hmotné zainteresovanosti soukromého subjektu na postihu obviněného
z přestupku, když ze zaplacené pokuty je mu dána část jako „kořist“.
[7] Krajský soud poznamenal, že tehdy prováděly měření rychlosti vozidel soukromé subjekty
zcela samy a naměřené výsledky předávaly správnímu orgánu k vyřízení. V dané věci je situace
na pohled zdánlivě odlišná, ve své podstatě, tedy materiálně, však zcela stejná, jen zastřená výše
zmíněnou nájemní smlouvou, k níž je třeba mít výhrady nejen z pohledu soukromého práva,
ale především z pohledu práva veřejného.
[8] Nájemce si podle nájemní smlouvy pronajatou věc nepřebírá ke svému výlučnému
užívání, nýbrž je v něm nadále limitován součinností s pronajímatelem, vlastníkem měřícího
zařízení, který je má fakticky neustále pod svým dohledem. Svojí činností tak bezprostředně
participuje na úkonech měření. Krajský soud má za prokázáno, že kromě přípravy měřícího
zařízení, proti čemuž by v podstatě nebylo co namítat z hlediska nájemní smlouvy (pokud
by ovšem pronajímatel nebyl zainteresován na výsledcích měření), pronajímatel v celém procesu,
na jehož konci je postih za přestupek proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních
komunikacích provozu, nadále aktivně vystupuje. Na tomto závěru nemůže změnit ani případné
tvrzení, že jde již o činnost vyplývající ze smlouvy o „poskytování služeb“, nikoliv ze smlouvy
o nájmu měřícího zařízení. Vzájemná spolupráce vrcholí na samém konci každého jednotlivého
případu, kdy pronajímatel dostává úplatu za prokázané přestupky, v níž se aktivní podíl a zájem
pronajímatele na výnosu z pokut udělených v procesu přestupkového řízení zcela zjevně
materializuje. Nelze v této souvislosti rovněž nevidět, že ačkoliv jsou podle §13 odst. 3
přestupkového zákona pokuty uložené orgánem obce jejím příjmem, tak že podle dané nájemní
smlouvy „odplyne“ z uložené pokuty cca 80 % z její výše pronajímateli, respektive tato částka
je vyvedena z veřejného rozpočtu obce zpátky pronajímateli a zahrnuje i DPH, které jinak pokuty
nepodléhají.
[9] Soud uzavřel, že z nájemní smlouvy neplyne, že by z ní nájemci (orgánu veřejné správy)
svědčila jinak zcela běžná a typická práva pro nájemní vztah, neboť je při výkonu své úřední
činnosti nadále závislý na pronajímateli. Za tohoto stavu neměl krajský soud sebemenších
pochybností o tom, že uvedená smlouva slouží k obcházení principu, podle něhož zapojení
soukromé společnosti do výkonu veřejné správy bez zákonného zmocnění není možné. Proto
i v tomto případě setrval krajský soud na své dosavadní judikatuře, jakož i judikatuře Nejvyššího
správního soudu (krajský soud citoval závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
2. 4. 2008, č. j. 1 As 12/2008 – 67).
[10] Rozhodnutí správních orgánů v projednávané věci vycházelo z výsledků měření - důkazů,
na jejichž opatření se podílel na věci zainteresovaný soukromý subjekt, a proto jde o důkazy,
které nebyly získány v souladu s právními předpisy. Nebylo je tudíž možno v přestupkovém
řízení, konkrétně pro účely vydání příkazu ze dne 15. 11. 2010, č. j. OD/10/65198/ICZ, použít.
[11] S ohledem na výše uvedené musel krajský soud žalobci přisvědčit, že uvedené důkazy
existovaly v době vydání příkazu, když z nich bylo vycházeno, a že žalobce nemohl vědět, že jde
o důkazy nezákonné. Tato pro něho dříve neznámá skutečnost nepochybně může mít za následek
jiné řešení otázky, jež byla předmětem uvedeného příkazu. S ohledem na to krajský soud uzavřel,
že důvody obnovy řízení dle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu byly v dané věci dány.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[12] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[13] Má za to, že se v nynější věci jedná o odlišný případ, než byly případy, o kterých
rozhodoval Nejvyšší správní soud přibližně před šesti lety a na které se krajský soud odvolává
v napadeném rozsudku. V případech řešených v uvedených rozsudcích bylo překročení povolené
rychlosti zjištěno (změřeno) přímo osobou, která byla zaměstnancem soukromé společnosti.
Ve věci žalobce se jedná o případ obdobný, jako byl případ posuzovaný Nejvyšším správním
soudem v rozsudku ze dne 30. 9. 2010, č. j. 7 As 74/2010 – 71, kdy soud dospěl k závěru,
že napadené rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné, neboť bylo ohledně způsobu měření rychlosti
potřeba doplnit dokazování. V žalobcově případě prvoinstanční správní orgán dokazování
ohledně způsobu měření rychlosti provedl. Stěžovatel se ke způsobu měření rychlosti vyjádřil
v odůvodnění napadeného rozhodnutí.
[14] Pro posouzení věci je zásadní vyhodnotit, jaký byl faktický stav chodu záznamového
zařízení. Stěžovatel plně souhlasí s tím, že získávání důkazních prostředků pro dokazování
v rámci řízení o přestupku musí být v souladu se zákonem o přestupcích, správním řádem
a zákonem o silničním provozu, jakož i dalšími obecně závaznými předpisy. To především
znamená, že musí být zařízení pro měření rychlosti obsluhována výlučně subjektem k tomu
oprávněným, tedy policií nebo obecní policií. Zařízení pro měření rychlosti musí být certifikována
Českým metrologickým institutem (dále jen „ČMI“), který schvaluje stanovená měřidla. Vlastní
měřič musí fungovat tak, aby nebylo možné se zařízením jakkoliv manipulovat, veškeré přístupy
musí být logovány a přístup umožněn pouze přes zabezpečený HTTPS protokol pomocí
uživatelského jména a hesla. Záznamové zařízení musí být z abezpečeno tak, aby nebylo možné
pozměnit ani zjistit jeho obsah. Při splnění těchto technických podmínek pak není rozhodné,
zda zařízení pro měření rychlosti je ve vlastnictví příslušné obce či zda je toto ze strany obce
v nájmu od jiného subjektu.
[15] Závěr soudu, že část výkonu přenesené působnosti správního orgánu je reálně přenášena
na soukromoprávní subjekt, nebyl ze strany soudu ničím objektivizován. Soud vyšel pouze
z jazykového výkladu založených dokumentů, nikoliv ze zjištěného faktického stavu. Stěžovateli
je známo, že systém měření rychlosti byl předmětem kontroly ze strany Úřadu pro ochranu
osobních údajů (dále jen ÚOOU), která nezjistila, že by docházelo k porušování zákona
č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“). Je nepochybné, že na jakékoliv zjištění
o podílu soukromoprávního subjektu na výkonu veřejné správy by bylo ze strany tohoto
kontrolního orgánu reagováno, neboť by se jednoznačně jednalo o porušování povinnosti
při nakládání s osobními údaji.
[16] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 1 As 12/2008 je stěžovateli znám,
avšak v daném případě byla řešena skutkově zcela jiná situace, neboť měření rychlosti bylo
fakticky prováděno soukromoprávním subjektem, nikoliv za použití automatizovaného
záznamového systému.
[17] Z hlediska technického je možné podotknout, že nájemní smlouva končí instalací
záznamového systému – stacionárních radarů a nastavení horní meze měřené rychlosti
projíždějících vozidel podle požadavků městské policie. Samotné spouštění chodu
automatizovaného záznamového systému, tj. vlastní měření rychlosti, je plně a výhradně
v kompetenci městské policie, která v rámci svých zákonných oprávnění měřící zařízení spouští,
měření provádí, vybrala místa pro stanovení měřených míst ze strany PČR i určila mezní hodnotu
měření v tom kterém místě. Vlastní měření probíhá bez zásahu lidského činitele, fungování
měřících zařízení je zcela automatické a nevyžaduje trvalou obsluhu. Technicky ani není možné,
aby soukromoprávní subjekt jakkoliv do chodu měřícího zařízení zasahoval. Záznamy
o provedených měřeních jsou automaticky generovány a zobrazovány v systému městské policie.
Každé měřící zařízení je certifikováno ČMI, jeho spolehlivost každoročně ověřena a má veškerá
potřebná povolení. Jakýkoliv zásah do pořízených obrazových záznamů je z technického hlediska
naprosto vyloučen. Záznamy jsou v kryptovaném formátu, jenž je povolen ČMI, a obrazové
záznamy jsou řazeny v nepřetržité jedinečné číselné řadě, čímž je zabráněno jakékoliv pozdější
manipulaci či rozdílnému přístupu.
[18] Stěžovatel považuje za absurdní závěr soudu, že byl prováděn výkon veřejné správy
soukromoprávním subjektem, a to zejména s ohledem na úplatu – cenu nájmu. Ze skutečnosti,
že smluvně je výše nájemného za poskytnutí technických prostředků přímo úměrná počtu
přestupků projednaných na základě výstupů z měřícího zařízení, nelze dovozovat,
že by pronajímatel v rámci nájmu zajišťoval komplex činností zahrnující samotné zjištění
přestupků a některé další úkony související s jejich projednáním, které by měly příslušet výhradně
orgánům veřejné moci. Samotný způsob sjednání odměny a jejího výpočtu rozhodně neumožňuje
vyslovit jakýkoli soud o zákonnosti smluvního vztahu či o zákonnosti činností, které jsou na jeho
základě prováděny. Není neobvyklé, natož protiprávní, aby výše plnění měla přímou vazbu
na výkonnost, naopak v tomto případě (při znalosti celkových nákladů na pořízení dané investice
a její potenciální návratnost) se ukazuje, že právě tento model je pro město jedním
z nejvýhodnějších. Takový model výpočtu je právně přípustný, z ákonný a zcela průhledný
a nikterak nesouvisí a neovlivňuje výkon veřejné správy.
[19] Závěrem stěžovatel shrnuje, že soukromoprávní subjekt správnímu orgánu pouze
poskytoval technické prostředky nezbytné pro výkon veřejné správy, a to konkrétně měřící
zařízení a software. Prostřednictvím těchto technických prostředků správní orgán zcela
samostatně a na vlastní odpovědnost vykonával veřejnou správu svěřenou mu zákonem.
Takovýto postup je obvyklý v celé řadě oblastí veřejné správy, neboť není v praxi možné,
aby vykonavatelé veřejné správy sami disponovali všemi technickými prostředky potřebnými
pro výkon veřejné správy.
[20] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu říz ení.
[21] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se plně ztotožňuje se závěry krajského
soudu. Nad rámec těchto závěrů uvádí, že pokud by to měl být správní orgán, který zcela
samostatně a na vlastní odpovědnost vykonával veřejnou správu, pak by to měl být právě tento
správní orgán, kdo by měl být držitelem certifikátu způsobilosti pro výkon funkce metrolog
II. stupně, aby byl schopen realizovat měření. I na základě této skutečnosti je zřejmé,
že se na výkonu veřejné správy podílí soukromoprávní subjekt, což je protiprávní. Žalobce
navrhuje zamítnutí kasační stížnosti a požaduje náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[22] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná pověřená osoba ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[23] Úvodem považuje Nejvyšší správní soud za nutné odkázat na svou dřívější judikaturu,
a to zejména na rozsudek ve věci sp. zn. 1 As 12/2008. V tomto rozsudku soud uvedl
mj. následující: „V ustanovení §79 odst. 8 zákona o silničním provozu, ve znění účinném od 1. 7 . 2006
(„K měření rychlosti vozidel je oprávněna policie a obecní policie; obecní policie přitom postupuje v součinnosti
s policií.“), je jednoznačně zakotvena privilegovaná forma dohledu nad dodržováním dovolené rychlosti vozidel.
Tato činnost je zcela nepochybně součástí celkového dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních
komunikacích a je tedy výkonem veřejné (a to státní) správy. Zákon zde specifikuje působnost a pravomoc
uvedených orgánů ve věcech provozu na pozemních komunikacích, souč asně však neobsahuje vymezení této
konkrétní pravomoci a působnosti ve vztahu k jinému orgánu veřejné správy a neobsahuje ani zákonné zmocnění
pro přenesení (bez ohledu na formu) výkonu tohoto výseku veřejné správy ať již na některou z osob veřejného
práva či na subjekt od osob veřejného práva odlišný, tedy na fyzické osoby nebo právnické osoby soukromého
práva. Pro účely řízení ve věcech provozu na pozemních komunikacích a logicky též v řízeních o přestupcích
spáchaných porušením zákona o silničním provozu , je tedy pro orgány veřejné správy určující změření rychlosti
vozidla policií či obecní policií. (…) Zákon v tomto případě stanoví, že důkazní prostředky spočívající v měření
rychlosti vozidel, musí být předmětem činnosti policie či obecní policie. Spáchá ní přestupku překročením nejvyšší
dovolené rychlosti lze samozřejmě prokázat i jinými důkazy (§51 odst. 1 správního řádu), z povahy věci je však
zřejmé, že změření rychlosti (tedy zachycení průběhu skutkového děje) k tomu příslušnými orgány, má,
za předpokladu získání a provedení tohoto důkazního prostředku v souladu s právními předpisy, mezi
soustředěnými důkazními prostředky privilegované postavení. Tento zákonný postup pak nelze obcházet měřením,
prováděným nepříslušnou, byť k obdobné činnosti autorizovanou, osobou.“
[24] Ač se uvedené závěry vztahují ke znění zákona o silničním provozu od 1. 7. 2006
do 31. 12. 2008, lze je použít i v nyní posuzované věci (rozhodným zněním je zde znění
k 15. 5. 2010 a 22. 5. 2010, kdy byla žalobci změřena rychlost), neboť d otčené zákonné
ustanovení je formulováno téměř shodně (§79a odst. 1 zákona o silničním provozu: „Za účelem
zvýšení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích je policie a obecní policie oprávněna měřit rychlost
vozidel. Obecní policie tuto činnost vykonává na místech určených policií, přitom postupuje v součinnosti
s policií.“).
[25] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelem, že v citovaném rozsudku nebyla
řešena skutkově zcela shodná situace, této skutečnosti si byl ostatně vědom i krajský soud
(viz shrnutí v odstavci 7 tohoto rozsudku). Na rozdíl od nyní posuzovaného případu, kdy měření
proběhlo prostřednictvím automatického měřiče rychlosti, bylo v případě posuzovaném prvním
senátem měření prováděno přímo soukromými subjekty, což však bez dalšího neznamená,
že by se materiálně nemohlo jednat o obdobnou situaci, tj. o situaci, kdy se soukromé subjekty
bezprostředně podílely na úkonech měření.
[26] Nejvyšší správní soud se také ztotožňuje se stěžovatelem, že nyní posuzovaný případ
je skutkově podobný případu řešenému v rozsudku zdejšího soudu ze dne 30. 9. 2010,
č. j. 7 As 74/2010 – 71. V této věci však Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost proti
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci, ve kterém krajský soud dospěl
k závěru, že rozhodnutí správního orgánu je nepřezkoumatelné a je potřeba doplnit dokazování
ohledně způsobu měření rychlosti. Soud se vůbec nezabýval zákonností provedeného měření
rychlosti, jak je ostatně výslovně uvedeno na straně 6 („ Protože předmětem posouzení v dané věci byla
pouze otázka nastolená stěžovatelem, a to, zda důvod uvedený v odvolání proti rozhodnutí městského úřadu
o nepovolení obnovy obstojí jako zákonný důvod pro obnovení řízení před správním orgánem, které již bylo
ukončeno pravomocným rozhodnutím, Nejvyšší správní soud tedy nemohl předjímat, jakým způsobem
se má stěžovatel vypořádat s námitkami účastníka řízení ve světle nových skutečností v obnoveném řízení tak,
aby dostál své povinnosti ve smyslu §3 správního řádu. “)
[27] Odkaz stěžovatele na uvedený rozsudek je zavádějící, neboť v nyní posuzované věci
je sporná nikoli přezkoumatelnost rozhodnutí, ale zákonnost provedených měření rychlosti
žalobce automatickým stacionárním radarem, a to s ohledem na §79a odst. 1 zákona o s ilničním
provozu. Dle krajského soudu jsou provedená měření nezákonnými důkazy, neboť, stručně
řečeno, soukromý subjekt na tomto měření bezprostředně participoval. Stěžovatel má naopak
za to, že soukromý subjekt správnímu orgánu pouze poskytoval technické prostředky nezbytné
pro provedení měření.
[28] Kasační stížnost není důvodná.
[29] Z dokumentů založených ve správním spise soud ověřil, že v nájemní smlouvě je v čl. V.
odst. 4 uvedeno následující: „Pronajímatel nese svým nákladem a na své nebezpečí veškeré náklady spojené
s instalací, uvedením do provozu, provozováním, údržbou a servisem pronajatých zařízení s výjimkou nákladů
na spotřebu elektrické energie potřebné k provozu měřičů, které nese nájemce. Pronajímatel je povinen neprodleně
odstraňovat veškeré vady předmětu nájmu.“ Z odstavce 5 a 6 tohoto článku pak vyplývá, že nájemce
je oprávněn určit umístění stacionárních zařízení na měření rychlosti vozidel a rozhodnout
o nastavení tolerance těchto zařízení.
[30] Podle čl. VI. odst. 1 nájemní smlouvy „[p]ředmětem této smlouvy je závazek pronajímatele na svůj
náklad a své nebezpečí poskytovat nájemci služby související s provozem měřících zařízení spočívající
v následujících činnostech: (…) c) obstarání měření a dokumentace rychlosti vozidel projíždějících určenými místy
během fáze červeného světla světelného signalizačního zařízení (světelný signál Stůj! – viz §70 odst. 2 písm. a)
zák. o provozu na pozemních komunikacích) prostorem křižovatky a v případě, že projíždějící vozidlo překročí
nejvyšší povolenou rychlost; d) získávání elektronických údajů dokladujících přestupky překročení nejvyšší dovolené
rychlosti nebo přestupky nedodržení příkazu světelného signálu s červeným světlem „stůj“ světelného signalizačního
zařízení prostřednictvím monitorovacího kamerového systému; e) zpřístupnění registru vlastníků motorových
vozidel oprávněným pracovníkům města pomocí softwarové aplikace dodané uchazečem; f) evidence a archivace
dopravních přestupků; g) podpora přestupkového a správního řízení, např. generování pří slušných dokumentů,
podporou korespondence s provozovatelem vozidla a případným pachatelem přestupku, podpora sankčního postupu
a vymáhání pokut; h) poskytování přehledů o stavu řešení přestupků a statistik registrovaných přestupků,
způsobu a výsledků jejich řešení; i) správa a administrace informačního systému a jeho dat; j) právní poradenství
související s vyřizováním navazující přestupkové agendy; k) komplexní proces vymáhání pohledávek u dlužníků
pachatelů přestupků, kteří neuhradili řádně a včas uložené pokuty. (…) l) poskytování bezplatného právního
servisu v souvislosti s předmětem plnění této smlouvy pro pracovníky nájemce, administrativně právní pomoc
při zpracování přestupků, právní pomoc při vedení případných sporů; m) umožnění výkonu nájemcem zvo lených
činností vymezených v tomto článku smlouvy, zejména dle čl. VI. odst. 1 písm. c) a d) této smlouvy, městskou
policií a jejich technická podpora.“
[31] V čl. IX. nájemní smlouvy s názvem Cenové a platební podmínky se uvádí následující:
„Smluvní strany se dohodly, že pronajímateli náleží za poskytnutí měřících zařízení do dočasného užívání nájemce
a za poskytování služeb souvisejících s provozem měřících zařízení, jejichž plnění je předmětem této smlouvy,
úplata, která je tvořena dvěma složkami: a) fixní č ástka ve výši 1 000 Kč bez DPH jako měsíční nájemné
za nájem 1 ks stacionárního zařízení (celková výše měsíčního nájemného se rovná součinu počtu instalovaných
funkčních měřících zařízení a ceny za 1 ks stacionárního zařízení) jako první složka úplaty za n ájem movitých
věcí – stacionárních měřících zařízení a b) 60 % z uhrazených pokut/vymožených nedoplatků (tj. uložených
a vymožených sankcí) jako druhá složka úplaty za služby související s provozem měřících zařízení poskytované
pronajímatelem dle této smlouvy bez DPH. K uvedené úplatě bude připočtena DPH v zákonné výši, tj. 19 %.
Takto sjednaná úplata obsahuje veškeré položky nutné k řádnému splnění předmětu veřejné zakázky. “
[32] Dle čl. XII. odst. 2 nájemní smlouvy „ [v] rámci nájmu se pronajímatel zavazuje pravidelně
zajišťovat ověření metrologické návaznosti u použitých měřících zařízení po celou dobu nájmu. Součástí služeb
s nájmem spojených bude servis v době záruky a v době po uplynutí záruky (pozáruční) a běžná údržba měřícího
zařízení. Pozáruční servis bude prováděn po celou dobu životnosti zařízení. “
[33] V čl. XV. odst. 5 nájemní smlouvy je uvedeno následující: „ Pronajímatel se však zavazuje
zachovávat před třetími osobami povinnost mlčenlivosti o výsledcích měření a není oprávněn je bez předchozího
písemného souhlasu nájemce zveřejnit. Tato povinnost mlčenlivosti se nevztahuje na případy, kdy bude
pronajímatel v jednotlivých případech vyzván k podání informací o měření ve správním nebo soudním řízení. “
[34] V Organizačním ujednání, kterým se stanoví postup při měření rychlosti vozidel ve městě Turnov,
nakládání se souvisejícími daty a způsob jejich předávání je v čl. I. s názvem Měření rychlosti uvedeno
následující: „Provozováním stacionárního měřícího zařízení je pověřena Městská policie Turnov. Místo měř ení
bude určeno městskou policií na základě rozborů bezpečnosti dopravy na území města zpracovaných odborem
dopravy městského úřadu. Městská policie stanoví dobu, kdy bude zařízení v provozu, k tomuto účelu je určeno
přístupové heslo do softwaru radaru výhradně pro městskou policii. (…) Společnost Czech Radar a.s. bude
zabezpečovat funkčnost měřícího zařízení a servisní práce měřícího zařízení, včetně servisu systému automatického
přenosu naměřených dat městskou policií na centrální server. Společnost Czech Radar a.s. bude dále zabezpečovat
pravidelnou kalibraci měřícího zařízení u Českého metrologického institutu. “
[35] Svědek T. B., pracovnice Městské policie Turnov, při výslechu na otázku „ Kdo stacionární
radary spravuje technicky?“ uvedla „Paní M. C., která má k činnosti certifikát, je zaměstnankyní Czech
radaru.“ Na otázku „Kdo provedl nastavení radarů před spuštěním? “ uvedla „Odpovědná osoba M. C., u
spuštění jsem byla přítomna, od té doby radary běží a nikdo do nich nezasahuje. “ Na otázku „ Čerpáte tedy jen
výstupy systému provozovaného společností Czech Radar? “ uvedla „Ano.“
[36] Pro posouzení sporu (zákonnost provedeného měření) považuje Nejvyšší správní soud
za stěžejní, že veškerou instalaci, údržbu a servis stacionárních radarů (včetně jejich nastavení)
má na starosti pronajímatel (společnost Czech Radar a.s.), tedy subjekt, který je dle čl. IX.
nájemní smlouvy hmotně zainteresován na postihu řidičů za spáchané přestupky. Ze skutkového
stavu je zřejmé, že subjekt, jehož obchodním zájmem je, aby bylo na uložených pokutách
vybráno co nejvíce peněz, nastavuje a instaluje zařízení, která mají sloužit k prokázání přestupků
proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, za jejichž spáchání jsou
pokuty ukládány.
[37] S ohledem na skutečnost, že stacionární radary měří rychlost automaticky při průjezdu
vozidel, je jejich správné nastavení stěžejní. Tím, že toto nastavení prováděl soukromý subjekt
hmotně zainteresovaný na výsledcích měření, došlo k porušení §79a odst. 1 zákona o silnič ním
provozu. Ač je totiž měření prováděno automaticky, měřicí přístroj kompletně instaluje
a nastavuje pronajímatel, tedy dle §79a odst. 1 zákona o silničním provozu k měření nepříslušná
osoba. Nic na tom nemění ani to, že umístění stacionárních radarů určila městská policie,
která je také oprávněna stanovit dobu, kdy bude zařízení v provozu, a rozhoduje o nastavení
tolerance zařízení. Co se týče nastavování tolerance zařízení, je nutné rovněž poukázat na to,
že ač městská policie rozhoduje o tom, jaká tato tolerance bude, je to opět pronajímatel
(resp. jeho zaměstnanec), kdo fakticky provede nastavení této tolerance v měřícím zařízení.
[38] Z výše uvedených závěrů není možné dovozovat, že obecně instalaci a nastavení měřicího
přístroje musí nutně provádět zaměstnanec městské policie. Po městské policii nelze požadovat,
aby zaměstnávala techniky schopné instalace a nastavení stacionárních měřících zařízení. Je proto
přípustné, aby tuto instalaci a nastavení prováděl externí subjekt. Nelze však připustit, aby byl
tento subjekt současně hmotně zainteresován na výsledcích měření stacionárního zařízení.
[39] Další pochybnosti o zákonnosti celého přestupkového řízení vzbuzuje široká míra
participace pronajímatele na vedení přestupkového řízení a na vymáhání uložených pokut.
Jak vyplývá z čl. VI. odst. 1 nájemní smlouvy, pronajímatel poskytuje mj. podporu přestupkového
a správního řízení (např. generováním příslušných dokumentů, podporou korespondence
s provozovatelem vozidla a případným pachatelem přestupku, podporou sankčního postupu
a vymáhání pokut), právní poradenství související s vyřizováním přestupkové agendy, komplexní
vymáhání pohledávek u pachatelů přestupků, kteří neuhradili řádně a včas uložené pokuty ,
a administrativně právní pomoc při zpracování přestupků.
[40] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že není rozhodné, zda je zařízení pro měření
rychlosti ve vlastnictví obce nebo zda je pronajato od soukromého subjektu. S tímto závěrem
lze souhlasit, v projednávané věci však nejde o pouhý pronájem měřícího zařízení, ale o širokou
míru participace na výkonu státní moci subjektem, jehož zájmem je, aby byly uloženy a vymoženy
co nejvyšší pokuty. Takto nastavený systém nepochybně vede k obcházení zákona
a k nepřípustnému přenosu výkonu veřejné správy na soukromý subjekt. Z napadeného rozsudku
je také zcela zjevné, že krajský soud nevycházel pouze z ceny nájmu, jak se snaží dovodit
stěžovatel, nýbrž z práv a povinností smluvních stran nájemní smlouvy, a to v souvislosti s cenou
nájmu, ze které je hmotná zainteresovanost pronajímatele na výsledcích měření zcela zjevná.
[41] Konečně pochybnosti má soud také ve věci přístupu k výsledkům měření, tj. není zcela
zřejmé, zda je to pouze městská policie a následně odbor dopravy Městského úřadu Turnov,
kdo má přístup k výsledkům měření, jak tvrdí správní orgány a jak vyplývá ze znaleckého
posudku. Dle čl. XV. odst. 5 se pronajímatel zavázal zachovávat povinnost mlčenlivosti
o výsledcích měření. Pokud by pronajímatel (souk romá osoba) vůbec neměl přístup k těmto
výsledkům měření, nebylo by nutné, aby se ohledně těchto informací smluvně zavazoval
k zachovávání mlčenlivosti.
[42] Námitka, že krajský soud vyšel pouze z jazykového výkladu založených dokumentů
a nikoliv ze zjištěného faktického stavu je poněkud překvapivá. Z těchto dokumentů totiž
vycházely jak prvoinstanční správní orgán, tak stěžovatel. Pokud měl stěžovatel za to, že založené
dokumenty neodpovídají faktickému stavu (např. že dle nájemní smlouvy není plněno tak,
jak je v této smlouvě uvedeno), měl další důvod k doplnění dokazování. Nejvyšší správní soud
považuje tuto námitku za zcela účelovou, neboť nezjistil žádné skutečnosti, které by svědčily
tomu, že by dokumenty založené ve správním spise neodpovídaly faktické mu stavu v době
měření rychlosti žalobce.
[43] K výsledkům kontroly ze strany Úřadu na ochranu osobních údajů, která nezjistila žádné
pochybení, soud uvádí, že dle zákona o ochraně osobních údajů jsou tomuto úřadu svěřeny
kompetence v oblasti ochrany osobních údajů. Úřad tedy neposuzoval a ani nemohl posuzovat
zákonnost provedených měření rychlosti dle zákona o silničním provozu.
[44] Nastavení „pronájmu měřícího zařízení“ shora popsaným způsobem vzbuzuje důvodné
pochybnosti o objektivitě celého přestupkového procesu a zákonnosti získaných důkazů.
IV. Závěr
[45] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[46] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel,
který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce měl
ve věci plný úspěch, a proto mu zdejší soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.,
přiznal náhradu nákladů řízení proti žalovanému, a to za jeden úkon právní služby [písemné
podání ve věci samé - vyjádření ke kasační stížnosti ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)]. Za tento úkon právní
služby v dané věci náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč, zvýšená o 300 Kč paušální
náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu, celkem tedy za jeden úkon právní
služby náleží 3 400 Kč. Zástupce žalobce je plátce daně z přidané hodnoty, dle §57 odst. 2 s. ř. s.
se tak částka odměny za zastupování a náhrad určených dle §35 odst. 2, věty druhé, s. ř. s.
zvyšuje o částku této daně, která v nynější věci činí 714 Kč [sazba daně činí 21 % dle §47 odst. 1
písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty v aktuálním znění].
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2014
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu