ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.57.2014:41
sp. zn. 9 As 57/2014 – 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Naděždy Řehákové v právní věci žalobkyně:
FOXCONN CZ s.r.o., se sídlem U Zámečku 27, Pardubice, zast. Mgr. Vratislavem Urbáškem,
advokátem, se sídlem Národní 973/41, Praha 1, proti žalovanému: Státní úřad inspekce
práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, o žalobě proti rozhodnutí Státního úřadu inspekce
práce ze dne 10. 1. 2011, č. j. 3029/1.30/10/14.3, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 11. 2013, č. j. 38 Ad 18/2011 - 59,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 11. 2013, č. j. 38 Ad 18/2011 - 59,
a rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 10. 1. 2011, č. j. 3029/1.30/10/14.3,
se ruší a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě
a o kasační stížnosti ve výši 21 036 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Vratislava Urbáška, advokáta, se sídlem Národní
973/41, Praha 1.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a vymezení sporu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení
v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě, kterým byla jako nedůvodná
zamítnuta žaloba stěžovatelky proti rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 10. 1. 2011,
č. j. 3029/1.30/10/14.3, jímž bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí Oblastního
inspektorátu práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj ze dne 11. 10. 2010,
č. j. 2645/8.10/10/14.3. Uvedeným prvostupňovým rozhodnutím stěžovatelce byla uložena
pokuta ve výši 500 000 Kč za spáchání správního deliktu podle §28 odst. 1 písm. l) zákona
č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění účinném do 31. 12. 2011 (dále jen „zákon o inspekci
práce“), kterého se dopustila tím, že nezajistila rozvržení pracovní doby tak, aby měl zaměstnanec
stanovený nepřetržitý odpočinek v týdnu, ačkoliv k tomu má povinnost podle zvláštního
právního předpisu. Stěžovatelka měla konkrétně porušit §92 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb.,
zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), tím, že nerozvrhla
pracovní dobu svých zaměstnanců tak, aby měli nepřetržitý odpočinek v týdnu během každého
období sedmi po sobě jdoucích kalendářních dnů v trvání alespoň 35 hodin.
[2] Předmětem sporu před krajským soudem byla námitka nepřiměřené výše pokuty. Tuto
námitku stěžovatelka uplatnila nejprve v rovině tvrzení o porušení zásady legitimního očekávání
a kontinuity rozhodovací praxe správního orgánu. Argumentovala tím, že za porušení §92 odst. 1
zákoníku práce jí byla poprvé uložena pokuta v roce 2009 ve výši 30 000 Kč za stejný správní
delikt pro 6 dílčích nedostatků u 3 zaměstnanců ve 3 po sobě jdoucích obdobích, oproti
rozhodnutí žalovaného v souzené věci, kdy byly zjištěny nedostatky v jediném období.
Stěžovatelka namítala, že sankce ve výši více než 16-ti násobku sankce, která byla za obdobný
delikt uložena v roce 2009, je zcela zjevně nepřiměřená. Uvedla, že takový postup musí být
vysvětlen v odůvodnění rozhodnutí žalovaného. Stěžovatelka dovozovala nepřiměřenost uložené
sankce i z minulé právní úpravy dané zákonem č. 9/1991 Sb. Dále námitku o nepřiměřenosti výše
pokuty uplatnila v tvrzení, že žalovaný porušil §36 odst. 1 zákona o inspekci práce, neboť jeho
rozhodnutí postrádá logické odůvodnění výše uložené sankce a pouze se omezuje na souhlas
s postupem správního orgánu I. stupně a na konstatování skutečnosti, že došlo k opakovanému
porušení povinnosti ze strany stěžovatelky. Vytýkala, že kromě opakovanosti jednání žalovaný
nezvážil další okolnosti správního deliktu, jakým je např. celkový počet pracovníků stěžovatelky
a počet dílčích zjištění porušení zákona. Tvrdila, že se jednalo o jednorázové pochybení v rámci
sedmiměsíčního kontrolovaného období, zjištěné při tři dny trvající kontrole a při počtu asi 5000
zaměstnanců. K těmto skutečnostem žalovaný nepřihlédl s odkazem na objektivní odpovědnost
za předmětný správní delikt, ačkoliv podle názoru stěžovatelky tyto skutečnosti snižují závažnost
zjištěného protiprávního jednání. Namítala, že žalovaný v rámci správního uvážení o výši pokuty
nevzal v úvahu všechna zákonná kritéria a stanovil poměrně citelnou sankci, kterou stěžovatelka
s ohledem k povaze deliktu a výši sankce uložené v minulosti nemohla očekávat. Dle jejího
mínění hlavním motivem a primárním úmyslem žalovaného bylo citelně stěžovatelku postihnout.
[3] Žalovaný v řízení před krajským soudem vyjádřil stanovisko, že stěžovatelka
při opětovném porušení stejné povinnosti nemohla legitimně očekávat uložení pokuty ve stejné
výši jako v r. 2009, neboť uložení pokuty ve výši 30 000 Kč v předchozí době nenaplnilo
preventivní funkci uložené sankce. Poukázal na skutečnost, že dřívější zákon č. 9/1991 Sb.,
o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, byl účinný
do 1. 10. 2004, a proto se správní orgán nemohl řídit zásadami ukládání sankcí dle uvedeného
zákona. Platný zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, v §141 odst. 2 stanoví podobná kritéria
pro uložení sankce jako je tomu v zákoně č. 251/2005 Sb., přičemž maximální výši pokuty
stanoví až do 2 000 000 Kč. K porušení §36 odst. 1 zákona o inspekci práce žalovaný poukázal
na to, jak se s jednotlivými kritérii pro posouzení výše pokuty vypořádal, k jakým okolnostem
svědčícím ve prospěch i v neprospěch stěžovatelky přihlédl, a vysvětlil, z jakých důvodů
považoval stěžovatelkou navržený výslech zaměstnanců, jimž nebyl poskytnut nepřetržitý
odpočinek v týdnu, za irelevantní.
II. Posouzení věci krajským soudem
[4] Krajský soud odmítl námitky stěžovatelky, že uložení sankce ve výši 500 000 Kč, při horní
hranici zákonné sazby 1 000 000 Kč, je za okolností daného případu porušením zásady
legitimního očekávání. Vyšel ze zjištění, že v obou případech uložení pokuty, tj. v r. 2009
a i v souzené věci, se jednalo o stejné protiprávní jednání, což znamená, že se dříve uložená
pokuta zcela minula účinkem. Zhodnotil, že při uložení pokuty ve výši jedné poloviny její horní
hranice měl správní orgán na vědomí jak výchovnou, tak i represivní funkci této sankce.
Dle krajského soudu zásadu legitimního očekávání není možné vykládat tak, že v případě
opakovaného stejného porušení pracovněprávních předpisů bude zaměstnavatel postihován
se zřetelem k výši dříve uložené pokuty. Podle soudu bylo rozhodné, že se výše uložené sankce
pohybuje v mezích vymezených zákonem. Krajský soud nepřistoupil ani na srovnání výše sankce
dle dřívější právní úpravy obsažené v zákoně č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů
České republiky na úseku zaměstnanosti, s tím, že v době vydání napadeného rozhodnutí nebylo
možné k dřívější právní úpravě přihlížet.
[5] Krajský soud nepřisvědčil ani žalobní námitce nedostatečného vypořádání kritérií
pro úvahu o výši pokuty stanovených v §36 odst. 1 zákona o inspekci práce. S odkazem na nález
Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, vyslovující požadavek na zachování
přiměřenosti a reflexe majetkových poměrů potrestaného, uvedl, že z obchodního rejstříku, který
zaznamenává údaj o kapitálu stěžovatelky ve výši 2 831 440 000 Kč, nevyplynulo, že by výše
uložené sankce ve výši 500 000 Kč znamenala ohrožení či dokonce likvidaci činnosti
stěžovatelky. Při úvahách o výši sankce nebylo možné pominout, že došlo k opětovnému
spáchání stejného deliktu, za který již byla v minulosti stěžovatelce uložena pokuta. Toto
opakované zjištění dle krajského soudu dokládá, že se dříve uložená sankce minula účinkem
a je tedy logické, že v nyní projednávaném případě došlo k uložení pokuty v podstatně vyšší
částce. Krajský soud nepovažoval odůvodnění výše pokuty v rozhodnutí žalovaného
za nedostatečné. Poukázal na to, že žalovaný ve svém rozhodnutí zdůraznil význam právní
úpravy dané §92 odst. 1 zákoníku práce, totiž že jeho smyslem je zaručit, aby zaměstnavatel
zajistil dostatečný čas pro regeneraci fyzických i psychických sil svých zaměstnanců. Krajský soud
uvedl, že tuto povinnost má zaměstnavatel ke všem svým zaměstnancům a žalobní námitka,
týkající se značného počtu zaměstnanců žalobkyně ve vztahu k četnosti zjištěných porušení,
je zcela irelevantní. Dle krajského soudu bylo podstatné, že se jednalo o porušení opakované
a že závadám zjištěným předchozí kontrolou stěžovatelka nezabránila. Nebylo proto možné,
aby ohledně výše pokuty byly dovozovány úmysly a postupy správních orgánů
předestřené v žalobě a aby byla dovozována předpojatost správního orgánu. Krajský soud
neshledal, že by při úvahách o uložení pokuty byly porušeny stěžovatelkou namítané právní
předpisy, a proto podanou žalobu jako nedůvodnou zamítl.
III. Kasační stížnost
[6] Stěžovatelka ve včas podané kasační stížnosti, doplněné o podrobnější zdůvodnění bodů
kasační stížnosti v dalším podání, uplatňuje důvody kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“).
[7] Kasační námitky jsou uplatněny proti postupu správního orgánu při určení výše pokuty
za spáchání správního deliktu s tím, že výše sankce 500 000 Kč vybočuje z mezí legitimního
očekávání přiměřené sankce a z důvodu nedostatečného vypořádání zákonných kritérií
pro uložení pokuty dle §36 odst. 1 zákona o inspekci práce. V návaznosti na uvedené výhrady
pak namítá nesprávné právní posouzení věci soudem a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského
soudu, jakož i rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů.
[8] V rozvedení kasačních důvodů stěžovatelka nejprve namítá nepřezkoumatelnost
rozhodnutí žalovaného pro nedostatek odůvodnění z hlediska posouzení následku správního
deliktu. Stěžovatelka považuje posouzení následku spáchání správního deliktu za esenciální
kritérium pro určení výše pokuty a poukazuje na to, že toto kritérium žalovaný zaměnil
s posouzením závažnosti a protiprávnosti jednání stěžovatelky tak, že argumentoval
vysokou společenskou nebezpečností deliktu, spočívající v ohrožení zákonem chráněného
zájmu – regenerace fyzických a psychických sil zaměstnanců. Stejnou vadu řízení vytýká
i krajskému soudu, který dle jejího názoru do svého rozhodnutí převzal nesprávné právní
posouzení následku spáchání správního deliktu a neuvedl vlastní vyhodnocení skutkových zjištění
a posouzení následku správního deliktu žalovaným ve vztahu ke konkrétním zaměstnancům
stěžovatelky.
[9] Stěžovatelka namítá, že v řízení nebylo přihlédnuto ke způsobu spáchání správního
deliktu, k němuž došlo pouze u skupiny 8 zaměstnanců, kterým stěžovatelka v jednom případě
neposkytla nepřetržitý odpočinek v délce 35 hodin během období 7 po sobě jdoucích
kalendářních měsíců, přičemž k neposkytnutí odpočinku došlo v důsledku neúmyslného
pochybení vedoucím zaměstnancem při plánování směn, kdy nebyly dostatečně vzaty v úvahu
směny předcházejícího měsíce. Poukázala na nízkou míru závažnosti svého jednání při kontrole
prováděné u 3000 zaměstnanců.
[10] Stěžovatelka uvedené kasační námitky o nesprávném a neúplném vypořádání zákonného
kritéria následku spáchání správního deliktu pro stanovení výše pokuty a dále výhrady vůči
nedostatečnému posouzení okolností spáchání správního deliktu o výši pokuty promítla
i do svého tvrzení o porušení zásady legitimního očekávání s požadavkem na zachování určité
míry kontinuity rozhodovací praxe. Domáhala se porovnání okolností spáchání správního
deliktu, za který jí byla uložena pokuta ve výši 30 000 Kč v r. 2009, kdy, jak tvrdí, došlo
ke spáchání správního deliktu za jiných, odlišných okolností. V té době byly nedostatky zjištěny
u 3 zaměstnanců ve 3 po sobě jdoucích obdobích. Žalovaný neodlišil okolnosti spáchání
správního deliktu v r. 2010, nepřihlédl k nižšímu negativnímu následku tohoto deliktu a nevzal
v úvahu, že stěžovatelka v r. 2009 přijala opatření, aby k opakování správního deliktu
nedocházelo. Z hlediska zásady legitimního očekávání pochybení krajského soudu spatřovala
v tom, že soud přejal nepodložený závěr žalovaného, že opakované spáchání správního deliktu
prokazuje, že se dříve uložená pokuta minula účinkem a že stěžovatelka nepřijala žádná opatření,
aby se spáchání správního deliktu neopakovalo.
[11] Stěžovatelka nerozporuje povinnost žalovaného při opakovaném správním deliktu uložit
pokutu ve výši naplňující výchovnou a represivní funkci. Považuje však předmětnou pokutu
ve výši 500 000 Kč, tj. ve výši šestnáctinásobku předcházející pokuty, za zjevně nepřiměřenou
vzhledem k okolnostem, za kterých k opakovanému spáchání identického správního deliktu
došlo.
[12] Z uvedených kasačních důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil
rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k novému projednání.
IV. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[13] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se s námitkou porušení zásady
legitimního očekávání ve svém rozhodnutí vypořádal, uložení odlišné výše pokuty odůvodnil
a svůj názor dále vtělil do vyjádření k podané žalobě. Pokuta byla uložena v zákonném rozmezí
a nelze očekávat, že by při opětovném porušení stejné povinnosti bylo rozhodnuto o uložení
pokuty v obdobné či dokonce stejné výši.
[14] Z uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
V. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
a z důvodů v ní uvedených podle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Nejvyšší správní soud je při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Předně je třeba předeslat, že důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud nespatřuje
v námitce, která napadá rozhodnutí žalovaného, jakož i rozsudek krajského soudu, pro porušení
zásady legitimního očekávání. Zásada legitimního očekávání zakotvená v §2 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, podle něhož správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo nejen
v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, ale i na to,
aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly,
vychází z ústavní zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1, věta první,
Listiny základních práv a svobod). Tato zásada vytváří zákonný předpoklad pro předvídatelnost
činnosti veřejné správy tak, aby tato činnost vykazovala určitou míru ustálenosti, dlouhodobosti
a jednotnosti rozhodovací praxe. Uplatnění zásady legitimního očekávání neznamená nárok
na stejné či obdobné zacházení s účastníkem jako v jeho kdykoliv jiných, předcházejících
případech, bez přihlédnutí ke skutkovým okolnostem. To, zda mohlo vzniknout legitimní
očekávání účastníka, je otázkou skutkovou (dle povahy daného případu), nikoliv otázkou právní
(zde postižení za stejný delikt). Určit, zda existovalo určité legitimní očekávání stěžovatelky
o rozsahu její správní odpovědnosti pro případ opakovaného protiprávního jednání a zda takové
očekávání bylo legitimní, vyžaduje zjišťovat více skutečností. V souzené věci je z podnětu
namítané zásady legitimního očekávání předmětem úvah, zda správní orgán mohl stěžovatelce
za obdobné protiprávní jednání uložit sankci šestnáctinásobně vyšší, než jí byla uložena za stejné
či obdobné protiprávní jednání v minulosti. První protiprávní jednání stěžovatelky, postižené
sankcí v r. 2009, nezakládá ustálenou rozhodovací praxi pro účely v budoucnu stejného
či obdobného porušení práva a tím ani právo na stejný nebo obdobný postih, než tomu bylo
v případě předchozím. Stěžovatelka se v daném případě opakovaného porušení svých povinností
stěží může dovolávat předvídatelnosti stejné či obdobné míry jejího sankčního postihu, neboť
si musí být vědoma, že se poměrně v krátkém čase od r. 2009, a to v následujícím roce 2010,
dopustila opakovaně porušení zákona, za které již byla postižena. Její tvrzení, že se tak stalo
za jiných okolností, je věcí správní úvahy z hlediska zákonných kritérií pro stanovení výše pokuty,
není to však důvodem legitimního očekávání stejné či obdobné výše sankce. Stěžovatelka
se v daném případě také nedovolávala jiné, opravdu ustálené rozhodovací praxe, která
by spočívala v uložení sankce jiným subjektům v podobných, postupně opakovaných případech,
kde by byla sankce praktikována v určité gradaci oproti prvotním postižením těchto subjektů.
Vzhledem k tomu, že sama stěžovatelka v kasační stížnosti uznává, že uložit takovou sankci,
která by zachovala výchovnou a represivní funkci správního trestání, je na vůli správního orgánu,
avšak má výhrady proti nepřiměřené výši sankce, jsou její námitky v této souvislosti předmětem
posouzení nikoliv z hlediska zásady legitimního očekávání, ale v rámci zákonných kritérií
pro stanovení výše pokuty. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud považuje argumentaci
krajského soudu, že je rozhodné, že se výše pokuty pohybuje v mezích (v rozpětí) stanovených
zákonem, pouze za konstataci zákonného rozpětí, která se blíže námitkou legitimního očekávání
nezabývá a posouzení věci tak posouvá k vypořádání námitky přiměřenosti uložené pokuty
dle zákonných kritérií §36 odst. 1 zákona o inspekci práce.
[18] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou v námitce nesprávného
posouzení právní otázky aplikace zákonných kritérií pro uložení výše pokuty dle §36 odst. 1
zákona o inspekci práce a v důsledku tohoto pochybení následně i v nedostatečném přezkumu
úvah žalovaného o přiměřenosti výše pokuty. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud považuje
ve výsledku rozsudek krajského soudu za nezákonný pro nesprávné posouzení právní otázky
v přezkumném soudním řízení a přisvědčil kasační námitce stěžovatelky uplatněné podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[19] Stanovení výše pokuty za správní delikt je výsledkem správního uvážení, které je soudem
přezkoumatelné (§65, §78 odst. 1 s. ř. s.). Má-li soud posoudit, zda rozhodnutí nevybočilo
z mezí a hledisek stanovených zákonem, nepostačuje, že stanovená výše sankce je v rozpětí, které
zákon připouští, musí být přezkoumatelné také v tom směru, zda a jak byla vzata v úvahu
hlediska v zákoně stanovená. Úvaha o typu a výši sankce musí vycházet z typové kvalifikace
správních deliktů a sankčních postihů a ze všech v zákoně uvedených kritérií pro stanovení výše
sankce.
[20] V dané věci je protiprávní jednání stěžovatelky, za které jí byla uložena pokuta,
kvalifikováno typově jako správní delikt dle §28 odst. 1 písm. l) zákona o inspekci práce
a pro tento správní delikt je v §28 odst. 2 písm. c) zákona stanoven rovněž typově adekvátní
sankční postih v rozpětí pokuty až do výše 1 000 000 Kč.
[21] V §36 odst. 1 zákona o inspekci práce jsou následně stanovena jednotlivá kritéria, která
mají význam pro správní uvážení o výši pokuty v individuálních případech sankčních postihů, a je
na správních orgánech, aby vždy všechna tato kritéria zvážily ve vztahu k posuzovanému
správnímu deliktu.
[22] Podle §36 odst. 1 zákona o inspekci práce se při určení výše pokuty právnické osobě
přihlédne k jejím poměrům, k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání
a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
[23] V dané věci správní orgán I. stupně uvedená kritéria nikterak specificky nehodnotil,
neboť svůj závěr o výši pokuty postavil na jednotné úvaze o vysoké společenské nebezpečnosti
jednání stěžovatelky, vyplývající z garance ochrany dané §92 odst. 1 zákoníku práce, a tuto úvahu
umocnil jen zjištěním, že šlo o nedostatky u více zaměstnanců a o opakované jednání
stěžovatelky.
[24] Žalovaný oproti správnímu orgánu I. stupně v odůvodnění odvolacího rozhodnutí
koncepčně vymezil jednotlivá kritéria stanovená v §36 odst. 1 zákona o inspekci práce a zabýval
se jimi následujícím způsobem.
[25] Prvním z kritérií při ukládání pokuty právnické osobě jsou její poměry. K tomu
se v rozhodnutí žalovaného uvádí, že s ohledem na výši základního jmění stěžovatelky ve výši
2 831 440 000 Kč by byla zcela adekvátní pokuta i v maximální výši 1 000 000 Kč. Žalovaný dále
v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 pojednal o tom, že sankce má
reflektovat i majetkové poměry potrestaného a uvedl, že u stěžovatelky jako právnické osoby
hodnotil pouze obecně dostupné a prokazatelné údaje z obchodního rejstříku.
[26] Další z kritérií, k němuž je správní orgán při ukládání pokuty podle citovaného ustanovení
povinen přihlédnout, představuje závažnost správního deliktu.
[27] Závažnost jednání stěžovatelky žalovaný posuzoval, vycházeje z rozsudku Nejvyššího
správního soudu č. j. 1 As 9/2008 - 133, v němž tento soud rozlišoval typovou závažnost
správního deliktu, kterou již zákonodárce vyjádřil rozpětím zákonné sazby pro uložení pokuty,
a dále individuální závažnost protiprávního jednání v konkrétním případě. K tomu žalovaný
ve vztahu k deliktu stěžovatelky poukázal na typové rozlišení závažnosti správních deliktů v §28
odst. 1 zákona o inspekci práce a na odpovídající adekvátní sazby v §28 odst. 2
citovaného zákona, odlišující se v maximální horní hranici této sazby, a uvedl, že správní delikt
stěžovatelky spadá do skupiny nejzávažnějších správních deliktů. K individuální závažnosti
jednání stěžovatelky žalovaný obecně dovozoval, že šlo o jednání opakované, že je nerozhodné,
jestliže k nedostatkům došlo v důsledku chyby vedoucího pracovníka, neboť jde o odpovědnost
objektivní a pokud bylo ze strany stěžovatelky přijato nějaké opatření v důsledku sankce
v r. 2009, pak toto opatření nebylo účinné.
[28] Z dikce §36 odst. 1 zákona o inspekci práce ve výčtu zákonných kritérií pro stanovení
výše pokuty vyplývá, že při posuzování individuální závažnosti správního deliktu správní orgán
přihlíží zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl
spáchán.
[29] K uvedeným dílčím individuálním kritériím – způsobu spáchání správního deliktu, a jeho
následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán, k nimž stěžovatelka v odvolání namítala řadu
okolností ohledně jednání se zaměstnanci, žalovaný uvedl, že delikt byl spáchán nedbalostní
formou, a argumentoval smyslem ochrany zaměstnanců dle §92 odst. 1 zákoníku práce,
spočívající v ochraně zájmu na regeneraci fyzických a psychických sil zaměstnanců. Přestože
stěžovatelka v odvolání namítala, že zaměstnává přes 4000 zaměstnanců a jedná se o porušení
v řádu několika promile, a to jen v některých dnech z 365 dnů daného roku a nejedná
se o pravidelné a systémové porušování zákona, žalovaný uvedl, že jde o skutečnosti, které
mu jsou známy a byly hodnoceny v rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že pokuta nebyla
uložena při horní hranici zákonného rozpětí.
[30] Z uvedeného vyplývá, že žalovaný se v rámci kritéria závažnosti správního deliktu vyjádřil
pouze k typové závažnosti správního deliktu podle §28 odst. 1 písm. l) zákona o inspekci práce,
avšak náležitě se nezabýval jednotlivými dílčími kritérii individuální závažnosti deliktu. Žalovaný
nevyšel z konkrétních zjištění provedené kontroly, nezhodnotil, z jakých poměrů vzešly kontrolní
výsledky, neuvedl např. celkový počet zaměstnanců, počet kontrolovaných zaměstnanců, počet
hodin přesahující u konkrétních zaměstnanců zákonem požadované rozvržení pracovní doby,
příčinu porušení pracovní doby, způsob plánování směn, nezmínil a nehodnotil ani existenci
opatření přijatých stěžovatelkou na základě původní kontroly a nezvážil poměr jednotlivých
případů porušení zákona ve vztahu k dodržování rozvržení pracovní doby u ostatních
zaměstnanců.
[31] Stěžovatelka a potažmo ani krajský soud v přezkumném řízení se nedozvěděly, jakou míru
závažnosti (škodlivosti) přisoudily správní orgány tomu, že u 8 zaměstnanců z celkového
kontrolovaného počtu zaměstnanců, v místně neurčeném provozu a proč jen v určitý počet dnů
a nikoliv průběžně, došlo k porušení zákona, jaké skutečnosti dle jednotlivých kritérií svědčí
ve prospěch stěžovatelky a jaké v její neprospěch. Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá
než konstatovat, že správní orgány se s individuálními zákonnými kritérii pro posouzení výše
pokuty náležitě nevyrovnaly.
[32] Uvedenými vadami řízení se následně nezabýval ani krajský soud v přezkumném řízení,
a to v důsledku toho, že náležité odůvodnění závažnosti protiprávního jednání stěžovatelky
v rozhodnutích správních orgánů obou stupňů nalezl toliko v posouzení, že došlo
k opakovanému spáchání správního deliktu, a dále v hodnocení významu a smyslu §92 odst. 1
zákoníku práce spočívajícímu v zajištění dostatečného času pro regeneraci fyzických
a psychických sil zaměstnanců. Krajský soud k tomu zdůraznil, že tuto povinnost má
zaměstnavatel ke všem svým zaměstnancům a že žalobní námitka týkající se značného počtu
zaměstnanců stěžovatelky ve vztahu k četnosti zjištěných porušení předmětnou kontrolou je zcela
irelevantní. Krajský soud tak nepřípustně zaměnil smysl zákonné ochrany zaměstnanců
garantované vymezením znaků skutkové podstaty správního deliktu dle §28 odst. 1 písm. l)
zákona o inspekci práce a dle §92 odst. 1 zákoníku práce o povinnostech zaměstnavatele
za zákonná kritéria závažnosti správního deliktu, která nevymezují vlastní správní delikt a smysl
ochrany zaměstnanců, ale jsou pro konkrétní případ vodítkem k volbě přiměřené a spravedlivé
sankce.
[33] Krajský soud se dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení okolností
rozhodných pro stanovení výše pokuty. Neodstranil vady řízení spočívající v nedostatečných
úvahách správních orgánů v hodnocení individuální povahy protiprávního jednání a v tom,
že je třeba rozlišit a posoudit, které okolnosti svědčí ve prospěch a které v neprospěch
stěžovatelky. Skutečnosti, že krajský soud nevěnoval dostatečnou pozornost přezkumu
rozhodnutí žalovaného z hlediska vypořádání zákonných kritériích významných pro stanovení
výše pokuty, svědčí i to, jakým způsobem ve svém rozsudku pojal vyjádření žalovaného
k podané žalobě a dále i to, že vůbec nevzal v úvahu stanoviska účastníků řízení předestřená
při ústním jednání před soudem. V rozsudku ve vztahu k vyjádření žalovaného k žalobě pouze
uvedl návrh žalovaného na zamítnutí žaloby, ačkoliv žalovaný teprve ve svém vyjádření k žalobě
rozvinul své úvahy o závažnosti jednání stěžovatelky tak, že zde poprvé hodnotil, jaké okolnosti
zvažoval ve prospěch stěžovatelky a jaké okolnosti protiprávnímu jednání přitížily. Teprve
ve svém vyjádření k žalobě se zabýval konkrétním obsahem opatření, které stěžovatelka přijala
v r. 2009 k zamezení opakování porušení zákona, a uvedl další argumentaci k hlediskům dle §36
odst. 1 zákona o inspekci práce. Na toto následně oprávněně reagoval zástupce stěžovatelky
při ústním jednání před krajským soudem ve vyjádření, že stěžovatelka se teprve z vyjádření
žalovaného k žalobě dozvídá, jaké okolnosti byly hodnoceny v její prospěch, jaké jí neprospívají,
byť ani v důsledku této pouhé konstatace nedošlo k vyhodnocení, zda je uložená pokuta ve výši
poloviny zákonné sazby přiměřená.
[34] Absence náležitého odůvodnění výše pokuty správními orgány nemůže být zhojena
konstatováním příslušného správního orgánu ve vyjádření k žalobě. Uloží-li správní orgán sankci,
aniž přihlédne ke všem zákonným kritériím a neuvede, z jakých důvodů přihlédl jen k některým
kritériím (zde majetkové poměry a opakovanost protiprávního jednání), a nevysvětlí, z jakých
důvodů některá kritéria nezvažoval či opominul (zde způsob spáchání správního deliktu, následky
a okolnosti, za nichž byl delikt spáchán), nepostupuje v rámci zákonem stanovených
mezí správního uvážení, v důsledku čehož je jeho rozhodnutí nezákonné (§78 odst. 1 s. ř. s.).
Pokud se krajský soud s takovým rozhodnutím správního orgánu ztotožní, dopouští se ve smyslu
judikatury Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 13. 12. 2004, č. j. 7 As 43/2004 - 51)
nesprávného posouzení právní otázky [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[35] Vzhledem k tomu, že z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nevyplývá
náležité posouzení všech zákonných kritérií pro stanovení výše pokuty, což je vadou řízení,
pro kterou měl krajský soud napadené rozhodnutí zrušit, je dán důvod pro postup Nejvyššího
správního soudu dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., jímž Nejvyšší správní soud ruší
i přezkoumávané rozhodnutí žalovaného v této věci.
VI. Závěr
[36] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační
stížností napadený rozsudek krajského soudu a podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil
žalobou napadené rozhodnutí žalovaného. Žalovanému se tak věc vrací k dalšímu řízení,
v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným.
[37] Ve výroku o náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s., za použití
§120 s. ř. s. Stěžovatelka měla ve věci plný úspěch, proto má právo na náhradu nákladů řízení
před krajským i Nejvyšším správním soudem.
[38] Náklady řízení o žalobě spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši 2 000 Kč
a v odměně advokáta za 2 úkony právní služby ve výši 2x 2 100 Kč, a to za převzetí a přípravu
zastoupení a podání žaloby dle §1 odst. 1, §7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. a) a d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2012, a za 1 úkon právní služby ve výši
3 100 Kč (účast při jednání před krajským soudem) dle §1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d)
a §11 odst. 1 písm. g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2013, a v náhradě
hotových výdajů ve výši 3 x 300 Kč (§13 odst. 3 vyhlášky) s připočtením daně z přidané hodnoty
ve výši 1 722 Kč. Náklady řízení před krajským soudem jsou tedy dány v částce 11 922 Kč.
[39] Náklady řízení o kasační stížnosti spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši
5 000 Kč a v odměně advokáta za 1 úkon právní služby ve výši 3100 Kč, sestávající z písemného
podání ve věci samé – kasační stížnosti dle §1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1
písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění od 1. 1. 2013, a v náhradě hotových výdajů 300 Kč
(§13 odst. 3 vyhlášky) s připočtením daně z přidané hodnoty ve výši 714 Kč. Náklady řízení jsou
tedy dány v částce 9 114 Kč.
[40] Celkové náklady řízení před krajským soudem a Nejvyšším správním soudem tedy činí
21 036 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. listopadu 2014
JUDr. Radan Malík
předseda senátu