ECLI:CZ:NSS:2014:ARS.4.2014:68
sp. zn. Ars 4/2014 - 68
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Radana Malíka, JUDr. Josefa Baxy, Mgr. Daniely Zemanové, JUDr. Petra Mikeše,
JUDr. Miloslava Výborného a zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška v právní věci navrhovatele:
Přípravný výbor pro konání místního referenda ve statutárním městě Ústí nad Labem,
jednajícího V. P., zastoupeného Pavlem Uhlem, advokátem, se sídlem Kořenského 15, 150 00
Praha 5, proti odpůrci: statutární město Ústí nad Labem, se sídlem Velká Hradební 8, 401 00
Ústí nad Labem, týkající se řízení o návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda
nemá nedostatky a návrhu na vyhlášení místního referenda, v řízení o kasační stížnosti odpůrce
proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. září 2014 č. j. 40 A 15/2014 - 42,
o návrhu odpůrce na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti se n e p ři z n áv á odkladný účinek.
Odůvodnění:
[1] Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) kasační stížností napadeným
usnesením určil, že návrh na konání místního referenda na území statutárního města Ústí
nad Labem ze dne 15. července 2014, č. j. MM/SPO/94280/2014, nemá nedostatky a vyhlásil
místní referendum ve statutárním městě Ústí nad Labem o této otázce: „Souhlasíte s tím,
aby statutární město Ústí nad Labem zakázalo provozování loterií a sázkových her uvedených
v §2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a §50 odst. 3 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, to jest, zejména
výherních hracích přístrojů a interaktivních videoloterijních terminálů, lokálních i centrálních loterijních systémů
a jiných podobných přístrojů, na celém svém území?“ Krajský soud rozhodl, že se místní referendum
bude konat současně s volbami do městského zastupitelstva statutárního města Ústí nad Labem
ve dnech 10. a 11. října 2014.
[2] Odpůrce (dále jen „stěžovatel“) se kasační stížností ze dne 16. září 2014, doplněnou dne
19. září 2014, domáhá u Nejvyššího správního soudu zrušení napadeného usnesení krajského
soudu. Součástí kasační stížnosti je také návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[3] Stěžovatel návrh na odkladný účinek odůvodnil tím, že by pro něj výkon napadeného
usnesení představoval značnou újmu. Stěžovatel uvedl, že očekává v řízení o kasační stížnosti
úspěch, neboť je přesvědčen, že usnesení krajského soudu je nesprávné a nezákonné,
a předpokládá, že mu Nejvyšší správní soud dá za pravdu a usnesení krajského soudu zruší.
Na přípravu konání místního referenda by podle předběžných odhadů musela být vynaložena
částka ve výši asi dva miliony Kč, která by v případě úspěchu, který stěžovatel očekává, přišla
vniveč a stěžovatel by tak tuto částku byl nucen evidovat jako škodu.
[4] Stěžovatel dále upozornil na skutečnost, že napadené usnesení je protizákonné
i v důsledku formulace otázky, o níž se má v referendu rozhodovat. Svůj názor stěžovatel opřel
též o stanovisko Ministerstva vnitra. Protizákonnost usnesení krajského soudu stěžovatel spatřuje
i ve stanovení termínu konání místního referenda. S ohledem na daný termín objektivně nelze
dodržet některé lhůty stanovené zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o místním referendu“).
[5] Navrhovatel ve vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
konstatoval, že na rozdíl od stěžovatele neumí předvídat výsledek řízení. Navrhovatel
dále zdůraznil, že v řízení o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nelze předjímat
výsledek sporu samotného. Podle soudního řádu správního je usnesení krajského soudu přímo
vykonatelné a kasační stížnost se právní moci usnesení zásadně nedotýká. Nelze
tedy argumentovat pouhou důvodností návrhu ve věci samé. Navrhovatel upozornil
na skutečnost, že případným přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti by stěžovatel dosáhl
svého hlavního zájmu zamezit souběžnému konání voleb a referenda, zatímco zájem
navrhovatele na konání místního referenda, chráněný čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, by byl zmařen pouhým procesním postupem soudu bez ohledu na povahu sporu
jako takovou. S ohledem na princip proporcionality by proto neměl být kasační stížnosti
odkladný účinek přiznán.
[6] Navrhovatel rovněž rozporuje stěžovatelovu argumentaci finančními náklady nutnými
k organizaci místního referenda. Finanční náklady hrají oproti zájmům navrhovatele (chráněným
ústavním pořádkem) nepoměrně menší roli. Stěžovatel navíc uvedenou částku dva miliony Kč
nijak nedoložil, přičemž navrhovatel s odkazem na internetové stránky uvedl, že náklady
na místní referendum ve městě Pardubice, tedy městě se srovnatelným počtem obyvatel,
se pohybovaly okolo 750 tisíc Kč. Stěžovatelem uváděný údaj proto navrhovatel považuje
za zjevně nadsazený. Nepřípadná je i stěžovatelova úvaha o evidenci nákladů na konání referenda
jako škody, pokud by Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil; stěžovatel by mohl
případnou škodu požadovat po státu z důvodu nesprávného rozhodnutí soudu podle zvláštního
předpisu.
[7] Co se týče argumentace nedodržením lhůt, navrhovatel konstatoval, že lhůta ke stanovení
minimálního počtu členů městské komise je lhůtou pořádkovou a její posunutí o jeden nebo dva
dny nemá právní ani faktický vliv na konání referenda. Navíc primátor již počet členů dne
16. září 2014 stanovil. S ohledem na to, že již od 3. září 2014 byla stěžovateli známo, že byl
ke krajskému soudu podán návrh na vyhlášení referenda, měl počítat s oběma variantami
výsledku sporu. Uvedené lhůty podle navrhovatele tedy nebrání provedení referenda.
[8] Kriticky se navrhovatel vyjadřuje rovněž ke stěžovatelově výtce vůči znění otázky, jež je
předmětem referenda. Krajský soud se s touto problematikou vypořádal vyčerpávajícím
způsobem a pouhý odkaz na blíže nespecifikované stanoviska Ministerstva vnitra nemůže
podle stěžovatele obstát.
[9] Ze všech uvedených důvodů navrhovatel Nejvyššímu správnímu soud navrhl, aby kasační
stížnosti odkladný účinek nepřiznal.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
přičemž vycházel z následujících skutečností a úvah.
[11] Nejvyšší správní soud předesílá, že si je velmi dobře vědom skutečnosti, že žádná
z možných variant rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku není ideální. Jakkoli
řízení o kasační stížnosti ve věcech místního referenda není procesními předpisy lhůtováno,
Pokračování Ars 4/2014 - 69
Nejvyšší správní soud tyto věci projednává přednostně tak, aby – je-li to možné – rozhodl ještě
před konáním místního referenda meritorně, jinak řečeno, aby ještě před konáním místního
referenda bylo s konečnou platností postaveno na jisto, zda místní referendum bylo či naopak
nebylo vyhlášeno v souladu se zákonem. Nynější řízení však bylo zahájeno teprve 16. září 2014
kasační stížností, jež musela být nejprve doplněna, a přes urychlenou snahu Nejvyššího správního
soudu a účastníků řízení o dodatečné splnění podmínek řízení se stala kasační stížnost
projednatelnou až ve středu 24. září 2014, kdy byly zaplaceny i veškeré soudní poplatky.
K dnešnímu dni tedy není možné, aby mohl Nejvyšší správní soud přímo o důvodnosti kasační
stížnosti kvalifikovaně a zodpovědně rozhodnout a nelze vyloučit, vzhledem k uvedeným
okolnostem, že to nebude možné ani do doby konání místního referenda. V takovém případě
nezbývá, než rozhodnout o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s tím,
že i poté trvají závažné důvody pro přednostní projednání a rozhodování věci ve smyslu
§56 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
[12] Nutno nejprve podotknout, že pravidelně je odkladný účinek spojován s tzv. řádnými
opravnými prostředky, typicky s odvoláním, kde účinky rozhodnutí nastávají až v okamžiku
rozhodnutí o opravném prostředku. Naproti tomu u opravných prostředků mimořádných,
mezi něž spadá i kasační stížnost, je přiznání odkladného účinku předmětem úvahy rozhodujícího
orgánu. Podle §107 odst. 1 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat za přiměřeného užití §73 odst. 2 až 4 s. ř. s.
Podle §73 odst. 2 s. ř. s. lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky
rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku
může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[13] Podle §73 odst. 2 s. ř. s. zjišťuje Nejvyšší správní soud při rozhodování o odkladném
účinku kasační stížnosti splnění zákonných předpokladů uvedených v citovaném ustanovení,
tedy (1) výrazného nepoměru újmy způsobené stěžovateli v případě, že účinky napadeného
rozhodnutí nebudou odloženy ve vztahu k újmě způsobené jiným osobám, pokud by účinky
rozhodnutí odloženy byly; a zároveň (2) absenci rozporu s důležitým veřejným zájmem.
(např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. srpna 2014 č. j. 6 As 138/2014 - 30,
všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[14] Po důkladném zvážení argumentů stěžovatele i navrhovatele Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle §73 odst. 2 s. ř. s.
ve spojení s §107 odst. 1 s. ř. s. nejsou naplněny.
[15] Nejvyšší správní soud nejprve zdůrazňuje, že rozhodnutí o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti je ze své podstaty rozhodnutím předběžné povahy. Předmětem rozhodování je
naplnění výše uvedených zákonných podmínek. Naopak není možné jakkoliv předjímat
rozhodnutí o věci samé (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. října 2005
č. j. 8 As 26/2005 - 76). Z toho důvodu Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit argumentaci
stěžovatele, že očekává úspěch v řízení o kasační stížnosti, neboť je přesvědčen o protizákonnosti
usnesení krajského soudu. Subjektivní přesvědčení stěžovatele o protizákonnosti napadeného
rozhodnutí je pravidelným znakem v podstatě každého řízení o kasační stížnosti, rozhodně
se však nejedná o důvod pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. V právním státě je
třeba respektovat pravomocné a vykonatelné rozhodnutí krajského soudu bez ohledu na vnitřní
přesvědčení stěžovatele.
[16] Nejvyšší správní soud má za to, že v nyní projednávaném případě nebyla splněna první
podmínka přiznání odkladného účinku, podle níž by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí
znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může
vzniknout jiným osobám. Jak již Nejvyšší správní soud dříve judikoval, povinnost tvrdit
a prokázat vznik újmy má stěžovatel (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
29. února 2012 č. j. 1 As 27/2012 - 32). Stěžovatel musí konkretizovat, jakou újmu by pro něj
znamenal výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí a z jakých konkrétních okolností to
vyvozuje. Stěžovatel odůvodnil hrozící újmu jednak finančními náklady na konání referenda
a také obavou z nedodržení zákonných lhůt v případě respektování napadeného usnesení
krajského soudu.
[17] V rámci posuzování splnění první podmínky Nejvyšší správní soud zvažuje varianty
přiznání a nepřiznání odkladného účinku ve vztahu k hrozící újmě jednotlivých osob. V daném
případě dospěl k závěru, že přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti by mělo za důsledek
větší újmu pro navrhovatele. Jestliže by Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný
účinek, fakticky by tak, s ohledem na krátkou dobu zbývající do stanoveného termínu místního
referenda vyhlášeného krajským soudem, znemožnil jeho konání. Zmařil by tak zájem
navrhovatele na samotném konání referenda, pro který svědčí pravomocné usnesení krajského
soudu a který je navíc chráněn čl. 21 odst. 1 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. srpna 2012 č. j. Ars 1/2012 - 26, body
12 a 14, nebo rozsudek ze dne 18. června 2013 č. j. Ars 2/2013 - 59, bod 28).
[18] Stěžovatel oproti tomu odůvodňuje jemu hrozící újmu toliko vynaloženými finančními
náklady a nedodržením zákonných lhůt. Co se týče finančních nákladů, navrhovateli je třeba dát
za pravdu v tom ohledu, že stěžovatel ničím nedoložil výši předpokládaných nákladů
na organizaci referenda (asi dva miliony korun českých). Nadto Nejvyšší správní soud uvádí,
že organizace místního referenda pochopitelně vyžaduje vynaložení nezanedbatelných finančních
nákladů, stejně jako je tomu ostatně i u jiných demokratických procedur. Za situace, kdy nelze
předjímat meritorní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci, jak činí stěžovatel, je
však třeba na referendum pohlížet jako na vyhlášené pravomocným rozsudkem nezávislého
soudu, a tudíž prostředky vynaložené na jeho uspořádání jen těžko mohou být a priori hodnoceny
jako zbytečné náklady.
[19] Stěžovatel dále argumentoval nemožností dodržet lhůty stanovené zákonem o místním
referendu. Konkrétně se jedná o lhůtu ke stanovení minimálního počtu členů místní a okrskové
komise (§21 odst. 2 zákona o místním referendu) a lhůtu ke zveřejnění výše odměny pro členy
komise (§27 odst. 5 téhož zákona). V obou případech mají být tyto úkony učiněny nejpozději
25 dnů před konáním místního referenda. Napadené usnesení, kterým krajský soud vyhlásil
místní referendum na 10. a 11. října 2014, nabylo právní moci dne 15. září 2014. Nejvyšší správní
soud připouští, že k nedodržení zmíněných lhůt objektivně dojít může. Navrhovatel
ovšem k vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přiložil vyrozumění
ze dne 16. září 2014, kterým primátor města stanovil minimální počet členů místní komise na pět
členů. Rámec rozhodování o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je, jak již bylo
uvedeno, zúžený na posouzení naplnění zákonných podmínek ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tedy jen stručně uvádí, že námitky nedodržení uvedených lhůt mají být
předmětem jiného řízení [typicky řízení o vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu
podle §91a odst. 1 písm. d) s. ř. s.], v němž bude možné zkoumat konkrétní důsledky,
které nedodržení lhůt mělo (srov. usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem
č. j. 15 Ca 140/2009 - 60 ze dne 21. října 2009, v němž soud uvedl, že skutečnost, že nedošlo
ke zveřejnění odměn členů okrskové komise za výkon funkce v této komisi, „nepředstavuje závažné
porušení zákona o místním referendu, které by bylo způsobilé ovlivnit výsledek referenda. V daném případě i toto
pochybení, […] vyhodnotil soud jako ryze formální.“). Co se týče nyní projednávaného návrhu
na přiznání odkladného účinku, Nejvyšší správní soud má za to, že formální porušení uvedených
lhůt nepředstavuje újmu, která by převyšovala újmu způsobenou navrhovateli, pokud by účinky
Pokračování Ars 4/2014 - 70
rozhodnutí odloženy byly, natož aby byla k újmě navrhovatele závažnější ve výrazném nepoměru,
jak předpokládá ustanovení §73 odst. 2 s. ř. s.
[20] Pokud jde o námitku nepřípustnosti otázky, o níž má být místní referendum konáno, je
zřejmé, že se týká meritorního posouzení kasační stížnosti, resp. že jde o jednu z hlavních
kasačních námitek. Sama o sobě tato námitka nemá vliv na posouzení podmínek pro přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s., resp. její posouzení nelze
při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku předjímat.
[21] S přihlédnutím k těmto okolnostem Nejvyšší správní soud uzavřel, že přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti není vzhledem k informacím, které má k dispozici, na místě.
Nejvyšší správní soud tím nikterak nepředjímá výsledek řízení ve věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2014
JUDr. Jan Passer
předseda senátu