ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.127.2015:77
sp. zn. 1 As 127/2015 - 77
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové právní věci žalobkyně: Mgr. J. K., zastoupené
Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Městský
úřad Kralupy nad Vltavou, odbor výstavby a územního plánování, se sídlem Palackého náměstí
1, Kralupy nad Vltavou, zastoupenému JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem se
sídlem Teplého 2786, Pardubice, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2015,
č. j. 48 A 1/2013 – 48, o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti se nepřiznává odkladný účinek.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V záhlaví specifikovaným rozsudkem Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud“)
žalovanému zakázal v další úřední činnosti vycházet z kolaudačního souhlasu ze dne 12. 9. 2013,
sp. zn. MUKV-S 1743/2013 VYST, č. j. MUKV 30295/2013 VYST, s užíváním stavby označené
jako „SO1 stavební úpravy spočívající v rekonstrukci domu č. p. X – obnova hospodářského
stavení na objekt společenského a kulturního centra dle původní navrhované dokumentace
a S02 vodovodní přípojka“ na pozemku st. parc. č. X a parc. č. X v k. ú. X. Dále přikázal obnovit
stav před nezákonným zásahem tak, že žalovaný výše označený kolaudační souhlas zruší.
[2] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) dne 5. 6. 2015
blanketní kasační stížnost. Na výzvu Nejvyššího správního soudu kasační stížnost dne 7. 8. 2015
doplnil, přičemž v doplnění požádal o přiznání odkladného účinku ve smyslu §107 odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) Nejvyšší správní soud
usnesením ze dne 2. 9. 2015, č. j. 1 As 127/2015 - 55, rozhodl o nepřiznání odkladného účinku.
[3] Stěžovatel dne 12. 11. 2015 podal opakovaný, značně obsáhlý, návrh na přiznání
odkladného účinku, v němž podrobněji vymezuje splnění podmínek pro přiznání odkladného
účinku. Stěžovatel je přesvědčen o naplnění zákonných kritérií pro přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, a to zejména ve vztahu k dalšímu postupu, který mu krajský soud nařídil.
Nepřiznáním odkladného účinku je v prvé řadě ohrožen veřejný zájem na dodržování ústavnosti
a zákonnosti výkonu státní správy. V návaznosti na něj pak poukazuje na veřejný zájem
na zachování právní jistoty adresátů veřejné správy a v oblasti veřejného stavebního práva
pak veřejný zájem na eliminaci škod vzniklých autoritativně nařízenou stavební činností.
[4] Nepřiznáním odkladného účinku je stěžovatel nucen učinit celou řadu závažných
nezákonných kroků. Krajský soud stěžovateli nařídil použít §156 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ačkoli podle zásady lex specialis derogat legi generali je nezbytné aplikovat
§122 odst. 3 zákona č. 183/ 2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební
zákon“). Nadto krajský soud zjevně postupem podle §156 odst. 2 správního řádu míní zrušení
kolaudačního souhlasu bez dalšího, přestože i toto ustanovení výslovně odkazuje na přiměřený
postup podle pravidel přezkumného řízení. Závěr, že vyžadovaný postup nemá oporu v zákoně,
staví najisto i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 2 As 86/2010 - 76). Ač si je stěžovatel vědom, že nedostatky rozsudku a z nich plynoucí
nejistotu rozptýlí meritorní rozhodnutí, v daném případě by měly při rozhodování o přiznání
odkladného účinku převážit ústavní premisy, a to ve formě důležitého veřejného zájmu
na dodržování ústavnosti a zákonnosti výkonu státní správy (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2
Listiny, na zákonné úrovni pak zejména §2 správního řádu). Podle stěžovatele je otázkou,
zda již nejde o případ, kdy názor soudu přestává být „závazným právním názorem“ a stává
se „pouhým názorem“, který stěžovatel ani uposlechnout nesmí. V této souvislosti odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008, č. j. 2 Afs 80/2008 - 67, a dále
na komentářovou literaturu k §78 odst. 5 správního řádu, podle níž vázanost správního orgánu
právním názorem soudu není absolutní. Správní orgány by se však nepochybně neměly vzpírat
ustálené judikatuře, neboť tak často generují náklady státu i dotčeným osobám (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV ÚS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 9. 2008, sp. zn. 2 Afs 180/2004). Stěžovatel se tedy snaží domoci odkladného účinku
v situaci, kdy ani není bezpečně postaveno najisto, jak by měl rozhodovat. Buď poruší výše
uvedené ustanovení stavebního zákona, potažmo správního řádu, nebo závazný právní názor
krajského soudu a vystaví se vážnému riziku porušení §78 odst. 5 s. ř. s.
[5] Nadto stěžovatel zdůrazňuje, že se nejedná o zrušení správního rozhodnutí správním
soudem, po němž vždy následuje nový, zákonný postup správního orgánu, ale o výslovný příkaz
krajského soudu, aby správní orgán sám svůj kolaudační souhlas zrušil. Pokud by však stěžovatel
bez prodlení tento krok vykonal, nebylo by možné v případě vyhovění kasační stížnosti tento
krok zhojit. Rozhodnutí o kasační stížnosti by tak bylo akademické a pouze by rušilo rozsudek
krajského soudu, avšak bez bezprostředního vlivu na podstatu věci, tj. způsob a možnost užívání
předmětné stavby. Analogicky lze podle stěžovatele aplikovat závěry z usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 5. 2014, č. j. 3 As 26/2014 - 45, přičemž situaci lze chápat obdobně,
neboť dopad kasační stížnosti bude bez přiznání odkladného účinku bagatelizován.
[6] Nadto nelze přehlédnout, že v rychlém sledu by mohla nastat nutnost provádění přestaveb,
případně i bourání, ačkoli je stále nejisté, jak bude soudní řízení završeno. V rámci stavebního
práva je třeba obzvlášť pečlivě zvažovat přiznávání odkladného účinku, neboť stavební úpravy
jsou časově i finančně velmi náročné a komplikovaně zvrátitelné. V zájmu hospodárnosti a právní
jistoty by bylo méně invazivním opatřením, pokud by byl přiznán odkladný účinek, čímž by bylo
zamezeno případným navazujícím správním a soudním řízením v téže věci, které by stejně svým
výsledkem měly záviset na rozsudku o kasační stížnosti.
[7] Nutnost ochrany práv třetích osob zdůrazňuje fakt, že rozsudek krajského soud stojí
na argumentaci z námitek, jež měly být podle soudu standardně (podle stěžovatele však nezbytně)
vzneseny ve stavebním, potažmo územním řízení, nikoli až ex post po vydání souhlasu.
Podle stěžovatele je významnou chráněnou hodnotou důvěra adresátů veřejné správy
v ni a v proporcionalitu jejích zásahů. Stěžovatel přitom zdůrazňuje, že svým návrhem nehájí
žádná konkrétní práva či zájmy třetích osob. Naopak se snaží své nestrannosti domoci, neboť
mu ji fakticky odebral krajský soud, jestliže stěžovateli nařídil, aby se nezabýval právy osob
odlišných od žalobkyně, ačkoli to po něm zákon výslovně vyžaduje.
[8] Nelze naopak uvažovat o možnosti, že by se přiznání odkladného účinku nepřiměřeným
způsobem dotklo práv třetích osob, zejména tedy práv žalobkyně. Ani ona, ani její právní
předchůdce nepostupovali v souladu se zásadou vigilantibus iura. Odložení účinků rozsudku
krajského soudu by v zásadě znamenalo, že stav užívání sousední stavby zůstane (případně toliko
prozatímně) obdobný jako poslední dva roky.
[9] Žalobkyně ve vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku zdůrazňuje, že se jedná
o opakovaný návrh a měl by být odmítnut jako bezdůvodný již jen z důvodu, že se Nejvyšší
správní soud otázkou přiznání již jednou řádně zabýval. Ačkoli a priori není vyloučena možnost
podat návrh opakovaně, lze tak učinit jen tehdy, došlo-li v mezidobí ke změně či zjištění nových
skutkových okolností, které by přiznání odkladného účinku odůvodňovaly. V této souvislosti
odkazuje jednak na komentářovou literaturu, jednak na usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 6. 2011, č. j. Aprk 11/2011 - 86. Nemožnost podávat opakované návrhy, aniž
by nastaly nové důvody, plyne rovněž z charakteru a účelu institutu odkladného účinku. Takový
postup je podle žalobkyně nepřípustný. Závěr, kdy by bylo bez nových skutkových okolností
možné až do rozhodnutí ve věci samé opětovně polemizovat se závěry soudu, který odkladný
účinek nepřiznal, by bylo v rozporu s principem ochrany dobré víry a třetích osob, které by byly
déle dotčeny nezákonným zásahem a byly by ve vztahu permanentní nejistoty ohledně účinků
rozhodnutí. Protože v případě stěžovatele nenastaly nové skutečnosti, je třeba jeho návrh
odmítnout.
[10] Z procesní opatrnosti se žalobkyně vyjadřuje i k samotné argumentaci stěžovatele.
K tvrzenému rozporu s veřejným zájmem na dodržování ústavnosti a zákonnosti výkonu státní
správy se již Nejvyšší správní soud vyjádřil v usnesení ze dne 2. 9. 2015, č. j. 1 As 127/2015 – 55.
Dále žalobkyně uvádí, proč postup krajského soudu považuje za konformní se zákonem
i judikaturou. V případě argumentace veřejným zájmem na ochranu dobré víry adresátů veřejné
správy stěžovatel směšuje důvody pro vyhovění kasační stížnosti s důvody pro přiznání
odkladného účinku a v opětovném návrhu rekapituluje argumentaci uvedenou v doplnění kasační
stížnosti jako důvod nezákonnosti rozhodnutí, a to přesto, že Nejvyšší správní soud v usnesení
ze dne 2. 9. 2015, č. j. 1 As 127/2015 – 55, uvedl, že tvrzená nezákonnost rozsudku nemlže
být důvodem pro přiznání odkladného účinku. Žalobkyně proto odkazuje na argumentaci
obsaženou ve vyjádření ke kasační stížnosti. Je toho názoru, že v nyní projednávané věci
by se stavebník ochrany dobré víry dovolávat nemohl.
[11] Přesto, že stěžovatel proklamuje, že svým návrhem nestraní stavebníkovi, materiálně jeho
argumentace směřuje právě k ochraně jeho práv, a to zejména ve vztahu k námitce veřejného
zájmu na ochraně škod vzniklých autoritativně nařízenou stavební činností. Zásadu
hospodárnosti řízení nelze interpretovat tak, že je správní orgán povinen chránit finanční
prostředky stavebníka, který stavbu provedl v rozporu s projektovou dokumentací i obecnými
požadavky na výstavbu, a to na úkor žalobkyně, která je užíváním stavby rušena na vlastnickém
právu a v pohodě bydlení. Nadto by argumentace stěžovatele znamenala, že ve všech případech,
kdy soud vyhoví žalobě proti rozhodnutí či nezákonnému souhlasu vydaným podle stavebního
zákona, by bylo třeba přiznat odkladný účinek, což však popírá charakter přiznání odkladného
účinku jako výjimečného institutu správního soudnictví. Na tom nic nemění ani skutečnost,
že se jedná o stavbu, jež má sloužit veřejnosti. Rovněž argumentace, že právní předchůdce
žalobkyně nepostupoval v souladu se zásadou vigilantibus iura a že krajský soud shledal rozpor
souhlasu se zákonem na základě námitek, které nepatří do kolaudačního procesu, nepatří
do rozhodování o odkladném účinku, ale jedná se o opakování námitek ve vztahu k věci samé.
[12] Závěrem žalobkyně uvádí, že přiznáním odkladného účinku by došlo k zásahu do jejích
práv. Byla by nucena snášet rušení ve vlastnickém právu a v pohodě bydlení, zásah do soukromí
atd. Z výše uvedených důvodů proto navrhuje, aby soud odkladný účinek nepřiznal.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Podle §107 odst. 1 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně.
[14] Možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s.
podmíněna kumulativním naplněním dvou objektivních podmínek: 1) výkon nebo jiné právní
následky rozhodnutí by znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním
odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a 2) přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[15] Již v usnesení ze dne 2. 9. 2015, č. j. 1 As 127/2015 – 55, soud zdůraznil, že podle
judikatury je přiznání odkladného účinku k návrhu žalovaného výjimečným případem,
kdy je odložení účinků rozhodnutí krajského soudu bude podmíněno ochranou důležitého
veřejného zájmu, jehož ohrožení bude v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně
větší újmu, než která přiznáním odkladného účinků vznikne jiným osobám a jež nebude
v rozporu s jiným veřejným zájmem. Žalovaný musí stejně jako žalobce újmu tvrdit a osvědčit,
tj. vysvětlit, v čem tato újma a její intenzita spočívá (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 - 58).
[16] V případě opakovaného návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti pak soud
nad rámec výše uvedeného zkoumá, nakolik se změnily podmínky pro jeho přiznání, a to zejména
s ohledem na nové důvody tvrzené navrhovatelem (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 9. 2015, č. j. 1 As 172/2015 - 52).
[17] V nyní posuzovaném návrhu stěžovatel argumentuje veřejným zájmem na dodržování
ústavnosti a zákonnosti výkonu státní správy, dále pak veřejným zájmem na zachování právní
jistoty adresátů veřejné správy a veřejným zájmem na eliminaci škod vzniklých autoritativně
nařízenou stavební činností.
[18] Z návrhu nikterak neplyne, že by se jakkoli změnily okolnosti. Také důvody, o které
stěžovatel svůj návrh opírá, jsou totožné s těmi, jež tvrdil již v předchozím návrhu. Sám ostatně
úvodem svého návrhu přiznává, že v opakovaném návrhu pouze podrobněji vymezuje
a konkretizuje splnění podmínek pro přiznání odkladného účinku.
[19] Krom absence nových skutečností, jež by návrh stěžovatele odůvodňovaly, je nutno jeho
argumentaci opětovně odmítnout rovněž z důvodu, že nesměřuje k ochraně důležitého veřejného
zájmu chráněného zvláštními zákony, ale k tvrzení nezákonnosti rozhodnutí krajského soudu.
Ta však nemůže být důvodem přiznání odkladného účinku, stejně jím nemůže být ani povinnost
zrušení kolaudačního souhlasu. Tento postup je logickým důsledkem rozhodovací činnosti
správního soudu. Povinností správního orgánu je řídit se závazným právním názorem
vysloveným v pravomocném soudním rozhodnutí, a to bez ohledu na to, zda ve věci byla podána
kasační stížnost.
[20] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v případě návrhu
stěžovatele nejsou podmínky pro přiznání odkladného účinku jeho kasační stížnosti podle
§107 odst. 1 ve spojení s §73 odst. 2 s. ř. s. naplněny a nepřiznal kasační stížnosti odkladný
účinek.
[21] Závěrem Nejvyšší správní soud připomíná, že tímto rozhodnutím nikterak nepředjímá
budoucí rozhodnutí o věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. prosince 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu