ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.19.2015:37
sp. zn. 1 As 19/2015 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: CONDEC,
spol. s r.o., se sídlem Třebechovice pod Orebem, Sv. Čecha 1224, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 4. 2012, č. j. 401/550/12-Mor 27865/ENV/12,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2014,
č. j. 6 A 96/2012 - 88,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce provozuje činnost spočívající ve zdobení skla obtisky a potiskování skla
sítotiskem.
[2] Oblastní inspektorát České inspekce životního prostředí rozhodl, že žalobce provozuje
střední stacionární zdroj znečištění dle §4 odst. 3, 4 a 10 zákona č. 86/2002 Sb. o ochraně
ovzduší, a bodu 3.3 části II přílohy č. 1 nařízení vlády č. 615/2006 Sb., o stanovení emisních
limitů a dalších podmínek provozování ostatních stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší
(dále jen „nařízení vlády“).
[3] Žalovaný následně zamítl žalobcovo odvolání. Toto rozhodnutí však Městský soud
v Praze rozsudkem ze dne 9. 8. 2010, č. j. 6 Ca 223/2008 - 60, zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. Kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud
zamítl rozsudkem ze dne 6. 1. 2011, č. j. 7 As 104/2010 - 88. Nejvyšší správní soud potvrdil
názor městského soudu, že správní orgány musí doplnit provedené dokazování. Neopatřily
totiž dostatek důkazů o tom, že zařízení umístěné v provozovně žalobce je skutečně
zprovozněno a využíváno k zušlechťování skla. Pouhé umístění technologického zařízení,
aniž by bylo prokázáno, že je skutečně provozováno, není automaticky zdrojem znečišťování.
Pro zařazení předmětného stacionárního zdroje do kategorie středního zdroje znečišťování
je nutné, aby ze správního spisu bylo patrné, že skutečně dochází k provozování zpracovávání
a zušlechťování skla sítotiskem, sítotiskem s obtisky či malbou s následným vypálením.
[4] Po vrácení věci soudem žalovaný rozhodnutí oblastního inspektorátu rovněž zrušil a věc
mu vrátil k novému projednání.
[5] Oblastní inspektorát, vázán předchozím právním názorem soudů, provedl ohledání
na místě a následně po doplnění dokazování opětovně rozhodl tak, že žalobcovu činnost
klasifikoval jako střední stacionární zdroj znečištění. Žalobce podle něho provozuje činnost, která
spadá pod vymezení v bodě 3.3 části II přílohy č. 1 nařízení vlády – výroba skla, včetně
skleněných vláken, podskupina zpracovávání a zušlechťování skla (leštění, malování, mačkání,
tavení z polotovarů nebo střepů, výroba bižuterie aj.). Své rozhodnutí založil na zjištěních
získaných ohledáním na místě, z nichž vyplynulo, že žalobce ve třech pecích zušlechťuje sklo
vypalováním obtisků a potiskem skla. Následné odvolání žalovaný zamítl a rozhodnutí oblastního
inspektorátu potvrdil.
[6] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného u Městského soudu v Praze. Nesouhlasil
s kategorizací jeho činnosti provedenou žalovaným. V žalobě uvedl, že §4 odst. 4 zákona
o ochraně ovzduší, stejně jako evropská úprava tvořící národní úpravě předobraz, dělí stacionární
zdroje podle jejich vlivu na kvalitu ovzduší. Žalovaný však při zařazování žalobcovy činnosti
kritérium vlivu zdroje na kvalitu ovzduší nevzal do úvahy. Pokud nařízení vlády toto kritérium
vzít v potaz neumožňuje, je podle žalobce nezákonné. Neodůvodněně tak vytváří rozdílné režimy
pro stejné činnosti se stejnými emisemi, lišícími se jen tím, na jaký podklad jsou potisky nanášeny
– přísnější režim v případě skla a méně přísný režim v případě keramiky. U ní je totiž střední
zdroj dle bodu 3.5 přílohy k nařízení až od produkce vyšší než 5 tun/den, zatímco u skla žádné
takové omezení není.
[7] Městský soud však dospěl k závěru, že žalovaný žalobcovu činnost zařadil správně,
a proto žalobu napadeným rozsudkem zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[8] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
Jako důvod stížnosti uvádí nesprávné posouzení právní otázky městským soudem.
[9] Dle stěžovatele správní orgány i městský soud jeho činnost nesprávně zařadily
jako střední stacionární zdroj znečištění ovzduší. Tento závěr opírá o tři důvody.
[10] Za prvé, stěžovatel sklo nezpracovává, ale pouze ho potiskuje. Mimo sklo potiskuje i další
materiály, zejména keramiku a porcelán. Tomu odpovídá i zařazení jeho činnosti dle Klasifikace
ekonomických činností jako činnosti s kódem 18.12 (tisk ostatní, kromě novin) a nikoliv
jako činnost s kódem 23.1 (výroba skla a skleněných výrobků). Jelikož jeho činnost nelze zařadit
pod kategorii 3.3 přílohy k nařízení vlády, ani žádnou jinou, jedná se dle stěžovatele
o nevyjmenovaný zdroj znečištění ovzduší, který by měl být posouzen jako zdroj malý.
To ostatně potvrdili jak autorizovaná společnost EMPLA AG, tak i žalovaný ve svém stanovisku
zaslaném městskému soudu. Vyplývá to i ze znění směrnice 2008/1/ES, která byla národní
úpravě předobrazem. Ta totiž v bodě 3.3 přílohy č. 1 obsahuje pouze kategorii zařízení na výrobu
skla včetně skleněných vláken, o kapacitě tavení větší než 20 tun denně. Stěžovatel nevyrábí sklo
ani netaví vlákna, a i kdyby svou činností pod kategorii spadal, nenaplňuje limit 20 tun denně.
Jedinou myslitelnou kategorií, která by mohla přicházet do úvahy, je bod 6.7 přílohy směrnice
(zařízení pro povrchovou úpravu předmětů), u které by však stejně nesplňoval kvantitativní
hledisko spotřeby rozpouštědel. Zrovna tak i nová právní úprava ochrany ovzduší provedená
zákonem č. 201/2012 Sb. o ochraně ovzduší, ve svém bodě 5.5 přílohy 2 stanoví pro zpracování
a zušlechťování skla limit zpracovaného skla.
[11] Za druhé, městský soud stejně jako správní orgány, vadně posoudil zákonnost nařízení
vlády. Smysl a účel zákona o ochraně ovzduší je rozlišovat zdroje podle jejich vlivu na ovzduší
(§4 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší). Kategorie obsažené v nařízení vlády však toto kritérium
neberou v potaz, neboť pro stejné činnosti stanoví jinou kategorizaci a jiný rozsah povinností
provozovatelů. Nařízení vlády totiž činí rozdíl mezi potiskováním různých nosičů (např. skla
a keramiky), přitom zdrojem emisí do ovzduší z této činnosti není hmotný nosič potisku (sklo
či keramika), který do provozu přichází již jako hotový výrobek, ale až jeho úprava, která
je totožná u různých nosičů. Dělení dle nosiče potisku tak plodí absurdní důsledek, že stejná
činnost se stejným vlivem na ovzduší, má rozdílně přísný režim. Nařízení vlády proto
podle žalobce vybočuje z mezí daných zákonem a nemělo by být při zařazování stěžovatele
do kategorie zdroje znečištění ovzduší výhradním východiskem.
[12] Za třetí, stěžovatel má zato, že i kdyby nařízení vlády nebylo nezákonné, správní orgány
i městský soud ho vyložily nesprávně. Při výkladu nařízení totiž nezohlednily, že smyslem zákona
o ochraně ovzduší je rozlišovat zdroje znečišťování podle jejich vlivu na ovzduší. Není
tak možné hodnotit pouze formální naplnění popisu skupiny zdrojů, ale je nutné hledět
na skutečné zatížení ovzduší konkrétním zdrojem. Že je třeba brát v úvahu i významnost
znečišťování ovzduší plyne i ze zmiňované evropské směrnice. V tomto formálním posouzení
bez zhodnocení skutečného materiálního vlivu na kvalitu ovzduší stěžovatel spatřuje i porušení
zásady proporcionality, kdy stát zasáhl do jeho práva na podnikání bez zásahu veřejné moci,
aniž by se zabýval ohrožením veřejného zájmu spočívajícího v ochraně ovzduší.
[13] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby kasační soud napadený rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[14] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil se závěry městského
soudu a setrval na svém právním názoru uvedeném v odůvodnění napadeného správního
rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Kasační stížnost je přípustná. Její důvodnost Nejvyšší správní soud posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Z důvodu větší přehlednosti soud své odůvodnění strukturuje dle tří stěžovatelem
uplatněných kasačních námitek. Nejprve se tedy vyjádří k námitce, že činnost stěžovatele
nepředstavuje zpracování a zušlechťování skla (III. A), poté se věnuje namítané nezákonnosti
nařízení (III. B) resp. jeho nesprávné interpretaci městským soudem (III. C).
III. A) K námitce nesprávného posouzení činnosti stěžovatele jako zpracování
a zušlechťování skla
[18] Svojí první kasační námitkou stěžovatel nesouhlasí se zařazením jeho činnosti
pod kategorii bodu 3.3 přílohy č. 1 nařízení vlády, která zní: „ zpracovávání a zušlechťování skla
(leštění, malování, mačkání, z polotovarů nebo střepů. Výroba bižuterie, aj)“. Stěžovatel nyní v kasační
stížnosti tvrdí, že sklo nezpracovává, ale potiskuje.
[19] Podle §104 odst. 4 s. ř. s. je kasační námitka nepřípustná, opírá-li se o důvody,
které stěžovatel neuplatnil v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohl. Stěžovatel námitku,
že vůbec sklo nezpracovává či nezušlechťuje, v žalobě neuplatnil, ač tak nepochybně učinit mohl.
Kasační soud se tedy s ohledem na koncentrační zásadu řízení ve správním soudnictví nemůže
námitkou vůbec zabývat. Tato kasační námitka je proto nepřípustná.
III. B) K námitce nezákonnosti nařízení
[20] Další námitkou stěžovatel zpochybňuje zákonnost nařízení vlády. To podle jeho názoru
stanoví kategorie znečišťování tak, že stejná činnost, spočívající v potiskování, spadá do různého
režimu v závislosti na materiálu, který je potiskován. Kategorizace znečišťování nepřihlíží
ke skutečnému vlivu zdroje na ovzduší.
[21] Ani tato námitka není důvodná. Příloha č. 1 nařízení vlády obecně vyjmenovává různé
typy stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší a zařazuje je pod jednu z kategorií zdroje
znečištění – malý, střední, velký, nebo zvlášť velký. Skupiny zdrojů (jejich typy) nejsou v nařízení
popsány s ohledem na konkrétní zdroj znečišťování, ale obecným popisem jejich charakteristiky.
Pro zařazení zdroje pod příslušnou kategorii tedy není rozhodující, že v konkrétním případě
do kategorie středního zdroje může spadat zdroj, který ve svém důsledku neznečišťuje ovzduší
natolik, jako zdroj, který spadá do kategorie malého zdroje znečištění. Důležité je v souladu
s principem prevence a předběžné opatrnosti vymezit typy zdrojů uvedením jejich obecné
charakteristiky s tím, že přiřazení popsaného typu zdroje pod určitou kategorii odráží obecný
potenciál znečišťování ovzduší tímto typem zdroje.
[22] Na stěžovatelovu věc aplikovatelné nařízení vlády není nezákonné. Vláda v něm
na základě zmocnění zákonodárce stanovila, že zpracování a zušlechťování skla má takový
potenciál znečišťování ovzduší, že tato činnost spadá do kategorie středního zdroje. Takovéto
dělení není diskriminační ani neracionální, a to i přesto, že může v konkrétním případě existovat
činnost s podobným vlivem na ovzduší, která však do kategorie středního zdroje nespadá.
Nařízení tento režim pro nakládání se sklem stanovilo preventivně, neboť v určitých fázích
nakládání se sklem může mít zásadní vliv na kvalitu ovzduší. To, že tomu v případě stěžovatele
tak být nemusí, neznamená nutně nezákonnost vymezení kategorií.
[23] Při posuzování, zda zařazení zpracování a zušlechťování skla provedené nařízením
je zákonné, není režim potiskování keramiky relevantní. Možnost, že normotvůrce určitý
typ zařízení do jedné ze skupiny zapomněl uvést, anebo že se rozhodl činnost s určitými
podobnými znaky do skupiny nezařadit, nečiní pozitivně vymezenou skupinu nezákonnou. Navíc
stěžovatelem uváděný předpoklad zařazení zařízení na potisk keramiky do kategorie malého
zdroje znečišťování ovzduší není vůbec zřejmý.
[24] Žalovaný po zrušení jeho rozhodnutí správními soudy postupoval v souladu s jejich
závazným právním názorem požadujícím, aby pro zařazení stěžovatele jako středního zdroje
znečišťování ovzduší postavil na jisto, že v provozovně stěžovatel skutečně zušlechťuje sklo
sítotisky či vypalováním obtisků. Jsa vázán tímto právním názorem žalovaný tuto otázku
ohledáním na místě na jisto postavil a zařadil stěžovatele do kategorie středního zdroje. Tento
postup byl v souladu s právním názorem vyjádřeným městským soudem a Nejvyšším správním
soudem.
[25] Lze tedy uzavřít, že nařízení není nezákonné a správní orgány ani městský soud
nepochybily, pokud ho ve věci aplikovaly.
III. C) K námitce nesprávné interpretace nařízení městským soudem
[26] Poslední námitkou stěžovatel nesouhlasil s výkladem nařízení vlády učiněným správními
orgány a následně městským soudem. Při zařazování zdrojů totiž není možné hledět pouze
na formální hledisko popisu jednotlivých typů zdrojů v příloze nařízení, ale je třeba brát v úvahu,
že účel zákona o ochraně ovzduší je dělení zdrojů znečištění podle jejich skutečného vlivu
na ovzduší.
[27] Ani této námitce kasační soud nepřisvědčuje, neboť pro stěžovatelem navrhovaný
materiální korektiv škodlivosti při zařazování zdroje do jednotlivých kategorií není v zákoně
o ochraně ovzduší ani v nařízení vlády místo. Hledisko škodlivosti je obsaženo již v jednotlivých
typově vymezených skupinách zdrojů. Některé zdroje jsou uvedené bez jakéhokoliv limitu
(tj. stačí naplnit popis skupiny), jiné jsou uvedené s určitým kvantitativním limitujícím kritériem,
od jehož naplnění je již zdroj vyjmenovaným zdrojem. Je tudíž zřejmé, že škodlivost postihuje
již samotná kategorizace dle vyjmenovaných skupin v nařízení. U zdrojů, u kterých vláda vnímala
velký potenciál znečištění ovzduší bez ohledu na objem vykonávané činnosti, v nařízení nutnost
naplnění minimálního limitu nestanovila. Naopak u zdrojů, u kterých tento potenciál vnímala
až od určité kvantity činnosti nebo produkce, tento limit stanovila. Tímto rozlišením režimu
pro různé skupiny zdrojů znečišťování tak ve výsledku dochází k zohlednění vlivu zdroje
na ovzduší a naplnění zásady proporcionality.
[28] Stěžovatelův poukaz na nedostatek eurokonformního výkladu není na místě, neboť role
této výkladové metody přichází v úvahu za situace nejednoznačnosti či mnohoznačnosti
vnitrostátní právní úpravy. Vnitrostátní úprava provedená zákonem o ochraně ovzduší
a nařízením je však jednoznačná. Na místě není ani odkaz mírnější úpravu kategorizace zdrojů
znečišťujících ovzduší dle směrnice Evropské unie 2008/1/ES. Oblast životního prostředí
je totiž oblast tzv. minimální harmonizace. V této oblasti dle čl. 193 Smlouvy o fungování
Evropské unie (bývalého čl. 176 Smlouvy o Evropském společenství) ochranná opatření
Evropské unie nejsou překážkou tomu, aby členský stát zachovával nebo zaváděl přísnější
ochranná opatření. Přesně takovýmto přísnějším opatřením je například na stěžovatele aplikované
nařízení.
[29] Uvádí-li stěžovatel, že nová úprava v zákoně č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší zařazuje
zušlechťování skla jako vyjmenovaný stacionární zdroj až při produkci skla nad 5 tun za rok,
toto tvrzení nemůže mít vliv na právě přezkoumávané rozhodnutí, které bylo vydáno ještě
za účinnosti předchozí právní úpravy. Nová právní úprava se může projevit pouze tak, že pokud
stěžovatel skutečně nepřesahuje limit uvedený v bodě 5.5 přílohy č. 2, jeho provoz od účinnosti
nového zákona o ochraně ovzduší nepodléhá povolení státních orgánů [srov. §17 odst. 3,
písm. a) zákona o ochraně ovzduší z roku 2012].
[30] Námitka nesprávného výkladu nařízení provedeného městským soudem je nedůvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
poslední věty, zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[32] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. května 2015
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu