ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.46.2015:34
sp. zn. 1 As 46/2015 – 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Teplárna
Liberec, a. s., se sídlem Dr. Milady Horákové 641/34a, Liberec, zastoupen Mgr. Martinem
Pecklem, advokátem se sídlem Italská 27, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého
kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
4. 4. 2014, č. j. OÚPSŘ 61/2014–330–rozh., v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 10. 2. 2015,
č. j. 59A 46/2014 - 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je vlastníkem přípojky a části soustavy zásobování tepelnou energií v Liberci
(dále jen „SZTE“) v okolí bytového domu č. p. 780-782 v Liberci VI, ul. Gagarinova.
Dne 10. 12. 2013 vydal Magistrát města Liberec, odbor stavební úřad (dále jen „stavební úřad“)
na žádost Stavebního bytového družstva Pozemní stavby Liberec dle §115 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), stavební povolení na
stavbu „stavební úpravy pro změnu vytápění BD Gagarinova č. p. 780-782, Liberec VI
- Rochlice, ulice Gagarinova“. Uvedená stavba spočívá v osazení dvou plynových kondenzačních
kotlů v samostatném prostoru nevyužívaného sklepa bytového domu a jejím účelem je nahrazení
vytápění ze SZTE vytápěním z lokálního zdroje.
[2] Proti rozhodnutí o vydání stavebního povolení podal žalobce odvolání, v němž zejména
namítal, že se stavební úřad nevypořádal se splněním podmínek stanovených v zákoně
č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích
a o změně některých zákonů (energetický zákon), v zákoně č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší,
a ve stavebním zákoně, a dále se souladem stavby s veřejným zájmem. Žalovaný odvolání žalobce
v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl a potvrdil tak rozhodnutí stavebního úřadu.
II. Shrnutí rozsudku krajského soudu
[3] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného krajský soud zamítl jako nedůvodnou a rozhodnutí
žalovaného potvrdil. Ztotožnil se s názorem žalovaného, že žalobce mohl jako účastník řízení
úspěšně vznášet podle §114 odst. 1 stavebního zákona jen ty námitky, kterými poukáže na přímé
dotčení svých práv, tj. práv odpovídajících věcnému břemeni za účelem přístupu ke svému
rozvodovému zařízení v předmětném domě, resp. vlastnických práv. Pokud se žalobce domáhal
ochrany svého vlastnického práva k SZTE, a to i ve veřejném zájmu, činil tak podle soudu
obecně. Zmiňoval pouze snížení účinnosti a provozuschopnosti SZTE, technické problémy
a případnou změnu hydraulických poměrů. V řízení před stavebním úřadem a žalovaným však
tyto skutečnosti nespecifikoval a jednotlivé námitky nespojoval s konkrétním ohrožením SZTE.
Z obsahu správního spisu přitom nevyplývá, že by žalobcovo právo odpovídající zákonnému
věcnému břemeni přístupu mělo být omezeno, žalobci ve výkonu vlastnických práv k jeho
zařízení také nic nebrání.
[4] Krajský soud ve svém rozsudku uvedl, že z žádného právního předpisu neplyne
povinnost správních orgánů ve stavebním řízení zjišťovat, jak se změna způsobu vytápění dotkne
provozování žalobcovy SZTE jako celku, a řešit, zda v důsledku povolované změny způsobu
vytápění dojde k tomu, že provozování SZTE již nebude pro žalobce možné či ekonomické,
neboť jeho soustava byla dimenzována na jiný počet odběratelů tepelné energie. Otázka zhoršení
provozuschopnosti či dokonce ekonomiky provozu SZTE nemohla být za daného legislativního
rámce řešena v probíhajícím řízení a nemohla by být sama o sobě důvodem pro odepření vydání
stavebního povolení na změnu způsobu vytápění při splnění zákonných podmínek. Žalobce
se tak ani před správním soudem nemůže s úspěchem dovolávat ochrany těchto práv, byť se tak
snaží činit, dovolávaje se ochrany veřejného zájmu. Změna způsobu vytápění spočívající
v odpojení předmětného bytového domu od žalobcovy SZTE a připojení na nový zdroj tepelné
energie má svůj soukromoprávní aspekt, jak zdůraznil správně žalovaný.
[5] Soud nevyhověl ani námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného
pro nedostatečnost odůvodnění, neboť žalobce nespecifikoval, jakými námitkami se žalovaný
nezabýval. Proto jen v obecné rovině konstatoval, že rozhodnutí správních orgánů
za nepřezkoumatelná nepovažuje.
[6] Nedůvodné jsou dle soudu také námitky týkající se rozporu napadeného rozhodnutí
s §77 odst. 5 energetického zákona. Soud se naopak ztotožnil se závěrem žalovaného, že nelze
hovořit o rozporu s územní energetickou koncepcí města Liberec, neboť z ní ani z Krajské
územní koncepce Libereckého kraje nelze dovodit povinnost využívat v dosahu CZT,
resp. SZTE jedině tohoto zdroje. Tento výklad odpovídá přiměřené svobodě volby systému
vytápění i závěrům obsaženým ve Stanovisku a metodice k odpojování od centralizovaného
zásobování teplem Ministerstva pro místní rozvoj z listopadu 2011.
[7] Krajský soud neshledal ani namítaný nesoulad se zákonem o ochraně ovzduší, neboť
námitky týkající se porušení zájmů chráněných tímto zákonem jsou nad rámec oprávnění žalobce
vznášet připomínky k povolované stavbě dle §114 odst. 1 stavebního zákona. Vzhledem k tomu,
že je žalobce právnickou osobou, nemohl být zkrácen na právu na příznivé životní prostředí.
Ustanovení §3 odst. 8 zákona o ochraně ovzduší navíc není koncipováno k ochraně žalobcovy
SZTE a nezakládá žalobci žádné veřejné právo zásobovat fyzické a právnické osoby tepelnou
energií, ani právo, aby jako vlastník SZTE vystupoval k ochraně veřejných zájmů na úseku
ochrany ovzduší. Žalobce nemůže namítat ani nesprávný způsob doložení nákladů na vytápění
jiným způsobem než ze SZTE. Proto soud nevyhověl návrhu žalobce a nedoplnil dokazování jím
označenou listinou, neboť se vztahovala ke způsobu, jakým mají být porovnávány ceny vytápění.
[8] K námitce absence územního řízení soud konstatoval, že ji žalobce nespojil s konkrétním
tvrzením o tom, jak se tento postup ze strany správních orgánů negativně dotkl jeho právního
postavení.
[9] Soud dále nesouhlasil s tím, že by postup odvolacího orgánu dle §149 odst. 4 správního
řádu nebyl podmíněn odvolacími námitkami a odvolací orgán by musel dle tohoto ustanovení
postupovat vždy, přezkoumává-li dle §89 odst. 2 správního řádu soulad prvostupňového
rozhodnutí a řízení, které jeho rozhodnutí předcházelo, se zákonem. Pokud si žalovaný
vyhodnotil, že námitky žalobce týkající se závazných stanovisek dotčených orgánů státní správy
nesměřují k ochraně jeho věcných práv, nebyl povinen v odvolacím řízení postupovat podle
§149 odst. 4 správního řádu. Nezákonnosti napadeného rozhodnutí v tomto směru se tudíž
žalobce nemůže úspěšně dovolávat ani ve své žalobě.
III. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[10] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu jeho
nezákonnosti [§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“)], vady řízení [§130 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] a nepřezkoumatelnosti
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského
soudu i rozhodnutí žalovaného zrušil.
[11] Nezákonnost rozsudku měla spočívat jednak v nesprávném právním posouzení otázky
přípustnosti námitek vznášených stěžovatelem jako účastníkem řízení a povinností správních
orgánů se s těmito námitkami řádně vypořádat. Stěžovatel námitkami poukazoval zejména
na rozpor stavby – tj. předmětné změny způsobu vytápění – s právními předpisy. Takové námitky
lze nepochybně podřadit pod námitky proti projektové dokumentaci dle §114 odst. 1 stavebního
zákona.
[12] Dále stěžovatel namítl, že stavbou byla přímo dotčena jeho vlastnická práva k SZTE,
neboť odpojením vytápěného objektu od SZTE vzniká v tomto systému řada problémů rázu
technického, zejména dochází ke snížení jeho provozuschopnosti z důvodu změny hydraulických
parametrů. Tento závěr vyplývá i např. ze stanoviska odboru stavebního řádu Ministerstva
pro místní rozvoj České republiky ze dne 4. 3. 2009, č. j. 36919/09-82, publikovaného
ve Stavebně správní praxi, příloze časopisu Urbanismus a územní rozvoj, ročník XII, č. 4/2009,
a dále i z posudku vypracovaného pro objekty v lokalitě Liberec-Františkov, kde se nachází další
objekty odpojované od SZTE. Tím, že krajský soud navržený důkaz neprovedl, zatížil tak před
ním vedené řízení závažnou procesní vadou, která způsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku.
[13] Stěžovatel poznamenal, že mezi povolením výstavby lokální plynové kotelny a odpojením
bytového domu od SZTE existuje přímý kauzální vztah. Neobstojí proto argument soudu,
že příčinou odpojení je ukončení soukromoprávní smlouvy mezi žalobcem a stavebníkem, neboť
to je pouze formálním aktem podmíněným povolením výstavby lokální plynové kotelny. Práva
stěžovatele nemají pouze soukromoprávní charakter i z toho důvodu, že SZTE je podle
příslušných ustanovení energetického zákona zřizována a provozována ve veřejném zájmu.
K podání žaloby za účelem ochrany veřejného zájmu přitom nejsou oprávněna jenom občanská
sdružení, jak uvádí krajský soud. Takový závěr nemá oporu v právních předpisech, konkrétně
ani v §65 odst. 2 s. ř. s.
[14] Změna způsobu vytápění má za následek zkrácení hmotných práv stěžovatele, a to nejen
fyzický zásah do konkrétního potrubí, nýbrž i dopady na SZTE či její část v příslušné lokalitě
jako celek. Zároveň byla ve stavebním řízení zkrácena i stěžovatelova procesní práva, pokud
se správní orgány zejména nevypořádaly s námitkami stěžovatele s odkazem na jejich údajnou
nepřípustnost. Nesprávné je i hodnocení krajského soudu, že povolením lokálního plynového
kotle je nedotčeno jeho věcné břemeno k umístění příslušné přípojky. Přípojka se totiž
po přepojení topného systému stavebníka na lokální kotel stane naprosto nadbytečnou. Krajský
soud podle stěžovatele nesprávně přistupuje k otázce dotčenosti SZTE v rovině čistě
soukromoprávní a zcela přehlíží, že SZTE je soustavou zřizovanou a provozovanou ve veřejném
zájmu, což se na druhé straně projevuje například v kontraktační povinnosti držitele licence
na výrobu nebo rozvod tepelné energie ve vztahu k odběrateli tepelné energie.
[15] Krajský soud se nijak nevyjádřil ani k argumentaci stěžovatele týkající se zcela zjevných
rozporů v odůvodnění rozhodnutí žalovaného a jeho nesrozumitelnosti, pokud jde o posouzení
vlivu změny způsobu vytápění na provozuschopnost SZTE. Rozsudek je proto
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[16] Nezákonnost rozsudku dále stěžovatel spatřoval v nesprávném posouzení splnění
podmínek pro odpojení od centrálního vytápění podle §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší,
ze kterého plyne, že změna způsobu vytápění může být povolena pouze, jestliže je zásobování
teplem ze SZTE pro stavebníka ekonomicky nepřijatelné. Ekonomickou nepřijatelnost
zásobování teplem ze SZTE v žádném případě neprokazuje stavebníkem předložená technická
zpráva. Nezjištění skutkového stavu v řízení před správními orgány tak představuje podstatnou
vadu řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Pokud krajský soud takový postup potvrdil,
dopustil se nesprávného právního posouzení věci a pochybil. Došlo tak k upření přístupu
stěžovatele ke spravedlnosti a tím porušení jeho základního práva dle čl. 36 odst. 2 Listiny.
[17] Podle stěžovatele dále krajský soud nezákonně posoudil otázku splnění podmínky
souladu předmětné změny způsobu vytápění s územní energetickou koncepcí ve smyslu
§77 odst. 5 energetického zákona. Podle územní energetické koncepce Statutárního města
Liberce pro okrajovou oblast, kde se nachází i dotčený bytový dům, platí, že „v těchto lokalitách jsou
přípustné formy energetického zásobování na bázi dodávkového tepla (v dosahu soustavy CZT, zemního plynu
(mimo dosah soustavy CZT), biomasy (mimo dosah CZT a zemního plynu)“. Stavba, kterou
má být změněn způsob vytápění bytového domu, proto nemůže být v souladu s územní
energetickou koncepcí města Liberec již z toho důvodu, že dotčený bytový dům je na SZTE
napojen a je tak v jejím bezprostředním dosahu. Krajský soud pochybil, pokud
měl za to, že územní energetická koncepce (část 3.1.1) obsahuje pouze určitá doporučení
z hlediska nakládání s energiemi a nezakládá přímo povinnosti využití tepelné energie ze SZTE.
Podle stěžovatele i tak měly správní orgány posoudit a náležitě odůvodnit, kdy a na základě
jakých úvah a důkazů považují provedení předmětné stavby za souladné s územní energetickou
koncepcí.
[18] Nesprávně byla posouzena také povinnost stavebního úřadu provést územní řízení podle
stavebního zákona, vzhledem k dopadům stavby na soustavu zásobování tepelnou energií.
Dopady stavby totiž mohou být komplexně a kvalifikovaně posouzeny právě v územním řízení,
ve kterém mohou jeho účastníci předkládat návrhy, vyjádření, účastnit se jednání a podobně.
[19] Nezákonnost rozsudku tkví dle stěžovatele také v nesprávném posouzení povinnosti
žalovaného dbát na dodržení procesních práv žalobce ve správním řízení a dodržování
základních zásad činnosti správních orgánů. Podle stěžovatele byla porušena jeho procesní práva
stanovená v §89 odst. 2, §149 odst. 4 a §2 odst. 1 a odst. 4, §3 a §4 odst. 4 správního řádu.
I přes upozornění stěžovatelem na porušení většiny uvedených ustanovení správního řádu
se krajský soud s námitkami uplatněnými v žalobě nevypořádal, s výjimkou argumentace
k §149 odst. 4 správního řádu, se kterou ovšem stěžovatel nesouhlasí.
[20] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stavební úřad i žalovaný
při vydání svých rozhodnutí postupovali v souladu stavebním zákonem i správním řádem a soud
zcela správně žalobu zamítl. Žalovaný se s výrokem i odůvodněním rozsudku krajského soudu
zcela ztotožňuje, a proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[22] Nejprve je třeba poukázat na to, že Nejvyšší správní soud se obdobnými kasačními
stížnostmi týkajícími se odpojení stěžovatelovy SZTE v různých bytových domech v Liberci
již několikrát zabýval a to např. v rozsudku ze dne 19. 11. 2014, č. j. 1 As 134/2014 – 34, ze dne
26. 11. 2014, č. j. 1 As 129/2014 – 35, či ze dne 25. 9. 2014, č. j. 10 As 84/2014 – 59.
Z odůvodnění těchto rozsudků proto vycházel i nyní, neboť neměl důvodu se od závěrů v nich
uvedených odchýlit.
[23] Kasační soud se zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku (viz níže
kapitola V.A), dále nezákonností spočívající v nesprávném posouzení právních otázek soudem
(viz níže kapitola V.B) a nakonec namítanými vadami správního řízení (viz níže kapitola V.C).
[24] Kasační stížnost není důvodná.
IV.A Namítaná nepřezkoumatelnost rozsudku
[25] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřoval stěžovatel jednak v tom, že krajský
soud neprovedl navrhovaný důkaz – posudek k dopadům odpojení objektů v lokalitě Liberec-
Františkov. K tomu je třeba uvést, že stěžovatel v žalobě nepožadoval, aby soud tento posudek
provedl, nýbrž vytýkal žalovanému a stavebnímu úřadu, že se tímto posudkem nijak nezabývali.
Krajskému soudu proto nelze vytýkat, že tento důkaz neprovedl a jeho rozsudek tak Nejvyšší
správní soud v tomto ohledu nepovažuje za nepřezkoumatelný. Krajský soud navíc jednoznačně
zdůraznil, že otázka zhoršení provozuschopnosti či dokonce ekonomiky provozu SZTE (což byla
skutečnost, kterou měla předložená listina prokazovat) nemohla být za daného legislativního
rámce řešena v probíhajícím řízení a nemohla být sama o sobě důvodem pro odepření vydání
stavebního povolení na změnu způsobu vytápění při splnění zákonných podmínek. Dotčení práv
stěžovatele je totiž vyvoláno jinou skutečností, a sice ukončením soukromoprávního vztahu mezi
stěžovatelem a osobou zúčastněnou na řízení a následným zastavením dodávky tepelné energie
do předmětného bytového domu. Tento názor považuje Nejvyšší správní soud za věcně správný
(viz níže).
[26] Za další důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku považuje stěžovatel nevypořádání
se s žalobními námitkami, kterými poukazoval na zjevnou nesrozumitelnost rozhodnutí a rozpory
v argumentaci žalovaného, týkající se souladu stavby s veřejným zájmem a posouzení dopadů
stavby na SZTE. Kasační soud k tomu uvádí, že s touto námitkou se sice krajský soud
nevypořádal výslovně, nicméně z odůvodnění napadeného rozsudku je jednoznačně seznatelné,
že krajský soud nepovažoval rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné a naopak se s jeho
posouzením věci ztotožnil. Z přezkoumávaného rozsudku totiž jasně vyplývá, že otázku souladu
stavby s veřejným zájmem a stejně tak její dopady na okolí nemůže stavební úřad řešit k námitce
stěžovatele, neboť taková námitka přesahuje rámec stanovený §114 odst. 1 stavebního zákona.
Tuto otázku však stavební úřad hodnotí na základě závazných stanovisek dotčených orgánů,
která jsou předkládána spolu s žádostí o vydání stavebního povolení.
[27] Vzhledem k výše uvedenému považuje Nejvyšší správní soud námitky stěžovatele týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku za nedůvodné.
IV.B Námitka nezákonnosti rozsudku
[28] Nejvyšší správní soud se nejprve věnoval kasační námitce brojící proti posouzení
přípustnosti námitek vznášených stěžovatelem jako účastníkem stavebního řízení dle §114 a násl.
stavebního zákona.
[29] Jak vyplývá ze stavebního povolení i z dokumentace stavby, předmětem řízení byla změna
dosavadní stavby bytového domu, resp. stavební úpravy jeho části spočívající v instalaci jiného
zdroje vytápění domu. Na tento způsob změny vytápění dopadá §77 odst. 5 energetického
zákona, který obsahuje speciální úpravu podmínek pro povolení stavby spočívající ve změně
vytápění. Podle tohoto ustanovení může být změna způsobu vytápění „provedena pouze na základě
stavebního řízení se souhlasem orgánů ochrany životního prostředí a v souladu s územní energetickou koncepcí“.
[30] Nejvyšší správní soud v této věci vyšel z uvedené speciální úpravy pro změnu způsobu
vytápění stanovené energetickým zákonem, dle kterého lze změnu způsobu vytápění povolit
pouze za podmínek, že:
- stavba bude povolena ve stavebním řízení;
- ke změně bude udělen souhlas orgánů ochrany životního prostředí;
- změna stavby je v souladu s územní energetickou koncepcí.
[31] Podle první z uvedených podmínek citovaného ustanovení energetického zákona
je stavebník oprávněn provést změnu stavby, resp. stavební úpravu spočívající ve změně vytápění
jen na základě stavebního povolení vydaného ve stavebním řízení. To znamená, že žádost
o změnu stavby bylo třeba projednat postupem podle ustanovení §111 až §115 stavebního
zákona, v rámci kterého stěžovatel mohl podle §114 odst. 1 tohoto zákona uplatňovat svá práva
účastníka řízení, vyplývající mu z §109 odst. 1 písm. d) stavebního zákona (podle tohoto
ustanovení je účastníkem stavebního řízení „vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba
prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich
práva prováděním stavby přímo dotčena“).
[32] Podle §114 odst. 1 stavebního zákona „[ú]častník řízení může uplatnit námitky proti projektové
dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo
dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající
věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Účastník řízení ve svých námitkách uvede skutečnosti, které zakládají
jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání námitek; k námitkám, které překračují rozsah uvedený
ve větě první, se nepřihlíží.“ Citované ustanovení tedy neopravňuje osobu v postavení účastníka řízení
podle §109 odst. 1 stavebního zákona k podání jakýchkoliv námitek, ale jen takových, které jsou
spojeny s přímým dotčením na právech zakládajících její účastenství (k tomu srov. např. rozsudek
NSS ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008 - 68, publ. pod č. 1787/2009 Sb. NSS.).
[33] Stěžovatel tedy mohl být dotčen jedině na právech k tepelnému zařízení umístěnému
v bytovém domě, pokud by na tomto jeho zařízení či technologii byly činěny nějaké zásahy.
Ze stavebního povolení a z přiložené dokumentace vyplývá, že změna způsobu vytápění
spočívala v instalaci plynových kotlů v samostatných místnostech a technická zpráva uvádí toliko
provedení doprovodného odpojení od SZTE uzavřením armatur na přívodech do budovy.
Stěžovatel v odvolání ani v žalobě neuváděl žádné námitky proti projektové dokumentaci,
které by se týkaly zásahu do jeho tepelného zařízení či dotčení tohoto zařízení – přípojky
ze SZTE do bytového objektu. Námitky porušení svých vlastnických práv činil pouze v obecné
rovině poukazem na problémy technického rázu mající vliv na provozuschopnost a funkčnost
celé soustavy SZTE. Podle Nejvyššího správního soudu se však nejedná o důsledky provedení
stavebního záměru, nýbrž o důsledky ukončení soukromoprávního vztahu mezi provozovatelem
SZTE a odběratelem. Jakkoliv je motivace stavebníka patrná a prováděná změna stavby
má zřejmě vést k ukončení tohoto smluvního vztahu, jsou tyto skutečnosti na sobě zcela
nezávislé. Stěžovatelem uváděné důsledky zjevně nastanou i v případě, že by byl smluvní vztah
ukončen, aniž by byl daný stavební záměr realizován. Mezi realizací stavebního záměru
a problémy, které stěžovatel uváděl, tedy není přímý kauzální vztah. Domnívá-li se stěžovatel,
že by snad právní úprava měla při ukončování smluvního vztahu více pamatovat na dopady
na SZTE, není to otázka, kterou by se měly zabývat stavební úřady (popř. následně správní
soudy) při posuzování stavebního záměru.
[34] V této souvislosti lze poukázat také na obdobné závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 92/2013 - 51: „Namítá-li stěžovatel, že předmětná
přípojka k SZTE ztratí svým neužíváním způsobilost sloužit k vytápění, jedná se dle názoru soudu o otázku
týkající se soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelem a stavebníkem. V této souvislosti je vhodné upozornit
na úpravu obsaženou v §77 odst. 5 věta druhá energetického zákona, dle které ‚veškeré vyvolané
jednorázové náklady na provedení těchto změn a rovněž takové náklady spojené s odpojením
od rozvodného tepelného zařízení uhradí ten, kdo změnu nebo odpojení od rozvodného
tepelného zařízení požaduje‘. V žádném případě pak nelze pouze s odkazem na možné znehodnocení části
SZTE požadovat, aby stavebník již navždy setrval ve smluvním vztahu se stěžovatelem (dodavatelem tepelné
energie).“ Podobný charakter mají také další stěžovatelem uváděné technické obtíže, které podle
něj povedou ke zvýšení nákladů na dodávku tepla.
[35] Stěžovatel až v kasační stížnosti namítá dotčení svého práva z věcného břemene
nevyužitím přípojky a její nadbytečností, tato námitka však nesouvisí s jeho věcným právem
přístupu k přípojce a obhospodařování této přípojky nic nebrání. Nejvyšší správní soud
nepřisvědčuje kasační námitce, že ve stavebním řízení lze vedle fyzických zásahů do soustavy
projednávat i dopady na SZTE jako celek v příslušné lokalitě. Ve stavebním řízení nejsou
předmětem posuzování žádosti o stavební povolení otázky ekonomické výhodnosti
či nevýhodnosti stavby pro stavebníka nebo jiné účastníky řízení. Námitky stěžovatele
poukazující na dotčení SZTE jako celku, na případné (jen odhadované) zhoršení
provozuschopnosti a ekonomiky provozu SZTE z důvodů měrných teplotních a tlakových ztrát,
vyvolávajících nutnost přestavby SZTE svědčí o dopadu do ekonomické sféry stěžovatele jako
dodavatele v důsledku ztráty jednoho z odběratelů tepelné energie. Ale i v případě,
že by se dopady způsobené ztrátou části odběratelského řetězce promítly i do cen ostatních
odběratelů tepelné energie ze SZTE, nešlo by o situaci vytvářející veřejný zájem, který by měl být
chráněn ve stavebním řízení, nadto stěžovatelem jako podnikatelským subjektem, neboť
ve stavebním řízení nejsou předmětem posouzení ekonomické zájmy účastníků řízení.
[36] Stěžovatelem uplatněné námitky o veřejném zájmu na provozuschopnosti soustavy SZTE
a udržení dosavadních nákladů nelze podřadit pod námitky proti projektové dokumentaci
stavebních úprav, neboť se týkají zcela jiné roviny zájmů. Je třeba rozlišovat na jedné straně
změnu způsobu vytápění z pohledu energetického a stavebního zákona projednávanou
ve stavebním řízení, a na straně druhé soukromoprávní vztah, z něhož vyplývají důsledky
spočívající v omezení dodávek tepelné energie do předmětného bytového domu a případně
i v omezení provozu SZTE. Je zřejmé, že změna způsobu vytápění není v zájmu stěžovatele,
neboť sníží jeho dosavadní odbyt tepelné energie, nicméně tento jeho zájem jako soukromého
subjektu není v daném řízení relevantní a neurčuje postavení stěžovatele jako účastníka
veřejnoprávního řízení. Skutečnost, že stěžovatel provozuje SZTE dle energetického zákona
ve veřejném zájmu [§2 odst. 2 písm. c) bod 14], a že SZTE je šetrným systémem dodávek
tepelné energie v širší oblasti a pro více odběratelů, nedává stěžovateli právo jako soukromé
osobě a podnikateli s tepelnou energií osobovat si oproti jiným subjektům ochranu veřejných
zájmů a oponovat stavebnímu záměru jiných soukromých osob z pozice ochránce veřejných
zájmů, která mu nepřísluší.
[37] Žalovaný i krajský soud v dané věci postupovali nejen v souladu s tím, v jakém rozsahu
stavební zákon umožňuje kvalifikovaně (odvozeně od hmotných práv) uplatňovat námitky
ve stavebním řízení, ale řídili se i judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ten se již v několika
svých rozsudcích (např. ze dne 3. 3. 2011, č. j. 7 As 108/2010 – 71 a ze dne 9. 11. 2011,
č. j. 9 As 52/2011 – 159), které se týkaly povolení stavby jiného zdroje tepla a jeho využití oproti
soustavě centrálního vytápění, vyslovil negativně k možnosti vznášet námitky, které přesahují
stavebním zákonem vymezený rámec. Na tuto judikaturu navázaly i rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 82/2013 - 56 a č. j. 5 As 89/2013 – 50, jež se týkají
obdobného případu změny vytápění z vlastního plynového zdroje v jiných bytových domech
a ukončení využívání SZTE ve vlastnictví stěžovatele. V těchto rozsudcích Nejvyšší správní soud
opětovně a konkrétně konstatoval, že smyslem účastenství stěžovatele v řízení podle ustanovení
§77 odst. 5 energetického zákona má být ochrana jeho věcných práv k nemovitosti, nikoliv
ochrana jeho podnikatelských záměrů, ekonomických zájmů a dosavadních investic do SZTE,
včetně případných investic do rekonstrukce či modernizace části rozvodného tepelného zařízení.
[38] Z kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatel si je uvedených právních náhledů
na jeho postavení vědom, nicméně má za to, že svými námitkami nepřesáhl zákonem vymezený
rámec.
[39] Právo uplatňovat jiné námitky stěžovateli nepřiznává ani energetický zákon. Podle
§77 odst. 5 tohoto zákona je nezbytné projednat změnu vytápění stavby ve stavebním řízení.
To znamená, že energetický zákon ve své prvé podmínce - provedení stavebního řízení - nedává
stěžovateli více práv, než má ve stavebním řízení dle §114 odst. 1 stavebního zákona ve spojení
s důvodem svého účastenství. Stěžovatel dále nemůže dosáhnout uplatnění svých námitek
nad zákonný rozsah daný přímým dotčením na právech ani z hlediska druhé podmínky
energetického zákona, jíž je souhlas orgánů ochrany životního prostředí. Ani v intencích otázek
životního prostředí není stěžovatel v pozici ochránce veřejného zájmu, neboť ten hájí příslušné
orgány státní správy. Stěžovatel není v kvalifikovaném postavení subjektu, jemuž je ochrana
veřejného zájmu za určitých podmínek založena přímo zákonem, jako je tomu u občanských
sdružení chránících přírodu a krajinu. Ochrana životního prostředí garantovaná jednotlivými
zvláštními právními předpisy byla v řízení zajištěna ve spolupráci s dotčenými správními orgány
prostřednictvím souhrnného vyjádření (stanoviska) Magistrátu města Liberec, odboru životního
prostředí ze dne 17. 6. 2013 z hlediska ochrany jednotlivých složek životního prostředí,
včetně ochrany ovzduší.
[40] Konkrétními kasačními námitkami směřujícími proti postupu správních orgánů v rozporu
s ustanoveními energetického zákona, zákona o ochraně ovzduší či stavebního zákona ve vztahu
k absenci předcházejícího územního řízení se proto Nejvyšší správní soud nezabýval. Jak již bylo
výše vysvětleno, stěžovatel v těchto otázkách nemůže být dotčen na svých hmotných právech,
proto uvedené námitky nemohou být důvodné.
[41] Na základě závěrů shora uvedených lze konstatovat, že krajský soud správně posoudil
otázku přípustnosti námitek stěžovatele ve stavebním řízení. Námitka nesprávného posouzení
je tak nedůvodná.
IV.C Namítané vady předcházejícího řízení
[42] Výše uvedené hodnocení kasačních námitek stěžovatele ve svém výsledku neodůvodňuje
ani oprávněnost jeho další kasační námitky o porušení procesních předpisů a práv stěžovatele,
které mu zaručují §2 a §3 správního řádu, obsahující základní zásady činnosti správních orgánů,
ustanovení §89 odst. 2 správního řádu o právu na odvolací přezkum v souladu s právními
předpisy a povinnost přezkumu závazných stanovisek nadřízeným správním orgánem
dle ustanovení §149 odst. 4 správního řádu. Krajský soud ve vztahu k namítanému porušení
§149 odst. 4 správního řádu správně dovodil, že nebyl-li stěžovatel oprávněn hájit veřejné zájmy
a nesměřují-li jeho odvolací námitky týkající se nezbytnosti přezkumu uvedených stanovisek
nadřízeným správním orgánem k ochraně jeho věcných práv, nestíhala žalovaného povinnost
iniciovat přezkumné řízení uvedených stanovisek.
[43] Stěžovatel namítal rovněž vadu správního řízení spočívající v nedostatečném vypořádání
splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování teplem ze SZTE dle §16 odst. 7
zákona o ochraně ovzduší. Žalovaný se touto námitkou v napadeném rozhodnutí zabýval
a odkázal na závazné stanovisko orgánu ochrany ovzduší. Námitka nedostatečného vypořádání
dané otázky ve správním řízení tak neobstojí. Tato námitka zároveň není namístě vzhledem
k výše uvedenému závěru o mezích účastnických práv stěžovatele.
[44] Nejvyšší správní soud proto neshledal tuto námitku jako důvodnou.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[45] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatele nejsou důvodné. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle
§110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl jako nedůvodnou.
[46] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2015
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu