ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.47.2015:35
sp. zn. 1 As 47/2015 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Mgr. P. K., proti
žalovanému: Policejní prezidium České republiky, se sídlem Strojnická 935/27, Praha 7, o
žalobě proti rozhodnutí policejního prezidenta ze dne 26. 10. 2012, č. j. PPR-19977-4/ČJ-2012-
990131, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
20. 1. 2015, č. j. 8 Ad 17/2012 – 164,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení o kasační stížnosti ve výši
600 Kč ve lhůtě 3 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl policejní prezident odvolání žalobce
a potvrdil prvostupňové rozhodnutí ředitele Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy
ze dne 31. 7. 2012, č. 944/2012, ve věcech služebního poměru. Tím ředitel rozhodl podle §42
odst. 1 písm. j) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
(dále jen „zákon o služebním poměru“), o propuštění žalobce, v rozhodné době příslušníka
Policie České republiky v hodnosti poručíka, ze služebního poměru. Podle §42 odst. 5 písm. a)
citovaného zákona služební poměr skončil dnem doručení rozhodnutí, tj. 31. 7. 2012. Podkladem
pro rozhodnutí o propuštění byl závěr psycholožky ze dne 23. 5. 2012, dle něhož žalobce není
osobnostně způsobilý ve smyslu §2 písm. c) vyhlášky č. 487/2004 Sb., o osobnostní způsobilosti,
která je předpokladem pro výkon služby v bezpečnostním sboru (dále jen „vyhláška o osobnostní
způsobilosti“). Tento závěr byl na základě návrhu žalobce na přezkum potvrzen dne 18. 6. 2012
závěrem vedoucího psychologa Policie České republiky.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce u Městského soudu v Praze. V žalobě namítal
nepřezkoumatelnost obou rozhodnutí pro nedostatek důvodů, dále že skutkový stav, který vzaly
správní orgány za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy, nemá v nich oporu
a vyžaduje rozsáhlé zásadní doplnění. Došlo k porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem, což mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Obě rozhodnutí
žalobce označil za nicotná.
[3] Městský soud shledal žalobu důvodnou a v záhlaví specifikovaným rozsudkem obě
rozhodnutí služebních funkcionářů dne 20. 1. 2015 zrušil. Shledal jednak porušení procesních
předpisů jak při zjišťování osobnostní způsobilosti žalobce k výkonu služby, tak při uplatňování
jeho práv v tomto procesu, jednak porušení hmotněprávních norem zákona o služebním poměru.
Žalobce sice byl řádně vyrozuměn o tom, že se má podrobit zjišťování osobnostní způsobilosti,
nebyl však seznámen s důvody pro toto zkoumání, a to v rozporu s vyhláškou o osobnostní
způsobilosti. Závěr psycholožky neobsahoval informaci o tom, kterou z osobnostních
charakteristik dle §1 vyhlášky o osobnostní způsobilosti žalobce nesplňuje, ani o jaké skutečnosti
se závěr o osobnostní nezpůsobilosti opírá. V důsledku toho nemohl žalobce řádně uplatnit práva
při přezkoumávání tohoto závěru a vedoucí psycholog nemohl dostát své povinnosti jej řádně
přezkoumat. Ani napadené rozhodnutí, ani rozhodnutí služebního funkcionáře v 1. stupni nebylo
odůvodněno posudkem psychologa bezpečnostního sboru, ale pouze jeho závěrem, což odporuje
§42 odst. 1 písm. j) zákona o služebním poměru a činí obě rozhodnutí nepřezkoumatelná.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozhodnutí městského soudu včas podanou kasační
stížností, kterou podřadil pod důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s ř. s.“) Navrhl rovněž přiznat kasační stížnosti odkladný
účinek.
[5] Uvedl, že jediným relevantním podkladem pro rozhodnutí služebního funkcionáře
o propuštění příslušníka ze služebního poměru z důvodu podle §42 odst. 1 písm. j) zákona
o služebním poměru je posudek psychologa, a proto je zcela zřejmé, z čeho služební funkcionář
prokazatelně zjistil nezpůsobilost žalobce k výkonu služby. Ani služební funkcionář, ani soud
nejsou oprávněni posuzovat závěr psychologa, který je výsledkem odborných psychologických
metod a nikoli aplikací právních norem. Tu provádí služební funkcionáři, kteří jsou následně
povinni propustit dle §42 odst. 1 písm. j) příslušníka za služebního poměru. Nemohou závěr
vedoucího psychologa o osobnostní nezpůsobilosti příslušníka policie jednoduše ignorovat
či rozporovat, aniž by tím porušili svou zákonnou povinnost. Městský soud se však touto
skutečností nezabýval a pouze konstatoval vady ve vztahu k závěru psychologa.
[6] Stěžovatel se neztotožňuje se závěry soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí a jeho
požadavku na řádné odůvodnění. Obě rozhodnutí služebních funkcionářů byla vydána v souladu
se zákonem. Měli-li služební funkcionáři k dispozici závěr psychologa splňující požadavky
vyhlášky, neměli důvod pochybovat o skutkovém stavu věci. Odůvodnění napadeného
rozhodnutí obsahuje odkaz na podklady, z nichž stěžovatel vycházel, důvody vydání rozhodnutí
i vypořádání s námitkami žalobce. Soud však tyto konkrétní okolnosti nehodnotil a v podstatné
míře vycházel ze závěrů Nejvyššího správního soudu, který však přezkoumával odlišný případ
zjišťování osobní způsobilosti.
[7] Podle stěžovatele nebylo v rozporu s §42 odst. 1 písm. j) zákona o služebním poměru,
jestliže rozhodnutí nebyla odůvodněna posudkem psychologa, ale pouze jeho závěrem.
Nesouhlasí s čistě gramatickým výkladem, protože byť vyhláška používá pojem „závěr“, jedná
se o závěr v širším slova smyslu. Pokud stěžovatel odkazuje v rozhodnutí na závěr psychologa
ve smyslu příslušných ustanovení vyhlášky, nelze pochybovat o tom, že fakticky jde o posudek
psychologa předpokládaný §42 odst. 1 písm. j) zákona o služebním poměru.
[8] Závěrem stěžovatel namítá, že městský soud nedostál povinnosti řádně odůvodnit
své rozhodnutí. Z odůvodnění sice vyplývají právní úvahy, avšak bez bližšího vymezení ve vztahu
ke konkrétním skutkovým zjištěním. V tomto ohledu odkazuje na záznam o průběhu
přezkumného řízení a vyjádření plk. Mgr. V. pro účely tohoto jednání, jež obsahuje metody
použité při zjišťování osobnostní způsobilosti žalobce. Přesto, že tyto skutečnosti nebyly
zachyceny ve spisovém materiálu, v době rozhodování služebních funkcionářů existovaly.
III. Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
[9] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ani jeden ze stížnostních důvodů
nepovažuje opodstatněný, a proto je navrhuje zamítnout kasační stížnost jako nedůvodnou
a přiznat mu náhradu nákladů řízení.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Podle §42 odst. 1 písm. j) zákona o služebním poměru „[p]říslušník musí být propuštěn, jestliže
(…) podle posudku psychologa bezpečnostního sboru pozbyl osobnostní způsobilost k výkonu služby.“
[13] Podle §79 odst. 2 zákona o služebním poměru „[o]sobnostní způsobilost příslušníka posuzuje
psycholog psychologického pracoviště bezpečnostního sboru. Proti závěru psychologa o osobnostní způsobilosti může
podat příslušník návrh na přezkoumání vedoucímu psychologického pracoviště bezpečnostního sboru.”
[14] Osobnostní charakteristiky, které jsou předpokladem pro výkon služby v bezpečnostním
sboru, důvody zjišťování osobnostní způsobilosti, postup při zjišťování osobnostní způsobilosti,
náležitosti závěru psychologa bezpečnostního sboru a postup při přezkumném řízení stanoví
Ministerstvo vnitra vyhláškou o osobnostní způsobilosti (viz zmocnění v §79 odst. 7 zákona
o služebním poměru). Závěr psychologa musel dle §5 tohoto předpisu ve znění v rozhodné době
obsahovat alespoň označení posuzované a posuzující osoby, datum, závěr o osobnostní
(ne)způsobilosti a poučení o možnosti podat návrh na přezkum.
[15] Nejprve se Nejvyšší správní soud věnoval námitkám podřaditelným pod nesprávné
posouzení právní otázky soudem, poté námitkám ve vztahu k nepřezkoumatelnosti
pro nedostatek důvodů.
[16] Stěžovatel namítal povinnost služebního funkcionáře propustit příslušníka bezpečnostního
sboru v případě závěru vedoucího psychologa bezpečnostního sboru o osobní nezpůsobilosti.
Ze znění §42 odst. 1 písm. j) zákona o služebním poměru skutečně plyne povinnost propustit
příslušníka, jestliže podle posudku psychologa bezpečnostního sboru pozbyl osobnostní
způsobilost k výkonu služby. Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 31. 6. 2013,
č. j. 6 Ads 19/2013 - 35 „[z]ávěr psychologa vydaný ve smyslu §5 vyhlášky o osobnostní způsobilosti je třeba
vnímat jen jako podklad správního rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, byť zpravidla stěžejní,
který v konečné fázi podléhá soudnímu přezkumu. Takový podklad tedy může být služebním funkcionářem
a následně správním soudem přezkoumán např. z hlediska jeho vad, nedostatku opory ve spisech, rozporu se spisy,
anebo z hlediska vad řízení při zjišťování skutkové podstaty. I kdyby zákon o služebním poměru, resp. vyhláška
o osobnostní způsobilosti, obsahovaly jen minimalistický požadavek na odůvodnění závěru psychologa,
resp. rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, skutečnost, že toto rozhodnutí je plně přezkoumatelné
ve správním soudnictví, nemůže mít jiný důsledek, než že odůvodnění přezkoumávaného správního rozhodnutí
musí mít takovou obsahovou kvalitu, aby je mohl správní soud podrobit standardnímu soudnímu přezkumu.
Jinak by nutně každé obdobně lakonické rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, jako bylo vydáno
v případě žalobce, muselo být správními soudy rušeno pro nepřezkoumatelnost.“
[17] Lze dát za pravdu stěžovateli, že služební funkcionář nemůže závěr policejního psychologa
bez dalšího ignorovat. Současně však služební funkcionář není pouhým pasivním vykonavatelem
rozhodnutí psychologa, ale správním orgánem, v jehož pravomoci je iniciovat psychologické
vyšetření příslušníka, zahajuje a vede řízení o propuštění ze služebního poměru a v tomto řízení
rozhoduje. Z toho nepochybně plyne též jeho právo žádat o doplnění podkladů,
případně o nové vyšetření, je-li to potřebné k řádnému výkonu jeho povinností. Při svém
rozhodování je služební funkcionář vázán rovněž zásadou řádného odůvodnění rozhodnutí,
zakotvenou v §181, respektive §190 zákona o služebním poměru. Městský soud v této
souvislosti správně konstatoval, že bez ohledu na to, jaký požadavek na podrobnost odůvodnění
závěru psychologa, resp. rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, stanoví zákon
o služebním poměru a vyhláška o osobnostní způsobilosti, už jen samotná skutečnost, že toto
rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním soudnictví, musí směřovat k tomu, aby odůvodnění
přezkoumávaného správního rozhodnutí obsahovalo dostatek argumentů, aby bylo soudem
přezkoumatelné. Námitka stěžovatele je proto nedůvodná.
[18] Stěžovatel dále nesdílí názor soudu, dle něhož skutečnost, že podkladem pro rozhodování
služebních funkcionářů byl pouhý závěr psychologa a nikoli celý posudek, odporuje §42 odst. 1
písm. j) zákona o služebním poměru. Na dalším místě rozsudku pak uvedl, že závěr není
a nemůže být podkladem pro vydání rozhodnutí o propuštění.
[19] Jak je zřejmé z výše citovaných ustanovení zákona o služebním poměru, rozumí
se „závěrem psychologa“ výsledek posouzení osobnostní způsobilosti příslušníka policejním
psychologem, tedy de facto posudek ve smyslu §42 odst. 1 písm. j) tohoto zákona. Označení
tohoto dokumentu však nemá vliv na nezbytnost jeho řádného odůvodnění, slouží-li jako klíčový
podklad pro rozhodnutí služebního funkcionáře ve věcech služebního poměru příslušníků
bezpečnostních sborů. Stanovil-li městský soud požadavek, aby podkladem pro rozhodování
o propuštění ze služebního poměru byl posudek a nikoliv pouhý závěr psychologa, měl
tím na mysli nedostatečnost závěru ve smyslu výroku posudku, bez náležitého odůvodnění.
Námitka stěžovatele je proto nedůvodná.
[20] Stěžovatel dále namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Městskému soudu
vytýkal, že nehodnotil konkrétní okolnosti a v podstatné míře vycházel ze závěrů rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 6. 2013, č. j. 6 Ads 19/2013 - 35. Městský soud dospěl
k závěru, že na věc lze vztáhnout závěry učiněné ve výše citovaném rozsudku [pozn. jednalo
se o kasační stížnost téhož stěžovatele, který potvrdil rozhodnutí o propuštění podle §42 odst. 1
písm. j) zákona o služebním poměru]. V nyní projednávaném případě městský soud sice nejprve
na tento rozsudek v plné míře odkázal, přesto však citoval podstatné pasáže a následně aplikoval
tyto závěry na nyní projednávanou věc.
[21] Stěžovatel rovněž uváděl konkrétní odlišnosti oproti případu projednávanému pod výše
uvedenou spisovou značkou. V nyní posuzované věci byl v žádosti uveden důvod a okolnosti
předcházející zjišťování osobnostní způsobilosti a žalobce byl podroben zjišťování osobnostní
způsobilosti na výzvu služebního funkcionáře.
[22] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že v žádosti o zjištění osobnostní
způsobilosti ze dne 4. 4. 2012 byl uveden důvod dle §2 písm. c) vyhlášky o osobnostní
způsobilosti, tedy domněnka, že u jmenovaného došlo k osobnostním změnám, na jejichž
základě je dotyčný nezpůsobilý k výkonu služby v bezpečnostním sboru. Jmenovaný dlouhodobě
neplní zadané služební úkoly, vyvolává opakované konflikty s nadřízenými i s kolegy,
nerespektuje služební postupy, neplní pokyny dozorových státních zástupců. V posledním
období byl opakovaně trestán za kázeňské přestupky, což však nemělo vliv na jeho výše popsané
kázeňské chování. Jak však správně konstatoval městský soud, k žádosti podané z důvodu
zjišťování osobnostní způsobilosti podle §2 písm. c) vyhlášky o osobnostní způsobilosti je podle
§3 této vyhlášky nutno přiložit materiály odůvodňující její podání. Žádost obsažená ve správním
spise však obsahuje pouze obecný popis; materiály, na které žádost odkazuje, se však ve spise
nenacházejí. Proto k nim nebylo možné přihlížet ani ve správním řízení, ani v řízení
před krajským soudem.
[23] Stěžovatel dále argumentoval záznamem o přezkumu posudku policejního psychologa,
předloženým při jednání městského soudu. Podle záznamu žalobce není osobnostně způsobilý
na základě písm. c) a písm. h) vyhlášky o osobnostní způsobilosti, tedy že není psychosociálně
vyzrálý a není bez nedostačivosti v oblasti autoregulace. Předložení záznamu, který však není
součástí správního spisu a jehož obsah nemá tomto spise oporu, nemění nic na městským
soudem správně vytýkané vadě, spočívající v nesdělení důvodů pozbytí osobnostní způsobilosti
žalobci, jemuž tak bylo znemožněno řádně uplatňovat svá práva.
[24] Nejvyšší správní soud shrnuje, že přestože případ projednávaný Nejvyšším správním
soudem pod výše citovanou spisovou značkou nebyl skutkově zcela totožný, jeho závěry
ve vztahu k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, respektive
ve vztahu k obecným požadavkům kladeným na toto rozhodnutí, jsou nepochybně plně
aplikovatelné i na posuzovaný případ. Městský soud se dostatečně zabýval konkrétními
okolnostmi tohoto případu. Námitky ve vztahu k nedostatečnému odůvodnění rozhodnutí
městského soudu a nezohlednění konkrétních aspektů posuzovaného případu proto nejsou
důvodné.
V. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému uzavírá, že městský soud správně
dospěl k závěru nepřezkoumatelnosti rozhodnutí obou služebních funkcionářů. Protože shledal
námitky stěžovatele nedůvodnými a jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí
přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
(§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). O návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti samostatně nerozhodoval, neboť bez prodlení po podání tohoto návrhu a ve lhůtě
stanovené pro rozhodnutí o odkladném účinku (§73 odst. 4 s. ř. s.) rozhodl ve věci samé.
[26] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
[27] Žalobce dosáhl v řízení o kasační stížnosti plného úspěchu, a proto má dle §60 odst. 1
s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Žalobce se vyjádřil jak k návrhu
na přiznání odkladného účinku, tak ke kasační stížnosti a v řízení si účtoval paušální náhradu
ve výši 600 Kč (2 x 300 Kč) za papíry, tisk, obálky a drobné hotové náklady, vzniklé v souvislosti
s řízením o kasační stížnosti. Ve smyslu §13 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, náleží náhrada hotových výdajů
účelně vynaložených v souvislosti s poskytnutím právní služby advokátovi, přičemž nedohodl-li
se advokát s klientem na jiné paušální částce, činí tato částka 300 Kč za jeden úkon právní služby.
Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, „[z]ásadu rovnosti účastníků
řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod naplňuje přiznání paušální náhrady coby
náhrady hotových výdajů podle jejich demonstrativního výčtu v §137 odst. 1 občanského soudního řádu
i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému
advokátem byla přiznána taková náhrada podle §13 odst. 3 advokátního tarifu.“ Žalobce sice v řízení
o kasační stížnosti advokátem zastoupen nebyl, v případě zastoupení by mu však paušální
náhrada nákladů příslušela. Nejvyšší správní soud proto v souladu s výše citovaným
rozhodnutím Ústavního soudu přiznal žalobci paušální náhradu za dva úkony právní služby
v celkové výši 600 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. dubna 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu