ECLI:CZ:NSS:2015:10.AS.107.2015:44
sp. zn. 10 As 107/2015 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: ŽIVO, spol. s r. o.,
se sídlem Debřská 2, Kosmonosy, zast. JUDr. Janem Rathem, advokátem se sídlem
Na Poříčí 1070/19, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem
Zborovská 11, Praha 5, za účasti osoby zúčastněné na řízení: D+D Park Kosmonosy a. s.,
se sídlem Lánovská 1475, Vrchlabí, zast. JUDr. Václavem Krondlem, advokátem se sídlem
Jiráskova 2, Karlovy Vary, ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu, o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 4. 5. 2015, čj. 48 A 53/2014 – 75,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) se žalobou na ochranu proti nečinnosti
žalovaného podanou ke Krajskému soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) domáhal
vydání rozsudku, kterým by krajský soud žalovanému uložil, aby v řízení vedeném
pod sp. zn. SZ 052653/2012/KUSK REG/LS v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 10. 2013, čj. 9 As 179/2012-47, vydal rozhodnutí, jímž se předmětné řízení
přerušuje a žalobce se odkazuje k rozhodnutí otázky vlastnického práva k místně příslušnému
soudu. Krajský soud napadeným usnesením žalobu pro opožděnost odmítl.
[2] Spornou otázkou v řízení vedeném pod sp. zn. SZ 052653/2012/KUSK REG/LS,
kterou se ve shora citovaném rozsudku zabýval rovněž Nejvyšší správní soud, bylo účastenství
stěžovatele v řízení o umístění stavby „D+D Park Kosmonosy – montážní a skladový areál“.
Stěžovatel byl přesvědčen o svém účastenství z titulu vlastnictví melioračních zařízení
zabudovaných v pozemcích, na kterých měla být stavba realizována. Správní orgán prvního
stupně, stejně jako žalovaný, dospěl k závěru, že stěžovatel vlastnické právo k předmětným
melioračním zařízením neprokázal, a proto mu účastenství ve věci nepřiznal. Krajský soud
následně na základě žaloby podané stěžovatelem konstatoval potřebu dalšího rozsáhlého
dokazování ohledně majetkoprávních vztahů k melioracím a pozemkům žalobce; rozhodnutí
žalovaného proto rozsudkem ze dne 29. 11. 2012, čj. 47 A 23/2012-143, zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[3] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2013, čj. 9 As 179/2012-47,
jehož závěrů se stěžovatel v podané nečinností žalobě domáhá, vyslovil, že si stavební
úřad nemůže udělat samostatný úsudek v případě námitek týkajících se existence
nebo rozsahu vlastnického práva. Ve chvíli, kdy stavební úřad zjistil, že je otázka vlastnictví
melioračních zařízení na předmětných pozemcích sporná, měl řízení přerušit a vyzvat
stěžovatele k podání civilní žaloby. Vzhledem k tomu, že krajský soud zrušil rozhodnutí
žalovaného ze zcela nesprávných důvodů, Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a současně postupem podle ustanovení §110 odst. 2 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) zrušil žalobou napadené rozhodnutí žalovaného,
který tak byl vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto
rozsudku.
[4] Z obsahu předloženého spisového materiálu dále vyplývá (a mezi účastníky není
sporné), že žalovaný před vydáním shora citovaného rozsudku Nejvyššího správného
soudu ze dne 31. 10. 2013, vázán právním názorem krajského soudu, pokračoval v řízení
o odvolání stěžovatele ve věci jeho účastenství v územním řízení a na základě doplněného
dokazování rozhodnutím ze dne 31. 5. 2013, sp. zn. SZ 052653/2012/KUSK REG/LS,
čj. 078260/2013/KUSK, stěžovateli opět účastenství v územním řízení nepřiznal.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu ke krajskému soudu, kterou posléze vzal zpět.
[5] Přípisem ze dne 2. 4. 2014 a ze dne 6. 8. 2014 stěžovatel žalovaného vyzval,
aby činil úkony v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Dne 14. 11. 2014 stěžovatel dále u Ministerstva pro místní rozvoj uplatnil stížnost
na nečinnost správního orgánu. Žalovaný, obdobně jako Ministerstvo pro místní rozvoj,
v reakci na podnět stěžovatele uvedl, že ve věci již dne 31. 5. 2013 rozhodl a předmětné
rozhodnutí nabylo dnem 10. 6. 2013 právní moci. S ohledem na skutečnost, že žaloba
proti tomuto rozhodnutí byla stěžovatelem vzata zpět, bylo rozhodnutí akceptováno,
a zůstává tak pravomocné a nepřezkoumatelné. Uvedené rozhodnutí bylo posledním úkonem
v řízení, a přestože je žalovaný v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu, je zřejmé, že již žádné další řízení nevedl.
[6] Stěžovatel na postup správních orgánů reagoval podáním žaloby na ochranu
proti nečinnosti žalovaného, která je předmětem posouzení v nyní projednávané věci.
II. Řízení před krajským soudem
[7] Krajský soud se před samotným věcným projednáním žaloby zabýval její včasností
a přípustností, přičemž dospěl k závěru, že je opožděná.
[8] Krajský soud konstatoval, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2013,
čj. 9 As 179/2012-47, nabyl právní moci již v den svého vydání, a tedy oba účastníci řízení byli
k tomuto dni objektivně seznámeni se závazným právním názorem soudu.
[9] Z doručenky založené ve spise Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 179/2012
krajský soud dále ověřil, že správní spis byl žalovanému po skončení kasačního řízení vrácen dne
8. 11. 2013. Tento den je dle krajského soudu určující pro určení počátku lhůty pro vydání
rozhodnutí dle ustanovení §71 odst. 3 správního řádu, od jejíhož uplynutí se následně odvíjí
lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti dle ustanovení §80 odst. 1 s. ř. s.
[10] S ohledem na povahu stěžovatelem požadovaného úkonu (přerušení řízení) krajský soud
konstatoval, že lhůta stanovená zákonem nemohla být pro vydání tohoto procesního usnesení
delší než základních 30 dní.
[11] Doručením správního spisu (8. 11. 2013) počala běžet 30 denní lhůta pro vydání
rozhodnutí; konec lhůty připadl na 8. 12. 2013, což byla neděle, posledním dnem lhůty
pro vydání rozhodnutí tak byl nejbližší pracovní den, tedy pondělí 9. 12. 2013. Následující den,
tedy 10. 12. 2013, je dnem, od kterého se odvíjí běh jednoroční lhůty pro podání nečinností
žaloby ve smyslu ustanovení §80 s. ř. s.; poslední den, kdy mohl stěžovatel včasně uplatnit žalobu
na ochranu proti nečinnosti, připadl na 10. 12. 2014. Vzhledem k tomu, že stěžovatel žalobu
podal až 22. 12. 2014, shledal krajský soud jeho žalobu opožděnou.
[12] Nad rámec krajský soud poznamenal, že žalobou na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu se lze ve smyslu ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. domáhat uložení povinnosti
vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 12. 2004, čj. 2 Ans 4/2004-116, uvedl, že stěžovatelem požadované usnesení
o přerušení řízení spolu s výzvou k podání občanskoprávní žaloby nemá povahu ani rozhodnutí
ani osvědčení.
[13] Krajský soud nastalou procesní situaci označil za nežádoucí a s ohledem na podstatu
projednávané věci dále konstatoval, že vedle přezkumného řízení, pro jehož zahájení dle tvrzení
žalovaného již marně uplynuly lhůty, zná správní řád též institut obnovy řízení. Dle ustanovení
§100 odst. 1 písm. b) správního řádu je jednou ze skutečností, pro kterou lze obnovu řízení
zahájit, zrušení či změna rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení,
které má být obnoveno. V daném případě by tímto rozhodnutím byl Nejvyšším správním
soudem zrušený rozsudek krajského soudu ze dne 29. 11. 2012, čj. 47 A 23/2012-143,
na jehož základě bylo rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2013 následně vydáno.
III. Kasační stížnost
[14] Usnesení krajského soudu napadl stěžovatel včas podanou kasační stížnost.
[15] Stěžovatel po zevrubném shrnutí skutkového stavu vztahujícího se k řízení,
jehož účastenství se domáhal, k samotnému posouzení věci krajským soudem namítal,
že krajský soud nesprávnou interpretací ustanovení §80 s. ř. s. chybně určil počátek běhu lhůty
pro vydání rozhodnutí správním orgánem.
[16] Je přesvědčen, že krajský soud lhůtu pro vydání rozhodnutí správním orgánem
nesprávně dovozuje z ustanovení §71 odst. 3 písm. a) a b) správního řádu, které běh lhůty
výslovně váže na okamžik zahájení řízení. V dané věci však nelze hovořit o zahájení řízení,
neboť žádné řízení zahájeno nebylo. Krajský soud měl proto vycházet z druhé části ustanovení
§80 s. ř. s., dle kterého se v případě, že lhůta pro rozhodnutí není zákonem stanovena,
odvíjí běh lhůty pro podání nečinností žaloby ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu
nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon.
[17] Stěžovatel učinil poslední úkon vůči žalovanému dne 18. 11. 2014, tedy přibližně měsíc
před podáním žaloby, je proto přesvědčen, že žaloba byla podána včas.
[18] Stěžovatel se dále neztotožnil s názorem krajského soudu, že se nelze domáhat vydání
rozhodnutí o přerušení řízení a poskytnutí lhůty k zahájení civilního sporu ve věci určení
vlastnického práva k předmětným melioračním zařízením. Je přesvědčen, že takové rozhodnutí
není pouze formálním procesním usnesením, neboť mu zakládá právo domoci se určení
vlastnického práva v souvislosti s vedeným správním řízením.
[19] V neposlední řadě pokládá stěžovatel stav, kdy by nebylo možné se domoci realizace
závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu, za odepření spravedlnosti.
[20] Nad rámec vytknul krajskému soudu, že se nezabýval existencí rozhodnutí žalovaného
ze dne 31. 5. 2013, kterým žalovaný po zrušujícím rozsudku krajského soudu opětovně posuzoval
vlastnické právo stěžovatele k melioračním zařízením, tedy v rozporu se závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu. Současně vyslovil přesvědčení, že předmětné rozhodnutí
žalovaného je nicotné.
[21] Na základě shora uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil soudu k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[22] Žalovaný se ve svém vyjádření předně ztotožnil se závěrem krajského soudu
o opožděnosti projednávané nečinností žaloby. Připomněl, že ve správním řízení již bylo
meritorně rozhodnuto, a není proto možné zpětně měnit procesní postup již ukončeného řízení.
Kasační námitky stěžovatele dle jeho názoru rovněž přesahují věcný rámec nečinnosti v řízení;
stěžovatel v podstatě zpochybňuje rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2013. Žalovaný současně
zdůraznil, že stěžovatel nebyl postupem správních orgánů omezen v možnosti usilovat v rámci
civilního řízení o prokázání svého vlastnického práva k melioračním zařízením.
[23] Osoba zúčastněná na řízení ve vztahu k posouzení včasnosti žaloby poukázala
vedle ustanovení §71 odst. 3 písm. a) správního řádu rovněž na ustanovení §90 odst. 6
správního řádu, dle kterého začne lhůta pro rozhodnutí běžet dnem předání spisu žalovanému.
S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2007,
čj. 2 Ans 3/2006-49, dále zdůraznila, že správní orgán je po zrušujícím rozsudku
krajského soudu povinen dále pokračovat v řízení vázán právním názorem krajského soudu.
Uvedla, že stěžovatel měl možnost bránit se proti rozhodnutí žalovaného před správním soudem,
vzal však svoji žalobu zpět. Obdobně stěžovateli vytkla, že se svého vlastnického práva
k melioračním zařízením dosud nedomáhal před civilním soudem.
[24] Žalovaný i osoba zúčastněná na řízení navrhli kasační stížnost zamítnout.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[25] Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího
obsahu jsou v ní namítány důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e), tj. nezákonnost
rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud
podle ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
[26] Stěžovatel předně namítal nesprávný závěr krajského soudu ohledně určení počátku běhu
lhůty pro podání nečinnostní žaloby. Je přesvědčen, že v daném případě nelze ve smyslu
ustanovení §80 s. ř. s. odvíjet lhůtu pro rozhodnutí žalovaného z ustanovení §71 odst. 3
správního řádu, neboť správní řád v tomto případě váže lhůtu pro rozhodnutí na okamžik
zahájení řízení; v daném případě však po zrušujícím rozsudku krajského soudu žádné řízení
zahájeno nebylo. Lhůta k podání nečinnostní žaloby tak měla být počítána od posledního
úkonu stěžovatele vůči žalovanému, tedy stížnosti stěžovatele na nečinnost žalovaného
ze dne 18. 11. 2014 (dle správního spisu správně ze dne 14. 11. 2014 – pozn. NSS) podaná
k nadřízenému správnímu orgánu.
[27] Lhůtu pro podání žaloby ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu stanoví
ustanovení §80 s. ř. s., dle kterého lze žalobu podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci,
v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání
rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byla žalobcem vůči správnímu orgánu
nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon.
[28] Nejvyšší správní soud se již v minulosti zabýval otázkou běhu lhůty pro rozhodnutí
správního orgánu za situace, kdy je rozhodnutí prvostupňového správního orgánu zrušeno
v rámci odvolacího řízení a věc je správnímu orgánu prvního stupně vrácena k novému
projednání. V rozsudku ze dne 26. 2. 2010, čj. 5 Ans 6/2009-82, dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že pokud je rozhodnutí správního orgánu zrušeno a věc mu vrácena k novému
projednání a rozhodnutí a pokud zároveň nelze vzhledem k rozsahu a charakteru vad,
pro něž bylo předcházející rozhodnutí zrušeno, ve věci znovu rozhodnout bezodkladně,
běží lhůta pro nové rozhodnutí správního orgánu podle ustanovení §71 odst. 3 správního řádu
znovu ode dne právní moci zrušujícího rozhodnutí. Konkrétně konstatoval, že „[b]yť tedy správní
orgán po té, co bylo jeho předcházející rozhodnutí ve věci zrušeno a věc mu byla vrácena k novému
projednání, nezahajuje nové správní řízení, ale pokračuje v řízení již zahájeném, je třeba pro účely §49 odst. 2
správního řádu (a obdobně pro účely §71 odst. 3 nyní účinného správního řádu č. 500/2004 Sb.) vycházet
z toho, že tato lhůta pro rozhodnutí správního orgánu běží znovu ode dne právní moci zrušujícího rozhodnutí.“
[29] Uvedené závěry lze plně vztáhnout i na postup správního orgánu poté, co bylo
jeho rozhodnutí zrušeno krajským soudem (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 3. 2013, čj. 8 Ans 14/2012-35). Lhůta pro vydání rozhodnutí tedy běží znovu
ode dne právní moci zrušujícího rozsudku, přestože správní orgán nezahajuje nové správní
řízení, ale pokračuje v řízení již zahájeném. Výklad stěžovatele by vedl k absurdním závěrům,
kdy by správní orgán po zrušení jeho rozhodnutí krajským soudem nebyl v dalším řízení
vázán žádnou lhůtou pro vydání nového rozhodnutí. Krajský soud tedy postupoval správně,
jestliže lhůty pro vydání rozhodnutí dovozoval z ustanovení §71 odst. 3 správního řádu.
Nejvyšší správní soud tedy shledal námitku stěžovatele nedůvodnou.
[30] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou stěžovatele, že jsou v daném případě
dány důvody pro možnost domáhat se vydání rozhodnutí o přerušení řízení, a to s ohledem
na současné poskytnutí lhůty k podání občanskoprávní žaloby. Nejvyšší správní soud konstantně
judikuje, že v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti není možné požadovat
vydání procesního rozhodnutí, kterým je bezesporu i rozhodnutí o přerušení řízení
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004, čj. 2 Ans 4/2004-116).
Skutečnost, že se v daném případě stěžovatel domáhal rovněž uložení povinnosti žalovanému,
aby jej odkázal do civilního řízení, nic nemění na ryze procesním charakteru požadovaného
rozhodnutí. Nad to je namístě ve shodě s žalovaným i osobou zúčastněnou na řízení zdůraznit,
že stěžovatel není v podání občanskoprávní žaloby za účelem vyjasnění majetkoprávních vztahů
k melioračním zařízením ničím omezen. Nejvyšší správní soud se tudíž ztotožňuje se závěrem
krajského soudu, že v daném případě by ani včas podané žalobě na ochranu proti nečinnosti
nemohlo být vyhověno a musela by být pro nedůvodnost zamítnuta.
[31] Stěžovatel závěrem vytýkal krajskému soudu, že se nezabýval skutečností, že ve věci bylo
žalovaným dne 31. 5. 2013 vydáno rozhodnutí, ve kterém žalovaný v rozporu se závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v jeho rozsudku ze dne 31. 10. 2013,
čj. 9 As 179/2012-47, posuzoval otázku vlastnického práva stěžovatele k melioračním zařízením.
Stěžovatel v této souvislosti rovněž vyslovil přesvědčení o nicotnosti předmětného rozhodnutí
žalovaného.
[32] Nejvyšší správní soud k uvedené námitce konstatuje, že předmětem řízení v projednávané
věci není posouzení zákonnosti (resp. nicotnosti) rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2013,
které bylo vydáno v reakci na zrušující rozsudek krajského soudu ze dne 29. 11. 2012,
čj. 47 A 23/2012-143, nýbrž splnění podmínek řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu. Nejvyšší správní soud proto jen nad rámec konstatuje, že žalovaný v daném
případě rozhodoval vázán právním názorem krajského soudu (srov. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49). Stěžovatel měl
své námitky směřující proti tomuto rozhodnutí uplatňovat v řízení podle ustanovení §75 s. ř. s.,
tedy v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2013. Ze spisového materiálu
je zřejmé, že stěžovatel svého práva využil, posléze vzal nicméně podanou žalobu zpět.
Nastalou procesní situaci však již nelze zhojit v řízení o domnělé nečinnosti správního orgánu,
jestliže je zcela zřejmé a mezi stranami není sporu o tom, že řízení, v rámci kterého má být
proveden žalobou požadovaný úkon, je pravomocně skončeno.
VI. Závěr a náklady řízení
[33] Stěžovatelem uplatněné kasační námitky nebyly ve vztahu k napadenému usnesení
krajského soudu shledány důvodnými, v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti,
kasační stížnost byla proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
[34] Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.).
Žalovanému, jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení nevznikly, Nejvyšší správní soud
proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[35] Ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení pak Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu
s §60 odst. 5 s. ř. s. tak, že nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti,
neboť osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil; případně jí soud může z důvodů
zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů řízení. V daném případě
však Nejvyšší správní soud osobě zúčastněné na řízení splnění žádné povinnosti, v souvislosti
s níž by jí vznikly náklady, neuložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2015
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu