ECLI:CZ:NSS:2015:10.AS.14.2015:59
sp. zn. 10 As 14/2015 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobců: a) Sdružení
majitelů nemovitostí Tišnovska, se sídlem Těsnohlídkova 1865, Tišnov, a b) Za sebevědomé
Tišnovsko, o. s., se sídlem Majorova 1709, Tišnov, oba zast. Mgr. Sandrou Podskalskou,
advokátkou se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského
kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3/5, Brno, za účasti: I) EMBRA Servis, a. s.,
se sídlem U Lubě 288, Tišnov, II) FERANO, a. s., se sídlem Česká 184, Lelekovice,
III) JUDr. L. M., a IV) Ing. M. P., proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje,
odboru územního plánování a stavebního řádu ze dne 25. 7. 2013, čj. JMK 110408/2012,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
13. 1. 2015, čj. 62 A 82/2013-211,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení n ema j í právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovaný je p ovi n e n zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení ve výši 10 842 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejich zástupkyně Mgr. Sandry
Podskalské, advokátce.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Dne 19. 7. 2012 vydal Městský úřad Tišnov, odbor územního plánování a stavebního
řádu (dále jen „správní orgán prvního stupně“), rozhodnutí čj. MUTI 17293/2012
o umístění stavby „Obchodní a školící centrum Trnec“ v areálu pily na ulici Brněn ská, Tišnov.
K odvolání žalobců žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně částečně změnil, ve zbytku jej však potvrdil a odvolání zamítl.
[2] Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 13. 1. 2015, čj. 62 A 82/2013- 211,
obě rozhodnutí správních orgánů zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Většině žalobních námitek krajský soud nepřisvědčil, ztotožnil se však s námitkou nezákonnosti
odložení biologického průzkumu do navazujícího stavebního řízení. Stavební úřad
v projednávané věci dospěl k závěru, že biologický průzkum je nutno v územním řízení provést,
následně však souhlasil s tím, že nebude v této fázi řízení řádně realizován a dokončen
bude až ve stavebním řízení. Tento postup krajský soud považoval za nesprávný a nezákonný,
neboť stavební úřad neměl pro své rozhodnutí k dispozici řádný biologický průzkum,
který sám označil za nezbytný podklad pro rozhodnutí o umístění stavby.
II.
Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalobců
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti proti tomuto usnesení s poukazem
na zásadu zákonnosti výkonu veřejné moci uvedl, že platná právní úprava
(především §56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, upravující výjimky
ze zákazů u památných stromů a zvláště chrá něných druhů rostlin a živočichů,
jakož i §67 téhož zákona vztahující se k povinnostem investorů, resp. další předpisy veřejného
stavebního práva) výslovně nestanoví, k jakému okamžiku má být biologické hodnocení
vypracováno. Stanovení tohoto okamžiku neobsahuje ani Metodický návod k provádění
biologického hodnocení vydaný Ministerstvem životního prostředí. Za těchto okolností bylo
nutno zvolit pro žadatele „příznivější řešení “. Nadto biologické hodnocení není obligatorním
podkladem žádosti o vydání územního rozhodnutí či stavebního povolení. Povinností žadatele,
resp. stavebníka je připojit ke své žádosti závazná stanoviska dotčených orgánů,
případně jejich rozhodnutí, přičemž tato podmínka byla v nyní projednávané věci splněna.
[4] Ustanovení §18 odst. 2 vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení
zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, přitom směřuje
až k problematice stavebního řádu, neboť dle něj „[h]odnocení se zabývá celým průběhem zamýšleného
zásahu, zejména prováděním, užíváním (výstavbou) a odstraněním stavby včetně zneškodňování případných
odpadů.“ Případné podmínky stanovené orgánem ochrany přírody na základě biologického
hodnocení je tudíž třeba vzít v potaz ve stavebním řízení a nikoli již v jemu předcházejícím
řízením územním. Tyto podmínky mají totiž především stavebnětechnický charakter
a jejich uplatňování v územním řízení se jeví být do značné míry nadbytečným,
neboť by se následně fakticky jednalo pouze o doslovný opis těchto podmínek z územního
rozhodnutí do stavebního povolení.
[5] Výjimkové řízení dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny logicky navazuje
na povinnosti investorů dle §67 téhož zákona, přičemž pojmosloví užívané zákonem
i prováděcími předpisy jednoznačně směřuje k problematice provádění staveb a nelze tudíž nutit
žadatele u vydání územního rozhodnutí, aby biologické hodnocení potažmo výjimku
dle §56 citovaného zákona doložil již při podání žádosti v územním řízení. V opačném případě,
pokud by žadatel uvedené dokumenty nepředložil, správní orgán by jej měl k jejich doplnění
vyzvat. Takový postup však nemá oporu v právních předpisech. Odsunutím biologického
hodnocení, respektive vydání výjimky, až do stavebního řízení byla vyváženě respektována
jak svoboda podnikání, tak i právo na příznivé životní prostředí.
[6] Stěžovatel dále uvedl, že §67 zákona o ochraně přírody a krajiny používá pojmu
„investor“, jímž se rozumí „[t]en, kdo v rámci výstavby nebo jiného užívání krajiny zamýšlí uskutečnit
závažné zásahy, které by se mohly dotknout zájmů chráněných podle části druhé, třetí a páté tohoto zákona “.
Ustanovení §2 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), se investorem rozumí stavebník, tj. „ osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního
povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízen í “, nejedná se tedy o žadatele o vydání
územního rozhodnutí. Používá-li zákon o ochraně přírody a krajiny pojmy „výstavba“
či „jiné užívání krajiny“, je pod nimi třeba rozumět činnosti a zásahy činěné na základě některého
z veřejnoprávních titulů podle části čtvrté stavebního zákona.
[7] Požadavek biologického hodnocení se objevil v závazném stanovisku Městského úřadu
Tišnov, odboru životního prostředí (dále jen „dotčený orgán“), ze dne 14. 12. 2011,
čj. MUTI 28880/2011/OŽP/Ce, přičemž v navazujícím změněném závazném stanovisku ze dne
19. 1. 2012, čj. MUTI 1166/2012/OŽP/Ce, dotčený orgán uvedl, že „ souhlasí, aby firma EMBRA,
s.r.o., předložila Biologické hodnocení lokality ‚Pila Tiš nov‘ v rámci stavebního řízení akce ‚Obchodní a školící
centrum Trnec – Tišnov‘.“ K žádosti o vydání územního rozhodnutí v nyní projednávané věci
byla v souladu s relevantní právní úpravou přiložena závazná stanoviska dotčených orgánů,
přičemž správní orgán prvního stupně jejich obsahovou závaznost respektoval.
[8] Stěžovatel dále uvedl, že v červnu 2012 došlo k dopracování biologického hodnocení,
přičemž rozhodnutí správních orgánů obou stupňů byla vydána až poté (biologické hodnocení
tudíž fakticky bylo provedeno ještě v rámci územního řízení). V rámci biologického hodnocení
byla v předmětné lokalitě zjištěna přítomnost ještěrky obecné a čmeláka,
naopak kudlanka nábožná se zde nevyskytuje. Ve vztahu k ještěrce obecné a čmelákovi
byla následně rozhodnutím stěžovatele ze dne 14. 8. 2012, čj. JMK 76155/2012, udělena výjimka
dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, přičemž ve výrokové části bylo stanoveno celkem
osm podmínek, z nichž žádná nemá relevanci pro územní řízení, a postačí,
pokud budou respektovány v řízení stavebním. To se ostatně stalo, jak plyne ze stavebního
povolení správního orgánu prvního stupně ze dne 12. 5. 2014, sp. zn. OÚPSŘ/26729/2013/Ma,
čj. MUTI 7338/2014.
[9] Krajský soud nesprávně a pouze mechanicky aplikoval závě ry obsažené v rozsudku NSS
ze dne 14. 2. 2008, čj. 1 As 37/2005- 154, přičemž se vůbec nezabýval změnou relevantní právní
úpravy vztahující se k náležitostem územního rozhodnutí, jakož i stavebního povolení.
Své rozhodnutí proto zatížil i nepřezkoumatelností.
[10] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že dikce §18 odst. 4 vyhlášky
č. 395/1992 Sb., dle něhož „[o]bsahem hodnocení je i srovnání možných variant zamýšleného zásahu
s návrhem optimální varianty“, přesunutí biologického hodnocení do stavebního řízení neumožňuje.
Takový postup je v rozporu i s §50 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, jakož i §3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), „ neboť veškerá fakta o výskytu rostlin a živočichů
je potřeba znát již ve fázi vydávání územního rozhodnutí. “ Žalobci trvají na svém tvrzení, že v předmětné
lokalitě se prokazatelně vyskytuje kudlanka nábožná, na niž coby k riticky ohrožený druh dopadá
ochrana dle §50 zákona o ochraně přírody a krajiny, přičemž ve vtahu k ní nebyla udělena
výjimka dle §56 téhož zákona. Poukazuje-li stěžovatel na Metodický návod k provádění
biologického hodnocení, pak je třeba vzít v potaz, že tento je určen zpracovatelům hodnocení
(autorizovaným osobám) a pouze upřesňuje postup provádění biologického hodnocení,
jeho obsah a strukturu. S poukazem na judikaturu NSS žalobci uvedli, že provedení biologického
hodnocení (popř. vydání příslušné výjimky) musí nastat před vydáním územního rozhodnutí.
Za účelovou žalobci označili stěžovatelovu argumentaci směřující k zaměnitelnosti pojmů
„investor“ dle §67 zákona o ochraně přírody a krajiny a „stavebník“ dle §2 odst. 2 písm. c)
stavebního zákona.
[12] Žalobci navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[13] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů. Zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Nedůvodnou kasační stížnost zamítl na základě úvah dále vyložených.
III.A K námitce nepřezkoumateln osti rozsudku krajského soudu
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu, jejíž důvodnost by sama o sobě postačovala k jeho zrušení. Ve své ustálené
judikatuře mnohokráte Nejvyšší správní soud konstatov al, že má-li být soudní rozhodnutí
přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný,
jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti
posoudil (srov. např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003- 75, č. 133/2004 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud přitom neshledal, že by v napadeném rozhodnutí krajského soudu
absentoval některý z výše uvedených požadavků. Krajský soud přehledně popsal rozhodný
skutkový stav a s žalobními námi tkami se řádně a srozumitelně vypořádal, o čemž ostatně svědč í
i skutečnost, že stěžovatel s jeho závěry obsáhlým způsobem polemizuje. Krajský soud
v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně připustil, že shora citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 1 As 37/2005-154 se dotýkal předchozí právní úpravy, závěry v něm uvedené
je však přesto v nyní projednávané věci možno použít. Odkázal přitom i na dále jím citovanou
judikaturu novější.
III.B K námitkám týkajícím se nutnosti provedení biologického hodno cení v územním
řízení
[15] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani stěžovatelovým námitkám, dle nichž postačí,
pokud je biologické hodnocení provedeno až v rámci stavebního řízení.
[16] Dle §67 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny „ [t]en, kdo v rámci výstavby
nebo jiného užívání krajiny zamýšlí uskutečnit závažné zásahy, které by se mohly dotknout zájmů chráněných
podle části druhé, třetí a páté tohoto zákona (dále jen ‚investor‘), je povinen předem zajistit na svůj náklad
provedení přírodovědného průzkumu dotčených pozemků a písemné hodnocení vlivu zamýšleného zásahu
na rostliny a živočichy (dále jen ‚biologické hodnocení‘), pokud o jeho nezbytnosti rozhodne orgán ochrany přírody
příslušný k povolení zamýšleného zásahu. Podrobnosti biologického hodnocení upr aví Ministerstvo životního
prostředí obecně závazným právním předpisem. “
[17] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 5. 2014, čj. 9 As 89/2013- 65, uvedl,
že v situaci, kdy v průběhu územního řízení nesporně vyvstaly pochybnosti o tom,
zda se na předmětném území vyskytují zvláště chráněné druhy živočichů či nikoli,
bylo „[p]ro odstranění tohoto rozporu […] povinností stavebního úřadu v souladu s ustanovením §3 správního
řádu zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Stavební úřad měl tedy zajistit, aby skutkový stav byl
zjištěn dostatečně spolehlivě, aby na jeho základě bylo možno postavit najisto, zda se v místě umísťované stavby
vyskytují zvláště chráněné druhy živočichů.“ Jedním z nástrojů pro odstranění takovýchto pochybností
je přitom právě biologické hodnocení dle §67 zákona o ochraně přírody.
[18] Opačný závěr byl by v přímém rozporu také s §90 písm. e) stavebního zákona,
dle něhož stavební úřad v územním řízení posuzuje, zda je záměr žadatele v souladu
„s požadavky zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů,
popřípadě s výsledkem řešení rozporů a s ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení. “
Pod pojmem „požadavky zvláštních právních předpisů“ je přitom nutno rozumět i podmínky ochrany
zvláště chráněných živočichů ve smyslu §50 zákona o ochraně přírody a krajiny,
neboť jedním z cílů územního rozhodnutí coby nástroje územního plánování dle §18 odst. 1
téhož zákona je „vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém
vztahu podmínek pro příznivé životní prostřed í “.
[19] Stěžovateli lze přisvědčit potud, že výjimkové řízení dle §56 zákona o ochraně přírody
a krajiny logicky navazuje na povinnosti investorů dle §67 citovaného zákona.
Tím spíše je však nutno k biologickému hodnocení (shledá-li jeho provedení příslušný orgán
za nutné) přikročit již v územním řízení, neboť jak Nejvyšší správní soud uvedl ve shora
citovaném rozsudku čj. 9 As 89/2013-65, „[p]ro umisťování staveb v územích, kde se vyskytují zvláště
chránění živočichové, a není-li na místě postup dle §50 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny,
je nezbytné vydání výjimky dle §56 téhož zákona. “
[20] Přestože žádný právní předpis nestanoví, k jakému okamžiku má být biologické
hodnocení vyhotoveno, z výše uvedeného vyplývá, že vzniknou-li v průběhu územního řízení
pochybnosti o tom, zda se v předmětné lokalitě nachází chráněné druhy, musí být tyto
odstraněny ještě v jeho průběhu.
[21] Tvrzení stěžovatele, že předložení biologického hodnocení není zákonem stanovenou
náležitostí žádosti o vydání územního rozhodnutí, je v této souvislosti přinejmenším zavádějící.
Dle §86 odst. 2 písm. b) stavebního zákona totiž žadatel k žádosti připojí vedle závazných
stanovisek a rozhodnutí dotčených orgánů také „jiné doklady podle zvláštních právních předpisů “.
Takovým dokladem je přitom dle názoru Nejvyššího správního soudu i biologické hodnocení,
„pokud o jeho nezbytnosti rozhodne orgán ochrany přírody příslušný k povolení zamýšleného zásahu “
(§67 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Jestliže jej žadatel v takovém případě
nepředloží, nic nebrání stavebnímu úřadu, aby jej k odstranění této vady podle §86 odst. 5
stavebního zákona vyzval.
[22] Jakkoli lze připustit, že případné podmínky stanovené rozhodnutím o výjimce dle §56
zákona o ochraně přírody a krajiny mohou mít spíše stavebnětechnický chara kter, nelze v obecné
rovině odhlédnout od možnosti, že příslušný orgán výjimku pro nenaplnění zákonných
požadavků neudělí. Pokud by již v územním řízení vyšlo najevo, že navrhovaný záměr
z důvodu ochrany chráněných druhů realizovat nelze, iniciování stavebního řízení by se stalo
bezpředmětným. Odsouváním biologického hodnocení, resp. rozhodování o udělení výjimky
do stavebního řízení, by proto bylo nejen v rozporu s principem materiální pravdy
(§3 správního řádu), ale také se zásadou hospodárnosti správního řízení (§6 odst. 2 správního
řádu), neboť potenciálně vede ke zbytečným nákladům, jež se spolu s navazujícím stavebním
řízením pojí.
[23] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani se stěžovatelovou námitkou,
dle níž se podle §2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona investorem rozumí stavebník
a nikoli žadatel o vydání územního rozhodnutí. Tato úvaha je totiž chybná již v samém základu,
neboť §2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, stanoví, že „stavebníkem se rozumí též investor
a objednatel stavby“. Tím se ovšem zákonný pojem „stavebník“ pouze rozšiřuje o osoby
dle §67 odst. 1 zákona o ochraně a krajiny a nikoli ztotožňuje s pojmem investor,
jak sugeruje stěžovatel. Uvedené však neznamená, že by investor nemohl být i žadatelem o vydání
územního rozhodnutí. Svou domněnku stěžovatel opírá také o skutečnost, že posledně citované
ustanovení operuje s pojmy „výstavba“ či „jiné užívání krajiny“, jež dle stěžovatele souvisí
s prováděním stavby na základě některého z veřejnoprávních titulů dle stavebního zákona.
Podle posledně citovaného ustanovení je však investorem každý, kdo v rámci těchto činností
„zamýšlí uskutečnit závažné zásahy“. Z podstaty věci se tak jedná o osoby, jež svou činnost a úsilí
směřují k realizaci stavebního záměru, přičemž jedním z kroků vedoucích k jeho uskutečnění
je i vydání územního rozhodnutí.
[24] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, dle níž dopracováním biologického
hodnocení v červnu 2012 bylo toto fakticky provedeno ještě v rámci územního řízení.
To proto, že správní orgány se tímto doplněným biologickým hodnocením
ve svých rozhodnutích nikterak nezabývaly. Správní orgán prvního stupně v této souvislosti
pouze na straně 27 svého rozhodnutí připomenul obsah změněného závazného stanoviska
dotčeného orgánu ze dne 19. 1. 2012, čj. MUTI 1166/2012/OŽP/Ce, vyslovujícího souhlas
s provedením biologického hodnocení ve stavebním řízení. Stěžovatel k dané otázce v žalobou
napadeném rozhodnutí neuvedl nic. O jakémsi „faktickém“ provedení biologického hodnocení
v rámci územního řízení tudíž nemůže být řeč.
IV.
Závěr a náklady řízení
[25] Nedůvodnou kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[26] Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci úspěch a osobám zúčastněným na řízení
podle obsahu spisu nevznikly žádné náklady vzešlé z povinnosti, kterou jim soud uložil,
nemají žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení dle §60 odst. 1 a 5 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s., právo na náhradu náklad ů řízení.
[27] Žalobci byli ve věci plně úspěšní, pročež je žalovaný povinen zaplatit jim náhradu nákladů
řízení. Její výši stanovil Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k §7 bodu 5., §9 odst. 4 písm. d),
§11 odst. 1 písm. c) a d), §12 odst. 4 a §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů, na 3 100 Kč za jeden úkon právní služby
[další porada s klientem - žalobcem a) přesahující jednu hodinu], dvakrát 2 480 Kč za dva úkony
právní služby (sepis vyjádření žalobců ke kasační stížnosti jako společný úkon při zastupování
dvou osob) a paušální náhradu hotových výdajů 3krát 300 Kč. Vzhledem k doložené registraci
dle §14a advokátního tarifu byly uvedené částky odměny a náhrad navýšeny o 21 % DPH.
Celkem tedy byla žalobcům přiznána na náhradě nákladů řízení částka 10 842 Kč,
jež je splatná k rukám zástupkyně žalobců do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2015
Zdeněk Kühn
předseda senátu