ECLI:CZ:NSS:2015:10.AS.208.2014:43
sp. zn. 10 As 208/2014 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Petra Mikeše v právní věci žalobkyně: Teplárna
Liberec, a. s., se sídlem třída Dr. Milady Horákové 641/34a, Liberec 4, zast. Mgr. Martinem
Pecklem, advokátem se sídlem Italská 27, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad
Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
ENERGIE holding a. s., se sídlem Kutvirtova 339/5, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 17. 9. 2013, čj. OÚPSŘ 272/2013-330 - rozh., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne 28. 8. 2014,
čj. 59 A 108/2013-87,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Magistrát města Liberec (dále jen „stavební úřad“) vydal dne 4. 6. 2013 rozhodnutí
čj. SURR/7130/033479/13-Ka, CJ MML 076983/13, kterým udělil stavební povolení
stavebníkovi Společenství vlastníků jednotek domu Na Výšinách 437-442 (dále jen „stavebník“)
na stavební úpravy stavby „Plynový zdroj pro bytový dům Na Výšinách 437-442, Liberec 5“.
Stavební úpravy spočívaly v osazení čtyř plynových kondenzačních kotlů s výkonem celkem 198
kW v samostatných místnostech v suterénu bytového domu a jejich účelem bylo nahrazení
vytápění ze soustavy zásobování tepelnou energií (dále jen „SZTE“) vytápěním z lokálního
zdroje. Vlastníkem a provozovatelem SZTE v Liberci je žalobce a s vydaným stavebním
povolením nesouhlasil.
[2] V rozsáhlém odvolání proti rozhodnutí o vydání stavebního povolení žalobce
zejména namítal, že se stavební úřad nevypořádal se splněním podmínek stanovených
v zákoně č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických
odvětvích a o změně některých zákonů (dále jen „energetický zákon“), v zákoně č. 201/2012 Sb.,
o ochraně ovzduší (dále jen „zákon o ovzduší“), v zákoně č. 72/1994 Sb., kterým se upravují
některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým
prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), v zákoně č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), a dále se souladem stavby
s veřejným zájmem.
[3] Žalovaný odvolání žalobce v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke krajskému soudu. Krajský soud žalobu
zamítl jako nedůvodnou. Vycházel přitom z dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu, zejména z rozsudků vydaných ve věcech sp. zn. 9 As 52/2011,
7 As 108/2010, 5 As 91/2013, 2 As 10/2007 či 1 As 16/2006. Ztotožnil se s názorem
žalovaného, že žalobce mohl jako účastník řízení úspěšně vznášet podle §114 odst. 1
stavebního zákona pouze ty námitky, kterými poukáže na přímé dotčení svých práv,
tj. práv odpovídajících věcnému břemeni za účelem přístupu ke svému rozvodovému zařízení
v domě, resp. vlastnických práv. Soud odkázal také na rozsudky Nejvyššího správního soudu,
které tento závěr potvrzují.
[4] Pokud se žalobce domáhal ochrany svého vlastnického práva k SZTE, a to i ve veřejném
zájmu, činil tak podle soudu obecně. Zmiňoval pouze snížení účinnosti a provozuschopnosti
SZTE, technické problémy a případnou změnu hydraulických poměrů. V řízení před stavebním
úřadem a žalovaným však tyto skutečnosti nespecifikoval a jednotlivé námitky nespojoval
s konkrétním ohrožením SZTE. Z obsahu správního spisu přitom nevyplývá, že by žalobcovo
právo odpovídající zákonnému věcnému břemeni přístupu mělo být omezeno, žalobci ve výkonu
vlastnických práv k jeho zařízení také nic nebrání. Z žádného právního předpisu neplyne
povinnost správních orgánů ve stavebním řízení zjišťovat, jak se změna způsobu vytápění
dotkne provozování žalobcovy SZTE jako celku, a řešit, zda v důsledku povolované změny
způsobu vytápění dojde k tomu, že provozování SZTE již nebude pro žalobce možné
či ekonomické, neboť jeho soustava byla dimenzována na jiný počet odběratelů tepelné
energie. Otázka zhoršení provozuschopnosti či dokonce ekonomiky provozu SZTE nemohla
být za daného legislativního rámce řešena v probíhajícím řízení a nemohla by být sama
o sobě důvodem pro odepření vydání povolení na změnu způsobu vytápění při splnění
zákonných podmínek. Žalobce se tak ani před správním soudem nemůže s úspěchem
dovolávat ochrany těchto práv, byť se tak snaží činit, dovolávaje se ochrany veřejného
zájmu. Změna způsobu vytápění spočívající v odpojení bytového domu od žalobcovy
SZTE a připojení na nový zdroj tepelné energie má svůj soukromoprávní aspekt,
jak zdůraznil správně žalovaný. Z toho důvodu také soud neprovedl dokazování posudkem
týkajícím se dopadů odpojení objektů v lokalitě Liberec - Františkov.
[5] Soud nevyhověl ani námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného
pro nedostatečnost odůvodnění, neboť žalobce nespecifikoval, jakými námitkami se žalovaný
nezabýval. Proto jen v obecné rovině konstatoval, že rozhodnutí správních orgánů
za nepřezkoumatelná nepovažuje.
[6] Nedůvodné jsou dle soudu také námitky týkající se rozporu napadeného rozhodnutí
s §2 odst. 2 písm. c) bod 3 odst. 2 a §77 odst. 5 energetického zákona. Soud se naopak ztotožnil
se závěrem žalovaného, že nelze hovořit o rozporu s územní energetickou koncepcí města
Liberec, neboť z ní ani z Krajské územní koncepce Libereckého kraje nelze dovodit povinnost
využívat v dosahu CZT, resp. SZTE jedině tohoto zdroje. Tento výklad odpovídá přiměřené
svobodě volby systému vytápění i závěrům obsaženým ve Stanovisku a metodice k odpojování
od centralizovaného zásobování teplem Ministerstva pro místní rozvoj z listopadu 2011.
[7] Krajský soud neshledal ani namítaný nesoulad se zákonem o ochraně ovzduší,
neboť námitky týkající se porušení zájmů chráněných tímto zákonem jsou nad rámec oprávnění
žalobce vznášet připomínky k povolované stavbě dle §114 odst. 1 stavebního zákona.
Vzhledem k tomu, že je žalobce právnickou osobou, nemohl být zkrácen na právu na příznivé
životní prostředí. Ustanovení §3 odst. 8 zákona o ochraně ovzduší navíc není koncipováno
k ochraně žalobcovy SZTE a nezakládá žalobci žádné veřejné právo zásobovat fyzické
a právnické osoby tepelnou energií, ani právo, aby jako vlastník SZTE vystupoval k ochraně
veřejných zájmů na úseku ochrany ovzduší. Žalobce nemůže namítat ani nesprávný způsob
doložení nákladů na vytápění jiným způsobem než ze SZTE. Proto soud nevyhověl návrhu
žalobce a nedoplnil dokazování jím označenou listinou, neboť se vztahovala ke způsobu,
jakým mají být porovnávány ceny vytápění.
[8] K námitce absence územního řízení soud konstatoval, že ji žalobce nespojil s konkrétním
tvrzením o tom, jak se tento postup ze strany správních orgánů negativně dotkl jeho právního
postavení.
[9] Soud dále nesouhlasil s tím, že by postup odvolacího orgánu dle §149 odst. 4 správního
řádu nebyl podmíněn odvolacími námitkami a odvolací orgán by musel dle tohoto ustanovení
postupovat vždy, přezkoumává-li dle §89 odst. 2 správního řádu soulad prvostupňového
rozhodnutí a řízení, které jeho rozhodnutí předcházelo, se zákonem. Pokud si žalovaný
vyhodnotil, že námitky žalobce týkající se závazných stanovisek dotčených orgánů státní správy
nesměřují k ochraně jeho věcných práv, nebyl povinen v odvolacím řízení postupovat
podle §149 odst. 4 správního řádu. Nezákonnosti napadeného rozhodnutí v tomto směru
se tudíž žalobce nemůže úspěšně dovolávat ani ve své žalobě. Obdobně lze dle krajského soudu
argumentovat ve vztahu k žalobní námitce absence stanoviska Krajské hygienické stanice
(dále jen „KHS“). Navíc, ze správního spisu vyplývá, že stavební úřad stanovisko KHS
k dispozici měl; ve vyjádření ze dne 14. 2. 2013 KHS sdělila, že není dotčeným orgánem státní
správy, neboť v daném případě nebudou dotčeny zájmy chráněné orgány ochrany veřejného
zdraví.
II.
Stručné shrnutí námitek v kasační stížnosti
[10] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[11] Nezákonnost rozsudku měla spočívat jednak v nesprávném právním posouzení
otázky přípustnosti námitek vznášených stěžovatelem jako účastníkem řízení a povinností
správních orgánů se s těmito námitkami řádně vypořádat. Stěžovatel námitkami poukazoval
zejména na rozpor stavby – tj. změny způsobu vytápění – s právními předpisy.
Takové námitky lze nepochybně podřadit pod námitky proti projektové dokumentaci
dle §114 odst. 1 stavebního zákona. I kdyby stěžovatel připustil výklad krajského soudu,
že tyto námitky byly nad rámec stanovený stavebním zákonem, byly správní orgány i tak povinny
se jimi zabývat a vypořádat se s nimi, protože poukazovaly na zásadní porušení zákona
v souvislosti s danou změnou způsobu vytápění.
[12] Dále stěžovatel namítl, že stavbou byla přímo dotčena jeho vlastnická práva k SZTE,
neboť odpojením vytápěného objektu od SZTE vzniká v tomto systému řada problémů
rázu technického, zejména dochází ke snížení jeho provozuschopnosti z důvodu změny
hydraulických parametrů. Tento závěr vyplývá i např. ze stanoviska odboru stavebního
řádu Ministerstva pro místní rozvoj České republiky ze dne 4. 3. 2009, čj. 36919/09-82,
publikované ve Stavebně správní praxi, příloze časopisu Urbanismus a územní rozvoj, ročník XII,
č. 4/2009, a dále i z posudku vypracovaného pro objekty v lokalitě Liberec - Františkov,
kde se nachází další objekty odpojované od SZTE. Tím, že krajský soud navržený důkaz
neprovedl, zatížil tak před ním vedené řízení závažnou procesní vadou, která způsobuje
nepřezkoumatelnost rozsudku.
[13] Stěžovatel poznamenal, že mezi povolením výstavby lokální plynové kotelny a odpojením
bytového domu od SZTE existuje přímý kauzální vztah. Neobstojí proto argument soudu,
že příčinou odpojení je ukončení soukromoprávní smlouvy mezi žalobcem a stavebníkem,
neboť to je pouze formálním aktem podmíněným povolením výstavby lokální plynové
kotelny. Práva stěžovatele nemají pouze soukromoprávní charakter i z toho důvodu,
že SZTE je podle příslušných ustanovení energetického zákona zřizována a provozována
ve veřejném zájmu. K podání žaloby za účelem ochrany veřejného zájmu přitom nejsou
oprávněna jenom občanská sdružení, jak uvádí krajský soud. Takový závěr nemá oporu
v právních předpisech, konkrétně ani v §65 odst. 2 s. ř. s.
[14] Změna způsobu vytápění má za následek zkrácení hmotných práv stěžovatele,
a to nejen fyzický zásah do konkrétního potrubí, nýbrž i dopady na SZTE či její část
v příslušné lokalitě jako celek. Zároveň byla ve stavebním řízení zkrácena i stěžovatelova
procesní práva, pokud se správní orgány zejména nevypořádaly s námitkami stěžovatele
s odkazem na jejich údajnou nepřípustnost. Nesprávné je i hodnocení krajského soudu,
že povolením lokálního plynového kotle je nedotčeno jeho věcné břemeno k umístění příslušné
přípojky. Přípojka se totiž po přepojení topného systému stavebníka na lokální kotel stane
naprosto nadbytečnou. Krajský soud podle stěžovatele nesprávně přistupuje k otázce dotčenosti
SZTE v rovině čistě soukromoprávní a zcela přehlíží, že SZTE je soustavou zřizovanou
a provozovanou ve veřejném zájmu, což se na druhé straně projevuje například v kontraktační
povinnosti držitele licence na výrobu nebo rozvod tepelné energie ve vztahu k odběrateli tepelné
energie.
[15] Krajský soud se nijak nevyjádřil ani k argumentaci stěžovatele týkající se zcela zjevných
rozporů v odůvodnění rozhodnutí a jeho nesrozumitelnosti, pokud jde o posouzení vlivu
změny způsobu vytápění na provozuschopnost SZTE. Rozsudek je proto nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů.
[16] Nezákonnost rozsudku dále stěžovatel spatřoval v nesprávném posouzení splnění
podmínek pro odpojení od centrálního vytápění podle §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší,
ze kterého plyne, že změna způsobu vytápění může být povolena pouze, jestliže je zásobování
teplem ze SZTE pro stavebníka ekonomicky nepřijatelné. Tento závěr je potvrzen i rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, čj. 1 As 16/2006-54, a také stanoviskem
Ministerstva pro místní rozvoj („Změna způsobu vytápění v souvislosti s odpojením soustavy
zásobování tepelnou energií – metodická pomůcka odboru stavebního řádu Ministerstva
pro místní rozvoj“). Ekonomickou nepřijatelnost zásobování teplem ze SZTE v žádném případě
neprokazuje stavebníkem předložený dokument (tabulku) „Porovnání nákladů na vytápění
podle druhu paliva“. S ohledem na okolnosti bylo dle stěžovatele na místě, aby byl stavebník
vyzván k doplnění chybějících údajů. Zejména nákladů na odpojení a investičních nákladů
na zřízení nového zdroje, i k doložení listin prokazujících správnost tvrzených částek.
Nezjištění skutkového stavu v řízení před správními orgány tak představuje podstatnou vadu
řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Krajský soud pochybil, pokud takový postup
potvrdil.
[17] Správní orgány dovodily, že stěžovatel není oprávněn namítat podmínku ekonomické
nepřijatelnosti zásobování ze SZTE a těmito námitkami se věcně nezabývaly. Tím došlo k upření
přístupu stěžovatele ke spravedlnosti a k porušení jeho základního práva dle čl. 36 odst. 2 Listiny.
Ustanovení stavebního zákona je nutno vykládat ústavně konformně tak, aby byl naplněn
jejich smysl (Pl. ÚS 35/11).
[18] Podle stěžovatele dále krajský soud nezákonně posoudil otázku splnění podmínky
souladu předmětné změny způsobu vytápění s územní energetickou koncepcí ve smyslu
§77 odst. 5 energetického zákona. Podle územní energetické koncepce Statutárního města
Liberce pro mimocentrální oblast, kde se nachází i dotčený bytový dům, platí, že „dodávkové teplo
je třeba upřednostňovat všude v dosahu vybudované soustavy CZT. Zemní plyn lze preferovat
při splnění podmínek ekonomické a ekologické přijatelnosti v lokalitách nedostupných ze systému CZT.“
Územní energetická koncepce tedy jednoznačně preferuje zásobování teplem ze SZTE,
zatímco zásobování na bázi zemního plynu podmiňuje nedostupností systému centrálního
zásobování teplem, resp. SZTE. Krajský soud pochybil, pokud měl za to, že územní energetická
koncepce (část 3.1.1) obsahuje pouze určitá doporučení z hlediska nakládání s energiemi
a nezakládá přímo povinnosti využití tepelné energie ze SZTE. Podle stěžovatele i tak měly
správní orgány posoudit a náležitě odůvodnit, kdy a na základě jakých úvah a důkazů považují
provedení předmětné stavby za souladné s územní energetickou koncepcí.
[19] Nesprávně a nepřezkoumatelně byla posouzena také povinnost stavebního úřadu
provést územní řízení podle stavebního zákona, vzhledem k dopadům stavby na SZTE.
Dopady stavby totiž mohou být komplexně a kvalifikovaně posouzeny právě v územním řízení,
ve kterém mohou jeho účastníci předkládat návrhy, vyjádření, účastnit se jednání a podobně.
[20] Nezákonnost rozsudku tkví dle stěžovatele také v nesprávném posouzení povinnosti
žalovaného dbát na dodržení procesních práv žalobce ve správním řízení a dodržování
základních zásad činnosti správních orgánů. Podle stěžovatele byly porušeny procesní práva
stěžovatele stanovená v §89 odst. 2, §149 odst. 4 a §2 odst. 1 a odst. 4, §3 a §4 odst. 4
správního řádu. I přes upozornění stěžovatelem na porušení většiny uvedených
ustanovení správního řádu se krajský soud námitkami uplatněnými v žalobě nevypořádal,
s výjimkou argumentace k §149 odst. 4 správního řádu, se kterou ovšem stěžovatel nesouhlasí.
III.
Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[21] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 29. 9. 2014 uvedl, že on i příslušný
stavební úřad postupovali při vydání předmětných rozhodnutí v souladu se zákonem a soud
zcela správně žalobu zamítl. Z toho důvodu navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
[22] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 22. 9. 2014 uvedla,
že ve stavebním řízení ani v navazujícím odvolacím řízení nebylo prokázáno splnění
podmínek pro změnu způsobu vytápění vyplývajících z příslušných právních předpisů,
zejména ekonomické přijatelnosti zásobování ze SZTE ve smyslu §16 odst. 7 zákona o ovzduší,
a souladu změny způsobu vytápění s příslušnou územní energetickou koncepcí ve smyslu
§77 odst. 5 energetického zákona. Z uvedených důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu, jakož i rozhodnutí správních orgánů zrušil.
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů;
námitka nepřezkoumatelnosti, kterou je soud povinen zabývat se i bez návrhu, byla součástí
kasačních námitek (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[24] Nejprve se kasační soud zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., IV.A.], dále nezákonností spočívající
v nesprávném posouzení právních otázek soudem [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., IV.B.] a nakonec namítanými vadami správního řízení [kasační důvod dle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s., IV.C.]. Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Inspiroval se přitom srovnatelným případem, který zdejší soud řešil v rozsudku ze dne
19. 11. 2014, čj. 1 As 134/2014 – 34.
IV.A.
Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku
[25] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřoval stěžovatel jednak v tom,
že krajský soud neprovedl navrhovaný důkaz – posudek k dopadům odpojení objektů v dané
lokalitě Liberec - Františkov, včetně jeho přílohy. V této souvislosti Nejvyšší správní soud
poznamenává, že za nepřezkoumatelný by bylo možné rozsudek považovat pouze v případě,
že by neprovedení důkazů nebylo zdůvodněno. V posuzovaném případě však krajský
soud zcela jasně vysvětlil, že nedoplnil dokazování z toho důvodu, že otázka zhoršení
provozuschopnosti či dokonce ekonomiky provozu SZTE (což byla skutečnost,
kterou měly předložené listiny prokazovat) nemohla být za daného legislativního rámce
řešena v probíhajícím řízení a nemohla být sama o sobě důvodem pro odepření vydání
stavebního povolení na změnu způsobu vytápění při splnění zákonných podmínek.
Dotčení práv stěžovatele, které měla požadovaná listina dokazovat, je totiž vyvoláno
jinou skutečností, a sice ukončením soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelem
a osobou zúčastněnou na řízení a následným zastavením dodávky tepelné energie
do předmětného bytového domu. Kromě toho, že závěr krajského soudu je řádně
odůvodněn, Nejvyšší správní soud jej také pokládá za věcně správný (viz body [34] a [35] níže).
Krajský soud se tedy nedopustil ani jiného pochybení tím, že dokazování navrženou
listinou neprovedl.
[26] Za další důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku považuje stěžovatel nevypořádání
se s žalobními námitkami, kterými poukazoval na zjevnou nesrozumitelnost rozhodnutí
a rozpory v argumentaci žalovaného, týkající se souladu stavby s veřejným zájmem
a posouzení dopadů stavby na SZTE. Kasační soud k tomu uvádí, že s touto námitkou
se sice krajský soud nevypořádal výslovně, nicméně z odůvodnění napadeného rozsudku
je jednoznačně seznatelné, že krajský soud nepovažoval rozhodnutí žalovaného
za nepřezkoumatelné a naopak se s jeho posouzením věci ztotožnil. Z přezkoumávaného
rozsudku totiž jasně vyplývá, že otázku souladu stavby s veřejným zájmem a stejně tak její dopady
na okolí nemůže stavební úřad řešit k námitce stěžovatele, neboť taková námitka přesahuje rámec
stanovený §114 odst. 1 stavebního zákona. Tuto otázku však stavební úřad hodnotí na základě
závazných stanovisek dotčených orgánů, která jsou předkládána spolu s žádostí o vydání
stavebního povolení.
[27] Vzhledem k výše uvedenému považuje Nejvyšší správní soud námitky stěžovatele týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku za nedůvodné.
IV.B.
Námitka nezákonnosti rozsudku
[28] Stěžovatel namítal nesprávné posouzení přípustnosti námitek, které vznášel jako účastník
stavebního řízení dle §108 a násl. stavebního zákona.
[29] K tomu zdejší soud uvádí následující. Jak vyplývá ze stavebního povolení i z dokumentace
stavby, předmětem řízení byla změna dosavadní stavby bytového domu, resp. stavební úpravy
jeho části spočívající v instalaci jiných zdrojů vytápění domu. Na tento způsob změny vytápění
dopadá §77 odst. 5 energetického zákona, který obsahuje speciální úpravu podmínek
pro povolení stavby spočívající ve změně vytápění. Podle tohoto ustanovení může být změna
způsobu vytápění „provedena pouze na základě stavebního řízení se souhlasem orgánů ochrany životního
prostředí a v souladu s územní energetickou koncepcí“. Nejvyšší správní soud v této věci vyšel z uvedené
speciální úpravy pro změnu způsobu vytápění stanovené energetickým zákonem, dle kterého lze
změnu způsobu vytápění povolit pouze za podmínek, že:
(i) stavba bude povolena ve stavebním řízení;
(ii) ke změně bude udělen souhlas orgánů ochrany životního prostředí;
(iii) změna stavby je v souladu s územní energetickou koncepcí.
[30] Podle první z uvedených podmínek citovaného ustanovení energetického zákona
je stavebník oprávněn provést změnu stavby, resp. stavební úpravu spočívající ve změně
vytápění jen na základě stavebního povolení vydaného ve stavebním řízení. To znamená,
že žádost o změnu stavby bylo třeba projednat postupem podle ustanovení §111 až §115
stavebního zákona, v rámci kterého stěžovatel mohl podle §114 odst. 1 tohoto zákona
uplatňovat svá práva účastníka řízení, vyplývající mu z §109 odst. 1 písm. d) stavebního
zákona. Podle tohoto ustanovení je účastníkem stavebního řízení vlastník stavby na pozemku,
na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému
břemenu, mohou-li být jejich práva prováděním stavby přímo dotčena.
[31] Podle §114 odst. 1 stavebního zákona [ú]častník řízení může uplatnit námitky proti projektové
dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo
dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo
odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Účastník řízení ve svých námitkách uvede
skutečnosti, které zakládají jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání námitek; k námitkám,
které překračují rozsah uvedený ve větě první, se nepřihlíží. Citované ustanovení tedy neopravňuje osobu
v postavení účastníka řízení podle §109 odst. 1 stavebního zákona k podání jakýchkoliv námitek,
ale jen takových, které jsou spojeny s přímým dotčením na právech zakládajících její účastenství
(k tomu srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68, č. 1787/2009 Sb.
NSS.).
[32] Stěžovatel tedy mohl být dotčen jedině na právech k tepelnému zařízení
umístěnému v bytovém domě, pokud by na tomto jeho zařízení či technologii byly činěny
nějaké zásahy. Ze stavebního povolení a z přiložené dokumentace vyplývá, že změna
způsobu vytápění spočívala v instalaci plynových kotlů v samostatných místnostech
a technická zpráva uvádí toliko provedení doprovodného odpojení od SZTE uzavřením armatur
na přívodech do budovy. Stěžovatel v odvolání ani v žalobě neuváděl žádné námitky
proti projektové dokumentaci, které by se týkaly zásahu do jeho tepelného zařízení či dotčení
tohoto zařízení – přípojky ze SZTE do bytového objektu. Podle Nejvyššího správního
soudu se nejedná o důsledky provedení stavebního záměru, nýbrž o důsledky ukončení
soukromoprávního vztahu mezi provozovatelem SZTE a odběratelem. Jakkoliv je motivace
stavebníka patrná a prováděná změna stavby má zřejmě vést k ukončení tohoto smluvního
vztahu, jsou tyto skutečnosti na sobě zcela nezávislé. Stěžovatelem uváděné důsledky zjevně
nastanou i v případě, že by byl smluvní vztah ukončen, aniž by byl daný stavební záměr
realizován. Mezi realizací stavebního záměru a problémy, které stěžovatel uváděl, tedy není přímý
kauzální vztah. Domnívá-li se stěžovatel, že by snad právní úprava měla při ukončování
smluvního vztahu více pamatovat na dopady na SZTE, není to otázka, kterou by se měly zabývat
stavební úřady (popř. následně správní soudy) při posuzování stavebního záměru.
[33] V této souvislosti lze poukázat také na obdobné závěry vyslovené v rozsudku zdejšího
soudu ze dne 11. 4. 2014, čj. 5 As 92/2013-51: „Namítá-li stěžovatel, že předmětná přípojka k SZTE
ztratí svým neužíváním způsobilost sloužit k vytápění, jedná se dle názoru soudu o otázku týkající
se soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelem a stavebníkem. V této souvislosti je vhodné upozornit na úpravu
obsaženou v §77 odst. 5 věta druhá energetického zákona, dle které ‚veškeré vyvolané jednorázové
náklady na provedení těchto změn a rovněž takové náklady spojené s odpojením od rozvodného
tepelného zařízení uhradí ten, kdo změnu nebo odpojení od rozvodného tepelného zařízení
požaduje‘. V žádném případě pak nelze pouze s odkazem na možné znehodnocení části SZTE
požadovat, aby stavebník již navždy setrval ve smluvním vztahu se stěžovatelem (dodavatelem tepelné
energie).“ Podobný charakter mají také další stěžovatelem uváděné technické obtíže,
které podle něj povedou ke zvýšení nákladů na dodávku tepla.
[34] Krajský soud proto nepochybil, pokud ohledně tvrzených důsledků odpojení
bytového domu od SZTE neprováděl další dokazování stěžovatelem předloženými
listinami. Stěžovatel pro podporu svých tvrzení prokazujících problémy technického
rázu předložil posudek k dopadům odpojení objektů v lokalitě Liberec - Františkov,
včetně přílohy - stanoviska k environmentálním dopadům. Z jeho obsahu vyplývá vyčíslení
ekonomických dopadů na provoz tepelné soustavy a míra znečištění ovzduší odpojením
domů skupiny 1+2+3+4, které však nesouvisí s důvodem, pro který byl účastníkem
stavebního řízení.
[35] Stěžovatel až v kasační stížnosti namítá dotčení svého práva z věcného břemene
nevyužitím přípojky a její nadbytečností, tato námitka však nesouvisí s jeho věcným právem
přístupu k přípojce a obhospodařování této přípojky nic nebrání. Nejvyšší správní soud
nepřisvědčuje kasační námitce, že ve stavebním řízení lze vedle fyzických zásahů do soustavy
projednávat i dopady na SZTE jako celek v příslušné lokalitě. Ve stavebním řízení nejsou
předmětem posuzování žádosti o stavební povolení otázky ekonomické výhodnosti
či nevýhodnosti stavby pro stavebníka nebo jiné účastníky řízení. Námitky stěžovatele
poukazující na dotčení SZTE jako celku, na případné (jen odhadované) zhoršení
provozuschopnosti a ekonomiky provozu SZTE z důvodů měrných teplotních a tlakových
ztrát, vyvolávajících nutnost přestavby SZTE svědčí o dopadu do ekonomické sféry
stěžovatele jako dodavatele v důsledku ztráty jednoho z odběratelů tepelné energie.
Ale i v případě, že by se dopady způsobené ztrátou části odběratelského řetězce promítly i do cen
ostatních odběratelů tepelné energie ze SZTE, nešlo by o situaci vytvářející veřejný zájem,
který by měl být chráněn ve stavebním řízení, nadto stěžovatelem jako podnikatelským
subjektem, neboť ve stavebním řízení nejsou předmětem posouzení ekonomické zájmy účastníků
řízení.
[36] Stěžovatelem uplatněné námitky o veřejném zájmu na provozuschopnosti soustavy SZTE
a udržení dosavadních nákladů nelze podřadit pod námitky proti projektové dokumentaci
stavebních úprav, neboť se týkají zcela jiné roviny zájmů. Je třeba rozlišovat na jedné straně
změnu způsobu vytápění z pohledu energetického a stavebního zákona projednávanou
ve stavebním řízení, a na straně druhé soukromoprávní vztah, z něhož vyplývají důsledky
spočívající v omezení dodávek tepelné energie do předmětného bytového domu a případně
i v omezení provozu SZTE. Je zřejmé, že změna způsobu vytápění není v zájmu stěžovatele,
neboť sníží jeho dosavadní odbyt tepelné energie, nicméně tento jeho zájem jako soukromého
subjektu není v daném řízení relevantní a neurčuje postavení stěžovatele jako účastníka
veřejnoprávního řízení. Skutečnost, že stěžovatel provozuje SZTE dle energetického zákona
ve veřejném zájmu [§2 odst. 2 písm. c) bod 14], a že SZTE je šetrným systémem dodávek
tepelné energie v širší oblasti a pro více odběratelů, nedává stěžovateli právo jako soukromé
osobě a podnikateli s tepelnou energií osobovat si oproti jiným subjektům ochranu veřejných
zájmů a oponovat stavebnímu záměru jiných soukromých osob z pozice ochránce veřejných
zájmů, která mu nepřísluší.
[37] Žalovaný i krajský soud v dané věci postupovali nejen v souladu s tím, v jakém rozsahu
stavební zákon umožňuje kvalifikovaně (odvozeně od hmotných práv) uplatňovat námitky
ve stavebním řízení, ale řídili se i judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ten se již v několika
svých rozsudcích (např. ze dne 3. 3. 2011, čj. 7 As 108/2010-71 a ze dne 9. 11. 2011,
čj. 9 As 52/2011-159), které se týkaly povolení stavby jiného zdroje tepla a jeho využití
oproti soustavě centrálního vytápění, vyslovil negativně k možnosti vznášet námitky,
které přesahují stavebním zákonem vymezený rámec. Na tuto judikaturu navázaly i rozsudky NSS
ze dne 11. 4. 2014, čj. 5 As 82/2013-56 a čj. 5 As 89/2013-50, jež se týkají obdobného případu
změny vytápění z vlastního plynového zdroje v jiných bytových domech a ukončení využívání
SZTE ve vlastnictví stěžovatele. V těchto rozsudcích zdejší soud opětovně a konkrétně
konstatoval, že smyslem účastenství stěžovatele v řízení podle ustanovení §77 odst. 5
energetického zákona má být ochrana jeho věcných práv k nemovitosti, nikoliv ochrana
jeho podnikatelských záměrů, ekonomických zájmů a dosavadních investic do SZTE,
včetně případných investic do rekonstrukce či modernizace části rozvodného tepelného zařízení.
Dle tvrzení v kasační stížnosti si je stěžovatel uvedených právních náhledů na své postavení
vědom, přesto je přesvědčen, že svými námitkami nepřesáhl zákonem vymezený rámec.
Toto jeho přesvědčení však nemá oporu v zákoně.
[38] Právo uplatňovat jiné námitky stěžovateli nepřiznává ani energetický zákon.
Podle §77 odst. 5 tohoto zákona je nezbytné projednat změnu vytápění stavby ve stavebním
řízení. To znamená, že energetický zákon ve své prvé podmínce - provedení stavebního
řízení - nedává stěžovateli více práv, než má ve stavebním řízení dle §114 odst. 1 stavebního
zákona ve spojení s důvodem svého účastenství. Stěžovatel dále nemůže dosáhnout uplatnění
svých námitek nad zákonný rozsah daný přímým dotčením na právech ani z hlediska druhé
podmínky energetického zákona, jíž je souhlas orgánů ochrany životního prostředí.
Ani v intencích otázek životního prostředí není stěžovatel v pozici ochránce veřejného zájmu,
neboť ten hájí příslušné orgány státní správy. Stěžovatel není v kvalifikovaném postavení
subjektu, jemuž je ochrana veřejného zájmu za určitých podmínek založena přímo zákonem,
jako je tomu u občanských sdružení chránících přírodu a krajinu. Ochrana životního prostředí
garantovaná jednotlivými zvláštními právními předpisy byla v řízení zajištěna ve spolupráci
s dotčenými správními orgány prostřednictvím souhrnného vyjádření (stanoviska) Magistrátu
města Liberec, odboru životního prostředí ze dne 17. 6. 2013 z hlediska ochrany jednotlivých
složek životního prostředí, včetně ochrany ovzduší.
[39] Konkrétními kasačními námitkami směřujícími proti postupu správních orgánů
v rozporu s ustanoveními energetického zákona, zákona o ochraně ovzduší či stavebního
zákona ve vztahu k absenci předcházejícího územního řízení se proto Nejvyšší správní
soud nezabýval. Jak již bylo výše vysvětleno, stěžovatel v těchto otázkách nemůže být dotčen
na svých hmotných právech, proto uvedené námitky nemohou být důvodné.
[40] Na základě závěrů shora uvedených lze konstatovat, že krajský soud správně posoudil
otázku přípustnosti námitek stěžovatele ve stavebním řízení. Námitka nesprávného posouzení
je tak nedůvodná.
IV.C.
Namítané vady předcházejícího řízení
[41] Výše uvedené hodnocení kasačních námitek stěžovatele ve svém výsledku neodůvodňuje
ani oprávněnost jeho další kasační námitky o porušení procesních předpisů a práv stěžovatele,
které mu zaručují §2 a §3 správního řádu, obsahující základní zásady činnosti správních orgánů,
ustanovení §89 odst. 2 správního řádu o právu na odvolací přezkum v souladu s právními
předpisy a povinnost přezkumu závazných stanovisek nadřízeným správním orgánem
dle ustanovení §149 odst. 4 správního řádu. Krajský soud ve vztahu k namítanému porušení
§149 odst. 4 správního řádu správně dovodil, že nebyl-li stěžovatel oprávněn hájit veřejné zájmy
a nesměřují-li jeho odvolací námitky týkající se nezbytnosti přezkumu uvedených stanovisek
nadřízeným správním orgánem k ochraně jeho věcných práv, nestíhala žalovaného povinnost
iniciovat přezkumné řízení uvedených stanovisek.
[42] Stěžovatel namítal rovněž vadu správního řízení spočívající v nedostatečném vypořádání
splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování teplem ze SZTE dle §16 odst. 7
zákona o ochraně ovzduší. Žalovaný se touto námitkou v napadeném rozhodnutí zabýval
a odkázal na závazné stanovisko orgánu ochrany ovzduší. Námitka nedostatečného vypořádání
dané otázky ve správním řízení tak neobstojí. Tato námitka zároveň není namístě vzhledem
k výše uvedenému závěru o mezích účastnických práv stěžovatele.
[43] Nejvyšší správní soud proto neshledal tuto námitku jako důvodnou.
VI.
Závěr a náklady řízení
[44] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110
odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl jako nedůvodnou.
[45] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení; žalobkyni v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, proto jí zdejší soud
náhradu nákladů nepřiznal.
[46] Podle §60 odst. 5 s. ř. s. osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu
jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších
nákladů řízení. V posuzované věci soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neukládal
ani neshledal důvody hodné zvláštního zřetele, pro které by bylo spravedlivé jí náhradu nákladů
řízení přiznat. Proto osobě zúčastněné na řízení náhradu nákladů řízení zdejší soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. ledna 2015
Zdeněk Kühn
předseda senátu