ECLI:CZ:NSS:2015:10.AS.59.2015:42
sp. zn. 10 As 59/2015 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně
Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobců: a) Calla – Sdružení
pro záchranu prostředí, o. s., se sídlem Fráni Šrámka 1168/35, České Budějovice,
b) Jihočeské matky, o. s., se sídlem Kubatova 1240/6, České Budějovice,
c) OIŽP - Občanská iniciativa pro ochranu životního prostředí, o. s., se sídlem
Kubatova 1240/6, České Budějovice, všichni zast. Mgr. Pavlem Douchou, advokátem se sídlem
Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Státní úřad pro jadernou bezpečnost, se sídlem
Senovážné náměstí 9, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 10. 2014,
čj. SÚJB/OLNZ/22296/2014, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 4. 3. 2015, čj. 11 A 200/2014 – 55,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 3. 2015, čj. 11 A 200/2014-55, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal dne 22. 10. 2014 rozhodnutí, kterým podle §9 odst. 1 písm. a) zákona
č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (dále jen „atomový
zákon“), povolil záměr společnosti ČEZ, a. s., umístit dvě jaderná zařízení – 3. a 4. blok v lokalitě
Temelín. Žalobci a), b) a c) se dle svého tvrzení v předchozích fázích správního řízení písemně
vyjadřovali k dokumentaci a k posudku k uvedenému záměru, jejich vyjádření byla zahrnuta
do stanoviska Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů provedení uvedeného záměru
na životní prostředí ze dne 18. 1. 2013, čj. 2561/ENV/13 2562/NV/13, které bylo následně
podkladem zmíněného rozhodnutí žalovaného.
[2] Žalobci s povolením záměru nesouhlasili a žalobou podanou s odkazem na §66 odst. 4
s. ř. s. se domáhali zrušení uvedeného rozhodnutí žalovaného. Městský soud jejich žalobu odmítl
usnesením dle §68 písm. a) s. ř. s., tj. pro nepřípustnost z důvodu nevyčerpání řádných
opravných prostředků v řízení před správním orgánem.
II. Stručné shrnutí námitek v kasační stížnosti
[3] Proti usnesení městského soudu podali všichni žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včasnou
kasační stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. z důvodu nesprávného
posouzení právní otázky jejich aktivní žalobní legitimace městským soudem. Stěžovatelé zastávají
názor, že výklad přípustnosti žaloby provedený městským soudem v napadeném usnesení
je v rozporu se zákonem a právem EU. Tvrdí, že postupem městského soudu bylo nepřípustně
zasaženo do jejich práva na přístup k soudu.
[4] Předně namítají, že podmínky §68 písm. a) s. ř. s. je potřeba vnímat ve světle judikatury
NSS, konkrétně rozsudku ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS.
Podle tohoto rozsudku musí být vyčerpány zásadně všechny prostředky k ochraně práv žalobce,
avšak pouze takové, které má účastník řízení ve své procesní dispozici. Stěžovatelé nemohli být
účastníky správního řízení o povolení záměru, proto nebyli povinni před podáním žaloby využít
žádných opravných prostředků.
[5] Za mnohem zásadnější ovšem stěžovatelé považují tu skutečnost, že svou aktivní žalobní
legitimaci opřeli, a to již v žalobě, o §66 odst. 4 s. ř. s. Povinnost předchozího vyčerpání řádných
opravných prostředků se dle doktríny vztahuje pouze na žalobce ve smyslu §65 odst. 1 a 2 s. ř. s.
Pokud §66 odst. 4 s. ř. s. přiznává žalobní právo tomu, komu takové oprávnění výslovně svěřuje
zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva, je dle názoru stěžovatelů takovým zákonem též zákon
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, konkrétně §23 odst. 10. Tento jejich
názor taktéž potvrzuje doktrína, na kterou výslovně odkázali.
[6] Dle stěžovatelů dnes již rozhodně nelze ani argumentačně stavět na předchozí judikatuře
k této otázce, konkrétně na rozsudku NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-111,
který konstatoval, že žalobní legitimace (v té době upravená v §66 odst. 3 s. ř. s.) ve spojení
s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy dána není. Je tomu tak proto, že od 11. 12. 2009 nabyl účinnosti
zmíněný §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, který občanským
sdružením (spolkům) za určitých podmínek výslovně přiznává právo domáhat se zrušení
rozhodnutí navazujících na řízení EIA žalobou a který jsou soudy dle pokynu Soudního
dvora EU povinny vykládat způsobem, jenž umožní v co největším rozsahu naplnění
čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy; je-li možné vnitrostátní normy interpretovat vícero způsoby,
má přednost ten, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy (rozsudek velkého senátu Soudního
dvora EU C-240/09, nález ÚS sp. zn. I. ÚS 59/14).
[7] Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného a další podání účastníků řízení
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 15. 4. 2015. Nejdříve zpochybnil,
zda se v případě řízení dle atomového zákona jedná o tzv. řízení navazující ve smyslu §23
odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Vychází přitom ze znění §13 a §14
odst. 1 atomového zákona, která vylučují použití obecných ustanovení o účastenství
dle správního řádu a stanoví, že jediným účastníkem řízení je žadatel o povolení, což prý ostatně
potvrdil i zdejší soud v rozsudku ve věci sp. zn. 2 As 12/2006 (týkající se prvního bloku
elektrárny Temelín – pozn. NSS). Žalovaný tvrdí, že ne všechna řízení, která se týkají
posuzovaného záměru, jsou navazujícími řízeními dle zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí. Jsou jimi pouze taková řízení, která navazují na řízení dle zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí, svým předmětem se s ním kryjí a konečným rozhodnutím umožňují
oznamovateli uskutečnit záměr. „Dílčí“ charakter povolení (rozhodnutí) dle atomového zákona
žalovaný dovozuje též ze znění §14 odst. 4 cit. zákona, a dále svou argumentaci staví na srovnání
konstrukce této otázky v právní úpravě Slovenské republiky.
[9] Pokud jde o námitky, že stěžovatelé podávají žalobu dle §66 odst. 4 s. ř. s.,
nikoliv dle §65 s. ř. s., žalovaný tvrdí, že novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí,
která zavedla §23 odst. 10, sledovala zcela jiný účel vyjádřený v důvodové zprávě, z níž žalovaný
cituje. Z ní vyplývá, že nevládní organizace a obce měly napříště získat možnost podávat žaloby
dle §65 s. ř. s., a to výhradně z důvodu porušení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí,
nikoliv z důvodů jiných. Postup městského soudu proto žalovaný považuje za zcela v souladu
s právním řádem ČR. Závěrem se žalovaný vyjádřil také k věcné argumentaci uvedené v žalobě.
[10] Žalovaný z těchto důvodů navrhuje, aby zdejší soud kasační stížnost zamítl.
[11] Stěžovatelé zaslali dne 6. 5. 2015 zdejšímu soudu obsáhlou repliku. V ní polemizují
s vyjádřením žalovaného. Žalovaný vůbec nerozlišuje mezi specialitou zákona a specialitou
zákonného ustanovení. Zatímco §70 zákona o ochraně přírody a krajiny upravuje právo určitých
občanských sdružení (spolků) být účastníkem správních řízení, pokud jde o zájmy chráněné tímto
zákonem, §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se týká práva spolků,
jakož ale i jiných subjektů (obcí) na soudní přezkum, nikoliv práva být účastníkem správního
řízení. O specialitě ustanovení atomového zákona ve vztahu k §23 odst. 10 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí by bylo možno uvažovat pouze tehdy, pokud by prvně uvedený zákon
výslovně vylučoval aplikaci §23 odst. 10, ten však nic takového nestanoví.
[12] Dále stěžovatelé nesouhlasí ani s názorem žalovaného, že jím předložený výklad aktivní
legitimace je v souladu s Aarhuskou úmluvou a ustálenou judikaturou, neboť stěžovatelé mají
dle žalovaného široké možnosti účastenství v rámci jiných navazujících řízení.
IV. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti, a to v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; neshledal přitom vady, jimiž se musí zabývat i bez návrhu (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.).
[14] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v dalším textu pracuje jen se zněním zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, účinným do 31. 3. 2015,
tedy se zákonem ve znění rozhodném pro nyní projednávanou věc.
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Stěžovatelé napadli usnesení městského soudu z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V případě, kdy je kasační stížností napadeno usnesení soudu o odmítnutí žaloby,
je však dán toliko důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky NSS ze dne
22. 9. 2004, čj. 1 Azs 24/2004-49, ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb.
NSS). Nejvyšší správní soud tedy nemůže přezkoumat zákonnost či věcnou správnost rozhodnutí
správního orgánu, nýbrž pouze zákonnost odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §68 písm. a) s. ř. s.
[17] Městský soud žalobu stěžovatelů odmítl proto, že nevyčerpali řádné opravné prostředky.
Stěžovatelé tvrdí opak. Neměli totiž právo podat řádné opravné prostředky. Žalobu podali
dle §66 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
[18] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující.
[19] Ve správním soudnictví se lze proti rozhodnutí správního orgánu primárně bránit
dle §65 s. ř. s. Vedle toho soudní řád správní obsahuje též zvláštní legitimaci k ochraně veřejného
zájmu v §66 s. ř. s. Podle §66 odst. 4 s. ř. s. je žalobu oprávněn podat také ten, komu toto
oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon.
[20] Stěžovatelé se po celou dobu řízení odvolávají na §23 odst. 10 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí. Dle něho občanské sdružení nebo obecně prospěšná společnost,
jejichž předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, veřejného zdraví nebo kulturních
památek, pokud podaly ve lhůtách stanovených zákonem o posuzování vlivů na životní prostředí
písemné vyjádření k dokumentaci nebo posudku, se mohou žalobou z důvodu porušení tohoto
zákona domáhat zrušení navazujícího rozhodnutí vydaného v řízení podle zvláštních právních
předpisů, postupem podle soudního řádu správního.
[21] Je nepochybné, že §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí zakládal
zvláštní žalobní legitimaci k ochraně veřejného zájmu dle §66 odst. 4 s. ř. s. (srov. takto třebas
rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2014, čj. 4 As 157/2013-33, obec Dobřejovice a další, bod 38,
případně rozsudek NSS ze dne 3. 3. 2011, čj. 1 As 7/2011-397, č. 2545/2012 Sb. NSS,
VMO Brno; shodně právní doktrína, např. Potěšil, L. in: Potěšil, L. - Šimíček., V. a kol. Soudní řád
správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 582, nebo Šuránek, P. in: Jemelka, L. – Podhrázký, M.
– Vetešník, P. – Zavřelová, J. – Bohadlo, D. – Šuránek, P. Soudní řád správní. Komentář. Praha:
C.H.Beck 2013, s. 527).
[22] Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu je nicméně dle §68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná
také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem,
připouští-li je zvláštní zákon.
[23] Městský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že stěžovatelé měli před podáním
žaloby nejdříve podat rozklad ve správním řízení podle správního řádu. Stěžovatelé naopak
v první části svých námitek tvrdí, že tuto podmínku nebyli povinni splnit. Vůbec nebyli účastníky
řízení podle atomového zákona, proto ani neměli žádné opravné prostředky k dispozici.
[24] Z předloženého správního spisu, stejně jako z atomového zákona, vyplývá, že stěžovatelé
v rozhodné době nebyli účastníky řízení o povolení záměru. Atomový zákon totiž v §14 odst. 1
druhé větě výslovně stanoví, že v povolovacím řízení dle §9 odst. 1 písm. a) je žadatel jediným
účastníkem řízení. Žadatelem o povolení byla v tomto případě společnost ČEZ. Nikdo jiný,
tedy ani žádný ze stěžovatelů, řádný opravný prostředek proti rozhodnutí žalovaného nemohl
podat.
[25] Na právě uvedený závěr nemá vliv ani §47 odst. 1 atomového zákona, na který odkazuje
městský soud v napadeném usnesení. Ten stanoví, že se v řízení podle atomového
zákona postupuje podle obecných právních předpisů, pokud tento zákon nestanoví jinak.
Tímto obecným právním předpisem je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Právní úprava
účastenství v atomovém zákoně byla ve vztahu k obecné úpravě účastenství ve správním řádu
(§27) speciální, stejně jako byla speciální ve vztahu k zákonu č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-110, obecně k otázce
konkurence norem o účastenství rozsudek ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011
Sb. NSS). Nic jiného v roce 2014 nestanovil ani zákon o posuzování vlivů na životní prostředí.
[26] Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem stěžovatelů, že za daných
okolností neměli žádný opravný prostředek, který by mohli účinně využít. Odmítnutí žaloby
městským soudem podle §68 písm. a) s. ř. s., tj. pro nepřípustnost z důvodu nevyčerpání
opravných prostředků, je nezákonné. Usnesení městského soudu bylo třeba z tohoto
důvodu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. V případě žaloby k ochraně veřejného zájmu
se může stát, že žaloba bude podávána proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu,
vydanému v I. stupni (srov. v bodě [21] cit. věc obec Dobřejovice a další, body 27 a 30).
[27] Tato námitka je důvodná.
[28] Žalovaný se ve svém vyjádření bránil, že jeho rozhodnutí vydané podle §9 odst. 1
písm. a) atomového zákona není navazujícím rozhodnutím ve smyslu §23 odst. 10 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí (viz jeho znění cit. v bodě [20] shora).
[29] Nejvyšší správní soud k tomu zvážil následující. Zákon o posuzování vlivů na životní
prostředí výslovně nedefinoval, co je nutno rozumět „navazujícím rozhodnutím vydaným v řízení
podle zvláštních právních předpisů
1a)
“, jehož zrušení se mohli stěžovatelé žalobou domáhat.
Poznámka pod čarou č. 1a) podávala příklady takovýchto řízení, ve kterých se navazující
rozhodnutí vydávala [zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon); zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní
zákon); zákon č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon); zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích; zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách; zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví].
Z tohoto demonstrativního výčtu lze usuzovat na záměr zákonodárce, který evidentně vázal
sporný pojem na správní řízení, jemuž předchází nebo jehož podmínkou je hodnocení
vlivů na životní prostředí (obecně k interpretačnímu významu poznámek pod čarou
srov. např. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155,
č. 2109/2010 Sb. NSS, věc OSMPB, bod 15).
[30] Navazující rozhodnutí vydaná v řízení podle zvláštních předpisů „navazovala“
na stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (stanovisko EIA).
Podle §10 odst. 3 a 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí bylo stanovisko EIA
odborným podkladem pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních
předpisů.
[31] Právě cit. §10 odst. 3 a 4 je též relevantním vodítkem pro výklad navazujícího rozhodnutí
vydaného v řízení podle zvláštních právních předpisů ve smyslu §23 odst. 10. Jak již judikatura
NSS uvedla, stanovisko EIA je podkladem v každém navazujícím správním řízení probíhajícím
podle zvláštních (tzv. složkových) zákonů. Klíčové je, že půjde o rozhodnutí konečné „ve vztahu
ke svému předmětu řízení, současně také jedním z rozhodnutí v řetězu, které je nutné pro realizaci zamýšleného
zásahu“ (rozsudek NSS ze dne 1. 8. 2012, čj. 1 As 47/2012-38, věc Děti země - Klub za udržitelnou
dopravu, bod 32; v této kauze dospěl NSS k závěru, že řízení o výjimce podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny musí být chápáno jako řízení navazující na proces EIA ve smyslu §10
odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí).
[32] V nynější věci jde o řízení podle §9 odst. 1 písm. a) atomového zákona,
tedy povolení žalovaného k umístění jaderného zařízení. Podle §13 odst. 4 atomového zákona
podmínkou vydání povolení podle §9 odst. 1 písm. a) je hodnocení vlivu na životní prostředí.
Povolení o umístění jaderného zařízení je, slovy rozsudku čj. 1 As 47/2012-38, „konečné ve vztahu
ke svému předmětu řízení, současně také jedním z rozhodnutí v řetězu, které je nutné pro realizaci zamýšleného
zásahu“.
[33] Rozhodnutí v řízení podle §9 odst. 1 písm. a) atomového zákona je tedy navazujícím
rozhodnutím ve smyslu dikce §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
[34] Stěžovatelé dále tvrdí, že ve smyslu §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí podali ve lhůtách stanovených tímto zákonem písemné vyjádření.
Pokud tomu tak skutečně bylo, stěžovatelé splnili i druhou podmínku pro podání žaloby
podle §66 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí. Tuto skutečnost nicméně městský soud v dalším řízení musí ověřit.
V. Závěr a náklady řízení
[35] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná. Proto usnesení městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž bude městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). Pokud dospěje městský soud k závěru, že stěžovatelé podali
žalobu včas a splnili všechny podmínky vyžadované §66 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §23 odst. 10
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (srov. např. bod [34] shora), přezkoumá v souladu
s právě citovanými normami rozhodnutí žalovaného.
[36] V novém řízení městský soud současně rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o této kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. října 2015
Zdeněk Kühn
předseda senátu