ECLI:CZ:NSS:2015:10.AZS.70.2015:47
sp. zn. 10 Azs 70/2015 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: O. Z., zast.
Mgr. Vítem Burešem, advokátem se sídlem Dobrovského 50, Brno, proti žalované:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3,
P. O. BOX 78, proti rozhodnutím žalované ze dne 12. 12. 2013, pod čj. CPR-13070/ČJ-2013-
930310-V243 a čj. CPR-13070-01/ČJ-2013-930310-V243, v řízení o kasační stížnosti žalované
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 2. 2015, čj. 32 A 74/2013-34,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 2. 2015, čj. 32 A 74/2013-34, se ru š í
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Žalobkyně pracovala na území ČR na základě opakovaně prodlužovaného povolení
k zaměstnání ze dne 29. 8. 2012 v místech výkonu práce v tomto povolení stanovených
na adresách Křižíkova 71, Těžební 1 a Košuličova 4 v obci Brno. V měsíci červen 2013
byla žalobkyně vyslána svým zaměstnavatelem na pracovní cestu do obce Novosedly,
okres Břeclav, za účelem provádění montážních prací pro společnost Heat Transfer
Systeme, s. r. o.
[2] Dne 20. 6. 2013 provedla hlídka Policie České republiky, Krajské ředitelství policie
Jihomoravského kraje, Odbor cizinecké policie, oddělení pobytových agend Valtice
(dále jen „správní orgán I. stupně“) kontrolní akci ve výrobních prostorách Heat Transfer
Systeme. Žalobkyni, která nepředložila platné povolení k zaměstnání pro toto místo výkonu
práce, tam zajistila.
[3] Správní orgán I. stupně zahájil se žalobkyní správní řízení a následně
vydal dne 12. 9. 2013 dvě rozhodnutí pod čj. KRPB-151116/ČJ-2013-060027-SV
a čj. CPR-13070-01/ČJ-2013-930310-V243. Prvním rozhodnutím uložil žalobkyni správní
vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců,
tj. z důvodu, kdy je cizinec na území zaměstnán bez oprávnění k pobytu anebo povolení
k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo na území
provozuje dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního
předpisu. Dobu, po kterou nelze žalobkyni umožnit vstup na území členských států
Evropské unie, správní orgán I. stupně stanovil v délce 6 měsíců. Druhým rozhodnutím uložil
správní orgán I. stupně žalobkyni povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1000 Kč.
Odvolání žalobkyně do obou těchto rozhodnutí žalovaná zamítla v záhlaví označenými
rozhodnutími (pod shodnými čísly jednacími).
[4] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu ke krajskému soudu.
Ten napadená rozhodnutí při ústním jednání dne 3. 2. 2015 zrušil rozsudkem označeným
v záhlaví, včetně obou rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Krajský soud v rozsudku
konstatoval, že v měsíci červen 2013 nešlo o výkon nelegální práce, neboť žalobkyně měla
vystaveno řádné povolení k zaměstnání s platností do 30. 9. 2013. Pracovala sice mimo povolené
místo výkonu práce, ale měla v držení příkaz k pracovní cestě. V období od ledna do května 2013
zůstalo dokazování ve věci kusé, správní orgány se spokojily pouze s obsahem pracovních listů
v měsíci leden až květen 2013. Navíc správní orgán I. stupně žalobkyni přičetl k tíži též stav z let
2011 a 2012 a z období od 1. 1. 2013 do 31. 5. 2013, aniž by předmět správního řízení
řádně rozšířil příslušným formálním úkonem. Krajský soud uzavřel, že správní orgán I. stupně
ani žalovaná nezjistily dostatečným způsobem skutkový stav věci – není tedy zřejmé,
zda a v kterém období žalobkyně vykonávala práce v Heat Transfer Systeme na základě
pracovní cesty, přičemž maximální dobu trvání pracovní cesty právní předpisy nijak nestanoví,
a zda šlo o dobu nezbytné potřeby či nikoliv.
II.
Stručné shrnutí obsahu kasačních námitek a vyjádření žalobkyně
[5] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) podala proti uvedenému rozsudku krajského soudu
kasační stížnost. Stěžovatelka v ní namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského
soudu, pokud se týká výroku II., neboť krajský soud se žádným způsobem nevypořádal s důvody,
které ho vedly ke zrušení rozhodnutí žalované ve věci nákladů správního řízení.
[6] Hlavní kasační námitky stěžovatelky ovšem směřují proti právnímu posouzení otázky
pracovní cesty žalobkyně-cizinky krajským soudem, dále proti závěru krajského soudu
o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu věci, a též proti výtce krajského soudu, že žalovaná,
resp. správní orgán I. stupně, formálně nerozšířily předmět správního řízení o stav zjištěný
z předchozích let, přestože o něm v napadených rozhodnutích rozhodovaly.
[7] Pokud jde o první a stěžejní námitku, tj. právní posouzení legálnosti pracovní
cesty žalobkyně, stěžovatelka uvádí, že došlo k naplnění podmínek pro správní vyhoštění
dle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců, neboť žalobkyně v roce 2011,
2012, v období od ledna do května 2013 a následně od 1. 6. 2013 do 20. 6. 2013 pracovala
na území ČR bez příslušného povolení k zaměstnání. Stěžovatelka zdůraznila definici
pracovní cesty dle zákoníku práce (§42), dle které musí jít o časově omezené vyslání
zaměstnance na dobu nezbytné potřeby k výkonu práce mimo sjednané místo (místa) výkonu
práce. Zákoník práce blíže nedefinuje dobu nezbytné potřeby. Pro závěr, zda se jedná o dobu
nezbytné potřeby, je proto dle stěžovatelky nutno posoudit dobu každé jednotlivé pracovní
cesty zaměstnance s přihlédnutím k relevantním skutečnostem daným poměry zaměstnavatele.
Tato doba musí být vždy konkrétně stanovena před započetím pracovní cesty, přičemž i případné
její následné prodloužení lze provést pouze o časově omezené období.
[8] K otázce dočasného vysílání cizozemského zaměstnance mlčí i zákon o zaměstnanosti.
Stěžovatelka k tomu odkázala na rozsudek NSS ve věci sp. zn. 1 As 67/2013,
kde soud konstatoval, že současná právní úprava zaměstnanosti skutečně nahrává obcházení
nebo zastírání jiného právního jednání a v extrémních případech (např. v případě masivního
užívání institutu přeložení) by byl popřen smysl povolení k zaměstnání. S odkazem na další
rozsudek NSS, sp. zn. 9 As 48/2013, stěžovatelka namítá, že prostřednictvím institutu pracovní
cesty nelze zastírat faktický výkon práce cizince v jiném místě, než v místě uvedeném v povolení
k zaměstnání. V daném případě žalobkyně nevykonávala činnost v Heat Transfer Systeme
na základě institutu pracovní cesty, nejednalo se o dobu nezbytné potřeby, ale šlo o dlouhodobý
a pravidelný výkon práce mimo sjednané místo výkonu práce a tudíž jde dle stěžovatelky
o zneužití tohoto institutu k obcházení určení místa výkonu práce v povolení k zaměstnání.
Správní orgán I. stupně tuto skutečnost nade vší pochybnost prokázal a podrobně rozepsal
na s. 7 svého rozhodnutí.
[9] S tím souvisí i argumentace k druhé námitce stěžovatelky ohledně výtky krajského
soudu o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu. Stěžovatelka je přesvědčena, že skutkový stav
byl zjištěn nade vší pochybnost na základě skutečností vyplývajících ze spisu. Na rozdíl
od krajského soudu stěžovatelka tvrdí, že dokazování prováděním dalších příkazů k pracovní
cestě je nadbytečné, neboť ani těmi nemůže být popřeno zjištěné dlouhodobé a již nyní zřejmé
obcházení zákona. Navíc, takový příkaz sám o sobě není důkazem o uskutečnění pracovní cesty,
tím je nástup cizince na pracovní cestu. Délka pracovní činnosti žalobkyně dosáhla takového
trvání, že ji lze považovat za obcházení zákona a za práci vykonávanou bez pracovního povolení
[§119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců].
[10] Ke třetí kasační námitce stěžovatelka uvedla, že oznámení o zahájení správního
řízení je svou povahou procesním úkonem, který může být v průběhu řízení modifikován,
vyvstane-li taková potřeba. K jeho náležitostem patří požadavky dle správního řádu
a dále je potřeba vycházet z účelu tohoto úkonu, kterým je uvědomit účastníka řízení,
že je proti němu vedeno správní řízení v konkrétní věci a poskytnout mu poučení
o jeho procesních právech. Této povinnosti správní orgán I. stupně dostál tím, že popsal skutek,
v němž spatřoval konkrétní porušení zákona o pobytu cizinců tak, aby byla zachována zásada
totožnosti skutku. V průběhu řízení mohou některé dílčí skutečnosti teprve vyplynout,
nebo může dojít ke korektuře původních skutkových předpokladů. Jinak by v případě
žalobkyně nebylo možné zjistit, že se jedná o dlouhodobý jev. Dle názoru stěžovatelky
odpovídá skutkové vymezení předmětu správního řízení v oznámení o zahájení správního
řízení v podstatných rysech skutkovému popisu jednání ve výroku rozhodnutí správního
orgánu I. stupně. Z výroku rozhodnutí je zřejmé, jakého jednání se žalobkyně dopustila,
jaké předpisy tímto jednáním porušila a kde a kdy bylo porušení příslušných ustanovení zákona
zjištěno. Samotné zpřesnění období trvání protiprávního jednání žalobkyně nijak do jejího práva
nezasáhlo, neboť protiprávní jednání bylo nadále spatřováno v jednání, pro které bylo řízení
zahájeno.
[11] Žalobkyně se k důvodům kasační stížnosti nevyjádřila.
III.
Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti, a to v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; vady, jimiž se musí zabývat i bez návrhu, byly součástí kasačních námitek
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud v dané věci k námitce stěžovatelky posuzoval, zda je napadený
rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný v rozsahu, který se týká zrušení rozhodnutí
správních orgánů ve věci nákladů správního řízení [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.; III.A.]. Dále zdejší soud posuzoval, zda krajský soud správně posoudil právní otázku
legálnosti pracovní cesty žalobkyně, o kterou v meritu věci jde, resp. zda je závěr krajského soudu
o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu správný [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.; III.B.]. V rámci tohoto posouzení se soud rovněž vypořádal s námitkou proti závěru
krajského soudu o nezákonné absenci formálního rozšíření předmětu původního řízení.
III.A.
Posouzení nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
[15] Stěžovatelka namítá, že krajský soud neodůvodnil zrušení rozhodnutí o nákladech
správního řízení. K tomu zdejší soud uvádí následující.
[16] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je taková vada rozhodnutí, pro kterou je v zásadě
potřeba napadené rozhodnutí zrušit. Může nastat z důvodu nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, jakož i v důsledku jiné vady řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (k tomu srov. např. rozsudek NSS ze dne
4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS). Za takové vady naopak nelze považovat
dílčí nedostatky odůvodnění, pokud jsou hlavní důvody konkrétních závěrů z rozhodnutí jasně
seznatelné (viz rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013-25).
[17] Zdejší soud konstatuje, že v obsahu napadeného rozsudku se úvahy krajského
soudu týkající se důvodů či nutnosti zrušení rozhodnutí správních orgánů ohledně nákladů
správního řízení skutečně nikde nenacházejí. Krajský soud jistě pochybil, pokud opomněl
alespoň ve stručnosti odůvodnit výrok II. rozsudku. V daném případě ovšem tato vada nemohla
s ohledem na povahu napadených rozhodnutí správních orgánů způsobit nezákonnost
napadeného rozsudku, pro kterou by bylo nutno jej zrušit. Povinnost nahradit náklady řízení
paušální částkou uloží správní orgán účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní
povinnosti (§79 odst. 5 správního řádu). Rozhodnutí o nákladech řízení paušální částkou
je přitom svou povahou takové rozhodnutí, které závisí na rozhodnutí meritorním, tj. na zjištění
a prokázání, kdo řízení vyvolal porušením své povinnosti. Rozhodnutí ve věci nákladů řízení může být
ve výrokové části jiného rozhodnutí nebo může být vydáno samostatně (§79 odst. 2 správního
řádu). V daném případě se správní orgány rozhodly vydat rozhodnutí o nákladech řízení
samostatně. Pokud krajský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně bylo
nezákonné, byl jistě povinen zrušit též rozhodnutí o nákladech řízení.
[18] Zrušení rozhodnutí o nákladech správního řízení tedy vyplývá ze samotné podstaty věci.
Nejvyšší správní soud proto neshledal nutnost napadený rozsudek zrušit pouze pro tuto vadu
samotnou. Naopak, rozsudek krajského soudu je potřeba zrušit z jiných důvodů,
které stěžovatelka namítá (viz III.B. níže).
III.B.
Posouzení komplexu námitek směřujících k závěru o nelegálnosti pracovní cesty žalobkyně
[19] Podle §42 odst. 1 zákoníku práce ve znění rozhodném pro nyní posuzovanou věc
(tj. do 31. 7. 2013) platí, že [p]racovní cestou se rozumí časově omezené vyslání zaměstnance zaměstnavatelem
k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce. Zaměstnavatel může vyslat zaměstnance na dobu nezbytné
potřeby na pracovní cestu jen na základě dohody s ním. Zaměstnanec na pracovní cestě koná práci podle pokynů
vedoucího zaměstnance, který ho na pracovní cestu vyslal.
[20] Podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců ve znění rozhodném
pro nyní posuzovanou věc (tj. do 31. 12. 2013) vydá Policie rozhodnutí o správním vyhoštění cizince,
který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států
Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států, až na 5 let, je-li cizinec na území
zaměstnán bez oprávnění k pobytu anebo povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu
zaměstnání, nebo na území provozuje dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního
předpisu anebo bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal nebo takové zaměstnání cizinci zprostředkoval.
[21] Stěžovatelka polemizuje se závěrem krajského soudu, že v případě žalobkyně nelze učinit
závěr, že byla dne 20. 6. 2013 zaměstnána bez příslušného povolení k zaměstnání ve smyslu §119
odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců, neboť měla vystaveno řádné povolení
k zaměstnání s platností do 30. 9. 2013. Dle krajského soudu pracovala sice mimo povoleného
místa výkonu práce, ale měla v držení příkaz k pracovní cestě.
[22] Ze skutkových okolností tohoto případu, doložených ve správních spisech,
vyplývá, že žalobkyně byla kromě dalších osob zajištěna při kontrole příslušné hlídky
stěžovatelky v prostorách společnosti Heat Transfer Systeme, s. r. o. dne 20. 6. 2013,
neboť nepředložila platné povolení k zaměstnání s místem výkonu práce v sídle
této společnosti. Žalobkyně však měla povolení k zaměstnání vydané dne 29. 8. 2012,
čj. MPSV-UP/2385275/13/AIS-ZAM, v souvislosti se svým zaměstnáním u společnosti
Privatne pidpriemnstvo „STEJK“ se sídlem v Brně, s místy výkonu práce na adresách
Křižíkova 71, Těžební 1 a Košuličova 4 v obci Brno, které bylo následně opakovaně
prodlužováno, naposledy rozhodnutím Úřadu práce ČR – krajské pobočky v Brně ze dne
6. 3. 2013, a to od 1. 4. 2013 do 30. 9. 2013 (viz č. l. 16 správního spisu). V průběhu správního
řízení žalobkyně doložila další listiny, konkrétně kopii rozhodnutí o prodloužení
povolení k zaměstnání a příkaz k provedení pracovní cesty do Heat Transfer Systeme
v Novosedlech, vydaný 31. 5. 2013. Další písemnosti si správní orgán I. stupně opatřil z úřední
činnosti – informace od Heat Transfer Systeme o tom, v jakém je tato společnost vzájemném
vztahu k zaměstnavateli žalobkyně, jak dlouho vykonává žalobkyně práci pro tuto společnost
a na jaké pozici a kolik hodin odpracovala., dále informace z příslušného úřadu práce týkající
se povolení k zaměstnání žalobkyně, a též dokumenty nashromážděné Státním úřadem inspekce
práce, Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský a Zlínský kraj (viz žádosti stěžovatelky
založené na č. l. 34-36 správního spisu) v paralelně probíhajícím řízení, pracovní smlouva
žalobkyně (č. l. 64 správního spisu) a pracovní listy, resp. výkazy docházky žalobkyně za období
leden až červen 2013 (č. l. 47 a 66-70 správního spisu).
[23] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující. Otázkou vysílání zaměstnanců-cizinců
na pracovní cesty se zdejší soud zabýval v nedávné minulosti. V rozsudku ze dne 25. 7. 2013,
čj. 9 As 48/2013-46, č. 2934/2013 Sb. NSS, NSS konstatoval, že „[c]izince pracujícího na základě
povolení k zaměstnání (§92 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti) lze vyslat na pracovní cestu.
Takový výkon práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce, nelze bez dalšího považovat za práci
v rozporu s platným povolením k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu ale musí být časově
omezené (§42 zákoníku práce z roku 2006) a nesmí znamenat dlouhodobou (fakticky trvalou) změnu
místa výkonu práce“. K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud o měsíc později v dalším
svém rozsudku ze dne 22. 8. 2013, čj. 1 As 67/2013-42, č. 2949/2014 Sb. NSS, kdy konstatoval,
že nové povolení k zaměstnání není potřeba, pokud cizinec vykonává práci mimo (povolené)
místo výkonu práce na časově omezenou dobu. Tím zdejší soud popřel tehdejší praxi
správních orgánů, které bez dalšího považovaly tyto případy za porušení zákona cizincem.
Oba cit. rozsudky přitom operují se základní vlastností pracovní cesty, a sice že se musí
vždy jednat pouze o dočasný výkon práce mimo obvyklé místo výkonu práce.
[24] Smyslem nastíněné judikatury bylo korigovat neodůvodněnou extrémní praxi správních
orgánů při vyhošťování cizinců a v souladu s textem zákona považovat za legální i pracovní cesty
cizinců za stanovených zákonných podmínek. V případě žalobkyně je situace ovšem jiná.
Z předložených správních spisů jednoznačně vyplývá, že vykonávala práci pro společnost
Heat Transfer Systeme, kam jí vyslal její zaměstnavatel, společnost Privatne pidpriemnstvo
„STEJK“, téměř nepřetržitě po několik měsíců po sobě a jak správní orgány dalším šetřením
zjistily, dokonce po několik let. Tyto skutečnosti jsou přitom nesporné, spolehlivě vyplývají
z materiálů shromážděných ve správním spise a žalobkyně je sama nikdy nezpochybnila.
Správní orgány dokonce v průběhu řízení zjistily, že žalobkyně, ač byla formálně zaměstnána
u Privatne pidpriemnstvo „STEJK“, pro tohoto zaměstnavatele v místech výkonu práce
uvedených v povolení k zaměstnání ze dne 29. 8. 2012 nepracovala za celou dobu pracovního
poměru ani jeden den. V takovém případě se podezření správních orgánů o nelegálnosti
pracovních cest žalobkyně-cizinky ukázalo jako naprosto opodstatněné a správné.
[25] Proto je stejně tak, jak je tomu v tomto případě, potřeba nastavit
mantinely i pro zaměstnavatele cizinců, vysílajících své zaměstnance na pracovní
cesty. Nelze totiž akceptovat postup zaměstnavatele, který dlouhodobě zaměstnává
zaměstnance-cizince s vědomím, že ho „vysílá na pracovní cesty“ s místem výkonu
práce v rozporu s povolením k zaměstnání. V takovém případě se totiž již nemůže jednat
o nezbytnou dobu nebo naplnění pojmu „dočasný výkon práce“; zaměstnavatel si v této chvíli
již musel být vědom, že potřeba alokovat zaměstnance na výkon práce do jiného místa
nebyla jen dočasná, ale dlouhodobá.
[26] Tento stav nelze v žádném případě zhojit ani tím, že zaměstnavatel sice vždy pracovní
dobu cizince omezí na určitou dobu (v daném případě zpravidla na měsíc) a ta se pak formálně
jeví jako dočasná, čímž „naoko“ vyhoví definici pracovní cesty v zákoníku práce.
Fakticky ale, jak se podařilo správnímu orgánu I. stupně nepochybně prokázat, tyto „omezené
doby“ na sebe plynule navazovaly, pro žalobkyni se nic, pokud jde o místo výkonu její práce,
od počátku po celou dobu trvání pracovního vztahu nezměnilo, a pracovní cestu v podstatě
nikdy neukončila. Vždy pouze s jejím souhlasem obdržela nový příkaz k pracovní cestě,
kterým se zaměstnavatel žalobkyně snažil tento stav formálně překlenout.
[27] Uvedený postup ovšem zcela popírá smysl institutu pracovní cesty a nelze jej jinak
kvalifikovat než jako tzv. dissimulaci. Problémem dissimulace (zastírání právního úkonu),
tedy otázky poměru mezi vůlí stran právního úkonu a jejím projevem, se zabýval i rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu. Ve svém usnesení ze dne 3. 4. 2007, čj. 1 Afs 73/2004-89,
č. 1301/2007 Sb. NSS konstatoval, že klíčovou náležitostí poměru mezi vůlí a projevem vůle
je jejich shoda a jeho nedostatkem je pak neshoda vůle a jejího projevu. „O společnou vědomou
neshodu vůle a jejího projevu při dvoustranném právním úkonu jde přitom tehdy, pokud mezi vůlí a projevem
obou stran je stejná neshoda a obě strany o tom vědí. […]. Teorie přitom v rámci zmíněné společné vědomé neshody
mezi vůlí a jejím projevem rozlišuje jednak tzv. (absolutní) simulaci – strany předstírají, že uzavírají určitý
úkon, ač ve skutečnosti nechtějí uzavřít žádný právní úkon – a jednak tzv. relativní simulaci
(dissimulaci), kdy strany předstíráním uzavření jednoho právního úkonu zastírají právní úkon jiný.
Zatímco předstíraný (simulovaný) právní úkon trpí jak neshodou vůle a projevu, tak i nedostatkem vážnosti
vůle, a je proto neplatný, platnost zastíraného (dissimulovaného) právního úkonu je třeba posoudit samostatně.
Samotná disimulace obecně přitom není v rozporu s právem a sama o sobě nezpůsobuje neplatnost právního
úkonu. Zjednodušeně řečeno má tedy platit to, co účastnící chtěli a zastírali, a ne to, co nechtěli a předstírali.“
[28] Vždy je nutno přihlédnout ke skutečné vůli zaměstnavatele a žalobkyně,
a sice, umožnit žalobkyni práci mimo povolené místo výkonu práce. Neshodu mezi vůlí
a jejím projevem správní orgány dostatečně prokázaly. Na jednu stranu žalobkyně
a její zaměstnavatel deklarovali zájem zaměstnávat žalobkyni v Brně, na straně druhé
žalobkyně v Brně vůbec nepracovala a naopak fakticky dlouhodobě a bez přerušení
vykonávala práci „na pracovních cestách“ v Novosedlích. Takové jednání je v rozporu
se zákonem o zaměstnanosti i zákoníkem práce a správní soudy v těchto a podobných
případech ochranu veřejným subjektivním právům poskytnout nemohou.
[29] Námitka nesprávného posouzení právní otázky legálnosti pracovních cest žalobkyně
je proto důvodná.
[30] Výše uvedené současně vyvrací závěr krajského soudu o nedostatečně zjištěném
skutkovém stavu. Nejvyšší správní soud v tomto odkazuje na rozsah nashromážděných podkladů
a dokumentů ve spisu uvedený v bodu [19]. Skutkový stav byl naopak v daném případě zjištěn
dostatečně k tomu, aby správní orgán mohl učinit závěry, které vyjádřil ve svých rozhodnutích.
I tato námitka je proto důvodná.
[31] Konečně, nelze ani přijmout závěr krajského soudu o tom, že stěžovatelka porušila
procesní předpisy, pokud nerozšířila předmět řízení formálním úkonem i o předchozí období
výkonu práce žalobkyně na pracovních cestách. Předmět správního řízení se totiž nijak
nezměnil. Stav z období roku 2011, 2012 a ledna až května 2013 použily správní orgány
k tomu, aby v souladu se zákonem, v době rozhodování správního orgánu I. stupně čerstvě
vyloženým Nejvyšším správním soudem (viz bod [23]), vysvětlily, že se v případě žalobkyně
rozhodně o žádnou pracovní cestu nejednalo, ale jednalo se o zastřený právní úkon.
Žalobkyně byla vyhoštěna na základě věcně i právně podrobně zdůvodněného názoru správního
orgánu I. stupně, že v době, kdy byla zajištěna příslušnou kontrolní hlídkou (20. 6. 2013),
neměla povolení k zaměstnání pro místo výkonu práce v Novosedlích. Po celou dobu správního
řízení měla přitom žalobkyně možnost navrhovat důkazy, vyjadřovat se ke zjištěným
skutečnostem, nahlížet do spisu či činit další návrhy. Nepřiměřenou dlouhodobost
„pracovních cest“ v jejím případě se ji však žádným způsobem zpochybnit nepodařilo,
resp. o to ani neusilovala. Předchozí období tak posloužila k prokázání toho, že se o žádnou
pracovní cestu nejednalo; naopak žalobkyně a její zaměstnavatel soustavně obcházeli
zákon o zaměstnanosti a povinnost opatřit si řádné povolení k zaměstnání v regionu,
kde žalobkyně skutečně pracovala.
[32] I tato námitka je proto důvodná.
IV.
Závěr a náklady řízení
[33] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky je důvodná. Proto rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[34] V novém řízení krajský soud současně rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. srpna 2015
Zdeněk Kühn
předseda senátu