ECLI:CZ:NSS:2015:10.AZS.78.2015:41
sp. zn. 10 Azs 78/2015 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: Y. H., zast. Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalovanému: Policie České
republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 1. 2015, čj. CPR-21329-3/ČJ-2014-930310-V242, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 2015, čj. 1 A
11/2015-38,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 2015, čj. 1 A 11/2015-38, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Rozhodnutím ze dne 26. 1. 2015 žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, odbor cizinecké policie,
ze dne 24. 11. 2014, čj. KRPA-317484-36/ČJ-2014-000022. Tímto rozhodnutím
bylo žalobci uloženo správní vyhoštění ve smyslu ustanovení §119 odst. 1 písm. c) bod 2
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR a o změně některých zákonů,
ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
Doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie,
byla stanovena na jeden rok. Současně mu byla podle §118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců
stanovena doba k vycestování z území, a to 10 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí.
[2] Důvodem pro uložení správního vyhoštění byla dle závěrů správních orgánů skutečnost,
že žalobce poté, co nebylo vyhověno jeho žádosti o změnu účelu dlouhodobého pobytu,
nevycestoval z území České republiky ve lhůtě stanovené výjezdními příkazy.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), který ji v záhlaví označeným rozsudkem zamítl.
II. Relevantní skutkové okolnosti projednávané věci
[4] Z obsahu předloženého spisového materiálu vyplývá, že stěžovateli byla rozhodnutím
Ministerstva vnitra ze dne 15. 8. 2013 čj. OAM-69919-12/DP-2012, zamítnuta žádost o vydání
nového povolení k dlouhodobému pobytu za jiným než dosavadním účelem dle ustanovení §45
odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Proti tomuto rozhodnutí bylo podáno odvolání,
o kterém v době vydání rozhodnutí o správním vyhoštění nebylo rozhodnuto.
[5] Stěžovateli byl následně udělen výjezdní příkaz s platností od 18. 2. 2014 do 19. 3. 2014
a další s platností od 20. 3. 2014 do 18. 4. 2014. Stěžovatel ve stanovené lhůtě nevycestoval.
[6] Dne 18. 8. 2014 se stěžovatel za účelem řešení své pobytové situace dostavil na oddělení
pobytové kontroly Policie České republiky. Po zjištění, že stěžovatel od 19. 4. 2014 pobývá
na území České republiky neoprávněně, s ním bylo ještě téhož dne zahájeno řízení o správním
vyhoštění.
[7] Ze správního spisu dále plyne, že správní orgán prvního stupně pro účely řízení
o správním vyhoštění ověřoval stav řízení o pobytové žádosti stěžovatele. Ve sdělení Ministerstva
vnitra ze dne 23. 10. 2014, čj. MV-142875-2/OAM-2014, je k jeho dotazu uvedeno,
že rozhodnutí o pobytové žádosti bylo zástupci stěžovatele doručeno dne 29. 8. 2013,
právní moci nabylo dne 14. 9. 2013 (kopie rozhodnutí s vyznačenou doložkou právní moci
je založena ve správním spise) a bylo proti němu dne 16. 9. 2013 podáno opožděné odvolání.
Dne 24. 4. 2014 byl v této věci podán podnět k zahájení přezkumného řízení. Odvolání i podnět
byly postoupeny k projednání odvolacímu správnímu orgánu, přičemž o nich dosud nebylo
pravomocně rozhodnuto. Současně je konstatováno, že jejich podáním stěžovateli oprávněnost
(fikce) pobytu nevznikla.
[8] Správní orgán prvního stupně na základě shora uvedených skutečností přistoupil k vydání
rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele.
III. Kasační stížnost
[9] Rozsudek městského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností.
Je přesvědčen, že správní orgány nevycházely z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci
a krajský soud své rozhodnutí zdůvodnil nepřesvědčivě.
[10] Stěžovatel předně namítá, že se městský soud nevypořádal s žalobní námitkou,
že se na území České republiky nenacházel ilegálně. Uvádí, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti
o povolení k pobytu nebylo stěžovateli řádně doručeno, a proto právní moci nabylo
pouze zdánlivě. V řízení o správním vyhoštění bylo proto namístě vyčkat výsledku odvolacího
řízení ve věci jeho pobytové žádosti, neboť o tom, zda je odvolání opožděné, rozhoduje
pouze odvolací orgán.
[11] Městský soud se dle názoru stěžovatele dále nedostatečně vypořádal s námitkou týkající
se nepřiměřené délky uloženého správního vyhoštění a lhůty stanovené k vycestování. Stěžovatel
se neztotožňuje se závěrem městského soudu, že pokud jsou uložené lhůty stanoveny
v zákonném rozpětí, nelze než rozhodnutí správních orgánů s poukazem na možnost správního
uvážení potvrdit. Správní uvážení nemůže být dle stěžovatele bezbřehé a městský soud
byl povinen přezkoumat, zda správní orgány nevybočily z jeho mezí.
[12] Závěrem stěžovatel nesouhlasí s posouzením otázky zásahu do jeho soukromého
a rodinného života ve smyslu ustanovení §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Upozornil,
že s ohledem na zavedenou správní praxi se jeho nucené opuštění republiky téměř jistě změní
v opuštění trvalé a bude mu fakticky znemožněn návrat, což považuje za zcela nepřiměřené
důvodům, pro které mu bylo správní vyhoštění uloženo. Správní orgány řádně nezkoumaly zásah
do soukromého a rodinného života stěžovatele a stejně jako městský soud poukázaly
pouze na ekonomickou aktivitu stěžovatele na území České republiky. Stěžovatel však díky
této výdělečné činnosti pomáhal živit rodinu v domovském státě, což správní orgány
nijak nehodnotily a městský soud jejich pochybení nenapravil.
[13] Městský soud argumentoval, že vazby stěžovatele na území České republiky
jsou v důsledku ztráty možnosti zde legálně pracovat značně oslabeny. Stěžovatel je naproti tomu
přesvědčen, že se mu oprávněnost jeho pobytu podaří prokázat; uložením správního vyhoštění
však bude ovlivněn i výsledek řízení o povolení k pobytu.
[14] S ohledem na shora uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu zrušila a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[15] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[16] Kasační stížnost je podle §§102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tj. nezákonnost,
vady řízení před správním orgánem a nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu
spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší
správní soud podle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu, neboť pouze v případě přezkoumatelného rozhodnutí je možno hodnotit
i jeho zákonnost. Nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů se Nejvyšší správní soud
musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti [srov. §109
odst. 4 s. ř. s. ].
[18] Stěžovatel spatřoval nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu v nedostatečném
posouzení jeho žalobní námitky týkající se přiměřenosti délky lhůty k vycestování (10 dnů)
a délky uloženého správního vyhoštění (1 rok). Vytýkal přitom městskému soudu,
že pouze konstatoval dodržení zákonných mezí, ve kterých je možné předmětné časové úseky
stanovit, na základě čehož shledal dodržení mezí správního uvážení.
[19] Nejvyšší správní soud k uvedené námitce na úvod konstatuje, že se ve své rozhodovací
praxi opakovaně vyjadřoval k otázce přezkumu správního uvážení soudem, přičemž dospěl
k závěru, že správní orgán je vázán zákazem libovůle a soud se zaměří na přezkoumání toho,
zda správní orgán své uvážení nezneužil a nepřekročil meze uvážení (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003, čj. 3 Azs 12/2003 – 38, či ze dne 27. 10. 2007,
čj. 4 As 10/2007-109).
[20] Z napadeného rozsudku městského soudu Nejvyšší správní soud ověřil,
že se soud pečlivě zabýval otázkou přiměřenosti uložení správního vyhoštění na str. 4 až 5
rozsudku ve spojení se str. 8 rozsudku. Skutečnost, že pasáže rozhodnutí zabývající se otázkou
přiměřenosti uloženého vyhoštění jsou vzájemně odděleny vypořádáním dalších žalobních
námitek, nic nemění na tom, že ve svém souhrnu a celkovém kontextu městský soud posuzoval
všechna kritéria, na základě kterých bylo správní vyhoštění uloženo, včetně okolností,
ze kterých správní orgány vycházely při stanovení délky vyhoštění. Otázkou přiměřenosti délky
lhůty pro vycestování se potom městský soud zabýval na str. 7 až 8 napadeného rozsudku,
přičemž stejně jako v případě délky vyhoštění posuzoval i konkrétní okolnosti případu
(předchozí udělení dvou výjezdních příkazů atd.).
[21] Rozsudek městského soudu není nepřezkoumatelný. Městský soud odůvodnil veškeré
své úvahy, o které opřel výrok rozhodnutí, jeho závěry jsou srozumitelné a dostatečné.
Nejvyšší správní osud ověřil, že vytýkané vady rozsudku městského soudu se zakládají
pouze na odlišném právním názoru stěžovatele a výkladu městského soudu.
[22] Stěžovatel dále namítal nesprávné posouzení otázky zákonnosti jeho pobytu na území
České republiky. Podstatou námitky je zpochybnění oprávněnosti vydat rozhodnutí o správním
vyhoštění v situaci nepravomocně ukončeného pobytového řízení, a to bez ohledu na v úvahu
přicházející opožděnost podaného odvolání.
[23] Městský soud předmětnou námitku shledal nedůvodnou, přičemž konstatoval,
že podklady založené ve správním spise nepochybně dokládají nelegální pobyt stěžovatele
na území České republiky. Ztotožnil se tak se zjištěním správních orgánů, dle něhož rozhodnutí
o pobytové žádosti stěžovatele nabylo právní moci dne 14. 9. 2013 a teprve dne 16. 9. 2013
bylo podáno opožděné odvolání. Poukázal dále na to, že stěžovatel dne 24. 4. 2014 podal podnět
k zahájení přezkumného řízení, z čehož usoudil, že si stěžovatel musel být vědom uplynutí lhůty
pro podání řádného opravného prostředku. Současně stěžovateli vytkl, že v řízení nenamítal,
že by uplatnil postup dle ustanovení §24 odst. 2 a §41 správního řádu, tedy požádal o určení
neplatnosti doručení.
[24] Z obsahu kasační námitky lze usuzovat, že stěžovatel vychází z ustanovení §47 odst. 2
zákona o pobytu cizinců, které stanoví, že [p]okud doba platnosti víza k pobytu nad 90 dnů uplyne
před rozhodnutím žádosti o povolení dlouhodobého pobytu, ačkoliv žádost byla podána ve lhůtě podle odstavce 1,
považuje se vízum za platné do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti. Judikatura Nejvyššího
správního soudu dovodila, že předmětné ustanovení je aplikovatelné i na případ žádosti o změnu
účelu pobytu dle ustanovení §45 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, a to i v situaci,
kdy cizinec do té doby na území České republiky pobýval na základě povolení k pobytu,
tedy nikoliv víza k pobytu nad 90 dní (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 8. 2011, čj. 7 As 96/2011-73).
[25] Dle ustanovení §73 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“),
[n]estanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat
odvolání. Dle ustanovení §85 správního řádu má včas podané a přípustné odvolání odkladný účinek.
[26] Postup správního orgánu prvního stupně po podání odvolání upravuje mimo jiné
ustanovení §87 a §88 správního řádu, na základě kterých má správní orgán v prvé řadě prostor
pro případnou autoremeduru a pokud pro ni neshledá podmínky, předá odvolání
se svým stanoviskem k věci odvolacímu orgánu, event. sdělí, že se jedná o odvolání nepřípustné
nebo podané opožděně.
[27] Ustanovení §92 správního řádu ve vztahu k postupu odvolacího orgánu dále stanovení,
že [o]požděné nebo nepřípustné odvolání odvolací organ zamítne [odst. 1]. Dojde-li odvolací správní orgán
k závěru, že odvolání bylo podáno včas a že je přípustné, vrátí věc správnímu orgánu, který rozhodl v prvním
stupni [odst. 2]. Správní řád tedy výslovně předpokládá a řeší situaci, kdy hodnocení včasnosti
podaného odvolání učiněné prvostupňovým správním orgánem je mylné. Z toho lze současně
dovozovat, že s konečnou platností se k otázce opožděnosti odvolání vyjadřuje teprve odvolací
správní orgán.
[28] Nejvyšší správní soud dotazem na Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců,
tj. odvolací orgán příslušný rozhodovat v řízení o pobytové žádosti stěžovatele, ověřil,
že o odvolání stěžovatele nebylo dosud rozhodnuto.
[29] Městský soud v projednávané věci učinil závěr o opožděnosti odvolání stěžovatele
proti rozhodnutí o povolení k dlouhodobému pobytu pouze na základě sdělení
Ministerstva vnitra ze dne 23. 10. 2014, tedy správního orgánu, který ve věci rozhodoval
v prvním stupni, a kopie rozhodnutí s doložkou právní moci, kterou na rozhodnutí tento orgán
vyznačil. Na základě shora uvedeného je nicméně zřejmé, že otázka včasnosti odvolání
stěžovatele nebyla orgánem příslušným o tom rozhodovat dosud vyřešena. Odvolání není
součástí správního spisu a jeho obsah nebyl v napadeném rozsudku městského soudu zmíněn.
Za těchto okolností tedy nelze bez dalšího dovozovat důvody odvolání a postavit najisto,
že k chybnému doručení nedošlo. Městský soud odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 4. 2012, čj. 4 As 5/2012-22, dle kterého jsou rozhodnutí vydaná
v řízení o pobytu a v řízení o správním vyhoštění i přes svoji návaznost samostatně
přezkoumatelná, na základě čehož dospěl k závěru, že se námitkami směřujícími do pobytového
řízení nemůže zabývat. Nejvyšší správní soud se se závěry vyslovenými v uvedeném rozhodnutí
zcela ztotožňuje, nicméně v daném případě městský soud tím, že sám hodnotil včasnost odvolání
podaného v pobytovém řízení, učinil přesný opak, tj. posuzoval právní otázku, která vyvstala
ve zcela odlišném řízení.
[30] Závazný závěr o opožděnosti stěžovatelem podaného odvolání musí být v projednávané
věci učiněn odvolacím orgánem v tomto řízení. Opožděnost nemůže být dovozována a závazně
deklarována pouze na základě toho, že stěžovatel podal návrh na přezkum řízení. Pokud žalobce
namítal nesprávnost doručení, pak mu nelze vytýkat, že nepoužil postup dle ustanovení §24
odst. 2 a §41 správního řádu, tedy požádal o určení neplatnosti doručení. Tento postup je určen
pro situace, kdy adresát pro dočasnou nepřítomnost nebo z jiného vážného důvodu nemohl
bez svého zavinění uloženou písemnost ve stanovené lhůtě vyzvednout, nikoliv tedy pro situace,
kdy mu bylo správním orgánem doručováno například na nesprávnou adresu.
[31] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedeného shledal námitku stěžovatele důvodnou,
neboť žalovaný rozhodl o správním vyhoštění předtím, nežli měl najisto postaven výsledek řízení
o žádosti o změnu účelu dlouhodobého pobytu. Tím řízení zatížil vadou, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[32] Závěrem se stěžovatel neztotožnil s hodnocením městského soudu v otázce zásahu
do jeho soukromého a rodinného života, který nastane důsledkem realizace správního vyhoštění.
Poukázal přitom na faktickou nemožnost návratu na území České republiky a na skutečnost,
že svými příjmy pomáhal živit svoji rodinu v domovském státě. Současně je přesvědčen,
že se správní orgány zásahem do jeho soukromého a rodinného života zabývaly nedostatečně.
[33] Městský soud se v hodnocení možného zásahu do soukromého a rodinného života
stěžovatele ztotožnil se správními orgány, které neshledaly natolik významné vazby stěžovatele
na území České republiky, jež by dosáhly intenzity předpokládané zákonem o pobytu cizinců.
Soud konstatoval, že v průběhu správního řízení nebyly stěžovatelem kromě ekonomických
(zaměstnání) namítány žádné další (společenské či kulturní) vazby, jejichž zpřetrhání
by v důsledku správního vyhoštění představovalo nepřiměřený zásah.
[34] Nejvyšší správní soud se s hodnocení městského soudu plně ztotožňuje.
Především je nutné poukázat na obecnost stěžovatelových námitek týkajících se jeho
soukromého a rodinného života, které veskrze pouze negují závěry učiněné správními orgány
a apelují na konkrétní posouzení stěžovatelovy situace, aniž stěžovatel sám ve vztahu ke svému
soukromému a rodinnému životu na území České republiky cokoli uvádí. Namítaný zásah
do soukromého a rodinného života stěžovatele spatřovaný ve faktické nemožnosti návratu
na území České republiky s ohledem na zavedenou správní praxi není ve vztahu k posouzení
správního vyhoštění relevantní. V daném případě je posuzován možný zásah ve vztahu
k vyhoštění, nikoli případnému budoucímu návratu. Vznesenou námitku Nejvyšší správní soud
shledal nedůvodnou.
[35] Námitka, že stěžovatel svými příjmy pomáhá živit svoji rodinu v domovském státě,
nebyla v řízení před městským soudem uplatněna, ve smyslu ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s.
se tedy jedná o námitku nepřípustnou. Pouze nad rámec zdejší soud uvádí, že pouhé finanční
zájmy na tom, aby cizinec zůstal na území hostitelské země a mohl tak podporovat rodinu v zemi
původu, nepostačují k odůvodnění závěru, že by jeho vyhoštěním bylo zasaženo jeho právo
na rodinný a soukromý život (blíže srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 1. 2014, čj. 3 As 84/2013-24).
V. Závěr a náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud dospěl na základě všech uvedených důvodů k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, dle §110 odst. 1 s. ř. s. proto rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud v dalším řízení bude povinen zvážit,
zda lze postavit najisto, že řízení o dlouhodobém pobytu žalobce je pravomocně ukončeno,
a v návaznosti na to posoudit, zda lze učinit závěr o zákonnosti správního vyhoštění.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
dle §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2015
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu