ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.102.2013:31
sp. zn. 2 As 102/2013 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce E. N.,
zastoupeného Mgr. Faridem Alizeyem, advokátem se sídlem Ostrava, Stodolní 7, proti
žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická 65, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 A
384/2011 - 123,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 A 384/2011 - 123,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí (dále též „žalovaný“) ze dne 16. 10. 2006,
č. j. 580/555/ENV/06, sp. zn. 000372/A-10 (dále též „rozhodnutí žalovaného“), bylo podle
§59 odst. 1 a 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů,
ve spojení s §179 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, změněno rozhodnutí
České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Ostrava (dále též jen „ČIŽP“) ze dne
31. 5. 2006, č. j. 49/OOP/0600938.47/06/VPD, a to tak, že z bodů 1. a 2. jeho výroku
byly vypuštěny některé části objektu deliktního jednání ( parcely č. 4381/4, 4381/17, 4381/18,
4274/2 a 4297/1 v k. ú. Kravaře, které nebyly součástí přírodní rezervace „Koutské a Zábřežské
louky“, a parcely č. 4296/1 a 4297/2 v k. ú. Kravaře, které nebyly součástí ochran ného pásma
této přírodní rezervace) a pokuta byla odpovídajícím způsobem snížena z 225 000 Kč
na 170 000 Kč. Rozhodnutím ČIŽP, ve spojení s rozhodnutím žalovaného, tedy byla žalobci
jako podnikající fyzické osobě uložena pokuta v úhrnné výši 170 000 Kč, a to jednak
podle §88 odst. 2 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 114/1992 Sb.“), za vykonávání činnosti ve zvláště
chráněném území přírodní rezervace „Koutské a Zábřežské louky“ v rozporu s §34 odst. 1 písm. c)
a f) tohoto zákona v období od října 2003 do 30. 6. 2004 (pokuta 70 000 Kč), jednak
podle §88 odst. 1 písm. f) zákona č. 114/1992 Sb., za vykonávání činnosti (realizace části stavby
„Úprava vodního toku Štěpánka v k. ú. Kravaře“ – manipulační pás, skládka, vyhrnutí a rozprostření
materiálu, zvýšení původní úrovně terénu) v ochranném pásmu této přírodní rezervace v rozporu
s §37 odst. 2 téhož zákona v období od 20. 10. 2003 do prosince 2004 (pokuta 25 000 Kč);
konečně bodem 3. výroku rozhodnutí ČIŽP, který nebyl rozhodnutím žalovaného
dotčen, byla žalobci uložena pokuta rovněž podle §88 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb.
za porušení §7 odst. 1 téhož zákona (zničení 93 ks stromů a 3690 m
2
keřů), a to ve výši
75 000 Kč. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou, kterou navrhoval zrušení tohoto
rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne
28. 8. 2013, č. j. 8 A 384/2011 - 123, žalobu výrokem I. zamítl a uloženou pokutu výrokem II.
snížil z částky 170 000 Kč na částku 1000 Kč .
Jak vyplynulo z odůvodnění tohoto rozsudku, městský soud především připomněl,
že napadené rozhodnutí žalovaného přezkoumává již podruhé; poprvé se tak stalo rozsudkem
ze dne 29. 10. 2009, č. j. 8 Ca 343/2006 - 63, jímž rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Na základě kasační stížnosti žalovaného však Nejvyšší správní soud rozsudkem
ze dne 9. 12. 2011, č. j. 2 As 26/2010 - 98 (všechny rozsudky zdejšího soudu jsou dostupné
z http://www.nssoud.cz), tento rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud zde vyslovil závazný právní názor, že pro závěr o sankční odpovědnosti
žalobce podle §88 odst. 1 p ísm. f) a §88 odst. 2 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb. postačuje
již zjištění, že to byl právě žalobce, kdo fakticky realizov al neaprobované zásahy,
přičemž škodlivý následek je dán již samotným prováděním těchto činností [s výjimkou
správního deliktu podle §88 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., kdy součástí škodlivého
následku je i účinek]. Doplnil, že takto podaný výklad shora vyjmenovaných ustanovení zákona
č. 114/1992 Sb. je jediný možný, jakkoli kategorie uvedených správních deliktů ne byla
zákonodárcem koncipována šťastně. Za této situace se absenc e zavinění na straně žalobce
či existence jeho dobré víry může projevit pouze v rámci úvah o výši ukládané sankce.
Městský soud, veden závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, proto žalobu
zamítl, avšak současně zvolil postup podle ustanovení §78 odst. 2 soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), které za stanovených podmínek umožňuje moderaci výše uložené sankce,
neboť dospěl k závěru, že pokuta uložená žalobci je nepřiměřeně vysoká . V této úvaze vycházel
ze zjištění, že žalobce postupoval na základě územního rozhodnutí Městského úřadu Kravaře,
odboru výstavby a územního plánování ze dne 27. 2. 2003, č. j. Výst. 57/2003-Ř
(dále též jen „územní rozhodnutí“), v němž byla stanovena podmínka, že následně vydanému
stavebnímu povolení musí předcházet vydání závazného stanoviska orgánu ochrany přírody
k zásahu do vodního toku Štěpánka, a rovněž podle stavebního povolení k vodnímu dílu „Úprava
vodního toku Štěpánka v katastrálním území Kravaře“, vydaného Městským úřadem Kravaře, odborem
životního prostředí ze dne 9. 9. 2003, č. j. ŽP-3766/2003-Es-231.2 (dále jen „stavební povolení“);
obě rozhodnutí přitom byla vydána ve prospěch žadatele (investora) - Zemědělské
vodohospodářské správy – Oblast povodí Odry, pracoviště Ostrava (dále též „investor“),
tedy jiného subjektu. Z této skutečnosti městský soud dovodil, že žalobce měl za to, že vydání
stavebního povolení předcházelo udělení potřebné výjimky, a tudíž jednal v dobré víře.
Tato okolnost sice nemůže být důvodem zproštění jeho sankční odpovědnosti, ale může mít vliv
na stanovení výše uložené pokuty. Z tohoto důvodu městský soud užil svého moderačního
oprávnění a uloženou pokutu snížil.
Proti výroku II. rozsudku městského soudu brojí žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížností, odkazující na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti především uvádí, že se městský soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu, vysloveným v rozsudku ze dne 9. 12. 2011,
č. j. 2 As 26/2010 - 98, a to při hodnocení jednání žalobce ve vztahu k výši pokuty. Stěžovatel
zásadně nesouhlasí s tím, že žalobce jednal v dobré víře, když měl za to, že vydání stavebního
povolení předcházelo i vydání všech potřebných výjimek a souhlasů podle zákona
č. 114/1992 Sb. Z podkladů pro vydání rozhodnutí ČIŽP naopak vyplývá, že (dle zápisů
ve stavebním deníku) žalobce minimálně od 7. 1. 2004, tj. po dobu šesti z celkových devíti měsíců
(respektive dvanácti z celkových patnácti měsíců), po které dané protiprávní jednání trvalo,
prokazatelně věděl o tom, že na realizaci předmětné stavby neb yla vydána výjimka ze zákazů
ve zvláště chráněném území (respektive jeho ochranném pásmu) podle §33 odst. 1 a §37 odst. 2
zákona č. 114/1992 Sb. Žalobce rovněž nedodržel schválenou projektovou dokumentaci
(jmenovitě její část F.1 Technická zpráva organizace výstavby, 1.2 zařízení staveniště , podle které mohl
být manipulační pruh podél vodního toku Štěpánka široký max. 3 m; ve skutečnosti
však dosahoval v některých částech šířky až trojnásobné). V souladu s ustanovením §88 odst. 3
zákona č. 114/1992 Sb., podle kterého správní orgán při ukládání pokuty přihlíží k závažnosti
protiprávního jednání a k rozsahu hrozící nebo způsobené újmy, ČIŽP ve svém rozhodnutí
reflektovala, že žalobce postupoval na zákla dě platného stavebního povolení a tuto skutečnost
zohlednila jako významnou polehčující okolnost; pokutu proto uložila pouze ve výši 10 % horní
hranice zákonné sazby. Městský soud tedy rozhodl v rozporu se skutečným stavem věci
a přisvědčil dobré víře žalobce v rozsahu, v níž mu svědčit rozhodně nemohla. Tímto způsobem
se městský soud odklonil od právního názoru vyjádřeného ve výše citovaném rozsudku
Nejvyššího správního soudu, neboť ten neslevil z požadavku, aby byla pokuta uložena
v zákonných mezích a aby odpovídala okolnostem případu, a také aby byla náležitě odůvodněna.
Rozsudek městského soudu tudíž neobsahuje přezkoumatelnou úvahu nad tím, z čeho měla
dobrá víra žalobce pramenit. Ke snížení pokuty navíc došlo v rozsahu, odpovídajícím nikoli
jen podstatnému snížení, ale přímo faktickému upuštění od potrestání. Z výše uvedených důvodů
žalovaný navrhl, aby byl rozsudek městského soudu zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu
řízení.
Žalobce ke kasační stížnosti uvedl, že se s rozsudkem městského soudu plně ztotožňuje
a považuje ho po věcné i právní stránce za správný a zákonný. Připomněl, že Nejvyšší správní
soud ve zrušovacím rozsudku mj. konstatoval, že jediným prostorem pro zohlednění
absentujícího zavinění žalobce jsou úvahy o výši pokuty, a proto se městský soud má s touto
otázkou nově vypořádat, což také učinil. Stěžovatel v kasační stížnosti pouze obecně a rozsáhle
popisuje předešlý stav řízení, aniž by však vznesl nové námitky či argumenty nad rámec
těch, které již vypořádány byly. Žalobce zdůrazňuje, že postupoval v souladu s územním
rozhodnutím a stavebním povolením a logicky předpokládal, že jejich vydání musely předcházet
potřebné výjimky. Tyto okolnosti potom zakládají jeho dobrou víru, kterou je na místě zohlednit
při stanovení konkrétní výše pokuty. Názor stěžovatele, že městský soud rozhodl v rozporu
se skutečným stavem věci, tedy žalobce nesdílí a domnívá se, že pochybení ze strany Městského
úřadu Kravaře, odboru životního prostředí, dopadající na jím vydané stavební povolení,
nemůže jít žalobci k tíži, a to tím spíše, že tato problematika byla opakovaně konzultována
v rámci prováděného šetření, ale ČIŽP ji ignorovala. Ze všech výše uvedených důvodů žalobce
navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4,
věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jedn ání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud úvodem zdůrazňuje, že vzhledem k rozsahu kasační stížnosti,
která míří pouze do výroku II. napadeného rozsudku, mohl přezkoumat toliko postup městského
soudu při užití jeho moderačního oprávnění podle §78 odst. 2 s. ř. s. Samotná zákonnost
napadeného rozhodnutí stěžovatele proto v řízení o kasační stížnosti posuzována nebude.
Postup městského soudu má procesní oporu v ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s., dle kterého,
rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, mů že,
nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjev ně nepřiměřené výši, upustit
od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze -li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu,
z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních sm ěrech doplnil,
a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě. Procesní podmínku uvedenou na posledním místě,
tedy existenci návrhu na upuštění od uložené pokuty nebo její snížení v mezích zákonem
dovolených, lze v posuzované věci považovat za splněnou, neboť návrh na soudní moderaci
pokuty žalobce v žalobě uplatnil, a to jako tzv. petit eventuální, což je v duchu ustálené judikatury
přípustné (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 11. 2005, č. j. 1 As 30/2004 - 82). Zdejší
soud nenabyl pochybnost ani o splnění podmínky druhé, podle níž musí být možné učinit
rozhodnutí o snížení pokuty na základě skutkového stavu, z něhož vycházel již správní orgán,
aniž by bylo třeba tento skutkový stav v zásadních směrech doplňovat.
Pokud jde o samotnou věcnou stránku užité moderace, ukládání pokut za správní delikty
se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního op rávnění) správního orgánu,
tedy v zákonem přiznané volnosti rozhodnout ve vymezených hranicích, případně v možnosti
volby některé z více zákonem aprobovaných variant. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti,
jimiž se soud musí při posuzování věci k žalobní námitce zabývat vždy, je oblast správní diskrece
soudní kontrole prakticky uzavřena. Podrobit správní uvážení soudnímu přezkoumání
při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen tehdy, překročil-li správní orgán zákonem stanovené
meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich, nebo pokud volné uvážení zneužil; soud je oprávněn
též posoudit, zda správním orgánem ustanovený rozhodný skutkový stav věci byl opatřen
zákonným způsobem, případně zda není v logickém rozporu s výstupy provedené diskrece.
Není však v pravomoci správního soudu, aby standardně vstupoval do role správního orgánu
a pokládal na místo správní diskrece uvážení soudcovské, tedy například aby sám rozhodoval,
jaká sankce (co do druhu a výše) by měla být uložena (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 12. 2013, č. j. 2 As 130/2012 - 20).
Jedinou výjimkou je již citované ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s., jehož aplikace
je odůvodněna zjevně nepřiměřenou výší pokuty, byť tato byla uložena v rámci zákona.
Je třeba upozornit, že užitím moderačního práva soud fakticky aprobuje zákonnost napadeného
správního rozhodnutí (na poli vymezeném žalobními body), neboť v opačném případě je užití
moderace vyloučeno a náprava může být zjednána pouze zru šením takového rozhodnutí
(jeho části) právě pro jeho nezákonnost. Tím, že soud trest sníží nebo od něj upustí,
tedy nezpochybňuje závěr správního orgánu o tom, že žalobce porušil zákon a dopust il
se správního deliktu, nýbrž pouze nahrazuje jeho správní úvahu, na níž byl vystavěn výrok
o druhu ukládané sankce a její výši, úvahou vlastní (srov. rozsudek tohoto soudu ze dne
30. 11. 2005, č. j. 1 As 30/2004 - 82). Uvedená hlediska pak nutně determinují i rozsah přezkumu
rozsudku v němž bylo užito moderační právo kasačním soudem, a rovněž přístup,
který k přezkumu Nejvyšší správní soud může zaujmout. V řízení o kasační stížnosti
totiž Nejvyšší správní soud nemá obdobné oprávnění jako krajský (městský) soud vůči správnímu
orgánu a výši sankce (pokuty) nově stanovenou krajským (městským) soudem již nemůže
nahradit pokutou podle svého uvážení. Ve vztahu k užité diskreci krajského (městského) soudu
je tak oprávněn hodnotit pouze to, zda krajský (městský) soud nepřekročil zákonem stanovené
meze svého uvážení, nevybočil z nich nebo volné uvážení nezneužil, či zda je jeho úvaha
přezkoumatelná a logicky nerozporná.
V takto vymezeném rámci kasačního přezkumu se Nejvyšší správní soud soustředil
nejprve na námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu [§103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.], neboť již konstantně judikuje, že zpravidla t eprve poté, dospěje-li k závěru, že napadené
rozhodnutí přezkoumatelné je, může se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz například
rozsudek ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105, publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS).
Nepřezkoumatelnost má podle mínění stěžovatele spočívat v absenci podrobného vysvětlení,
jaká konkrétní skutková zjištění nasvědčují tomu, že na straně ž alobce existovala dobrá víra,
a pokud ano, zda existovala v rozsahu, který je proporcionální míře snížení uložené pokuty.
S ohledem na zvolenou formulaci uvedené stížnostní námitky lze proto shrnout,
že nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku se má zakládat na nedostatku důvodů,
pro které městský soud přistoupil k užití moderačního práva podle §78 odst. 2 s. ř. s.
Problematikou nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí se Nejvyšší správní
soud zabýval v řadě svých dřívějších rozhodnutí (viz například rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 200 5, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44,
č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, či ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 5 As 29/2007 – 64). Co se týče nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů,
tímto pojmem se rozumí nedostatek důvodů skutkových. Typicky se jedná o případy, kdy soud
opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny. Při vědomí
takto podané definice nicméně zdejší soud nedospěl k závěru, že by bylo možné této námitce
přisvědčit.
Z odůvodnění rozsudku zřetelně vyplývá, že se městský soud v úvahách o využití svého
moderačního oprávnění odrazil od několikráte zmiňovaného předcházejícího rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2011, č. j. 2 As 26/2010 - 98, v němž byla koncepce
správních deliktů podle §88 odst. 1 písm. f) a §88 odst. 2 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb.
označena jako „nepříliš šťastná“, nicméně z pozice orgánu moci soudní nekorigovatelná.
V návaznosti na to zdejší soud připustil, že „[j]ediný prostor, jak případně zohlednit absenci zavinění
či dobrou víru subjektu, který se dopustil protiprávního jednání, tak zůstává v rámci úvah o výši ukládané
sankce.“ Na tomto místě je třeba připomenout, že městský soud byl povinen právní názor
kasačního soudu respektovat (§110 odst. 4 s. ř. s.) , jakkoli pojem „vázanost právním názorem vyšší
soudní instance“ dozajista nepředstavuje pokyn k jeho pouhému mechanickému převzetí.
Nic takového však městskému soudu spravedlivě vytýkat nelze, a to ani proto, že jako důvod
pro snížení uložené pokuty plně uznal žalobcův (mylný) předpoklad, že pravomocná rozhodnutí
Městského úřadu Kravaře – odboru životního prostředí byla vydána teprve poté, co orgán
ochrany přírody a krajiny udělil potřebné výjimky a souhlasy (viz první odstavec na straně šesté
napadeného rozsudku). Dlužno sice uznat, že odůvodnění napadeného rozsudku mohlo
být obsáhlejší a podrobnější, přesto však městským soudem zvolená stručná argumentace
postačuje k pochopení, jaké je ratio decidendi jeho rozsudku, tedy že moderace uložené pokuty
podle §78 odst. 2 s. ř. s. se opírala o dobrou víru žalobce, že zájmy ochrany přírody a krajiny
byly náležitě zohledněny již ve stavebním povolení.
Je vhodné pro úplnost dodat, že namítá-li stěžovatel, že z napadeného rozsudku
není seznatelné, zda městský soud vůbec zohlednil všechny okolnosti daného případu,
a tedy zda korigovaná výše pokuty všem těmto okolnostem koreluje, pak nelze přehlédnout,
že polemika stěžovatele (v procesní pozici žalovaného) s podanou žalobou se ubírala poněkud
jinými směry než jeho argumentace v kasační stížnosti. Ve vyjádření k žalobě stěžovatel vůbec
netvrdil, že žalobce od 7. 1. 2004 prokazatelně věděl o tom, ž e na realizaci předmětné
stavby výjimka ze zákazů ve zvláště chráněném území (respektive jeh o ochranném pásmu)
podle §33 odst. 1 a §37 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. nebyla vydána, natož aby toto své tvrzení
důkazně podpořil odkazem na zápis ve stavebním deníku. Nelze proto oprávněně klást
městskému soudu k tíži, že se touto skutečností explicitně nezabýval.
Neshledal-li tedy zdejší soud námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu
za důvodnou [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] , může nyní přejít k námitce nezákonnosti
rozsudku spočívající v nesprávném právním posouzení věci [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Jak již bylo opakovaně uvedeno, stěžovatel je především přesvědčen, že se žalobce nemůže
své dobré víry dovolávat po celou dobu, po kterou jeho protiprávní jednání trvalo;
pokud městský soud dospěl k závěru opačnému, vykročil z mezí svého moderačního oprávnění.
Co se týče doby trvání protiprávního jednání, je vhodné připomenout, že ve vztahu
ke skutku vymezenému v bodě 1. výroku rozhodnutí ČIŽP (realizace části stavby bez výjimky
ze zákazů v přírodní rezervaci) se mělo jednat o období od října roku 2003 do 30. 6. 2004,
a ve vztahu ke skutku vymezenému v bodě 2. výroku (realizace části výše popsané stavby
v ochranném pásmu přírodní rezervace bez souhlasu orgánu ochrany přírody) šlo o období
od 20. 10. 2003 do ukončení stavební činnosti v prosinci roku 2004. Uvedená časová rozmezí
přitom nebyla účastníky řízení nijak rozporována.
Stěžovatel svou argumentaci podporuje i předloženým spisem, a to konkrétně kopií listu
č. 5895947 žalobcova stavebního deníku. Z tohoto dokumentu zdejšímu soudu vyplynulo,
že dne 7. 1. 2004 proběhlo „jednání k řešení dalšího postupu prací“ na stavbě „Úprava vodního toku
Štěpánka v k. ú. Kravaře“, za přítomnosti žalobce, jakožto zhotovitele stavby, a dvou pracovníků
Zemědělské vodohospodářské správy (investora). V zápisu se dále uvádí, že (citace
včetně nesprávné interpunkce): „K dnešnímu dni bylo provedeno vyčištění koryta toku Štěpánka
v úseku km 7,000 – 7,787. Odtěžený výkopek byl uložen na pozemky podél pravého břehu vodního toku.
Vzhledem k tomu, že se jedná o úsek v chráněném území bude další postup likvidace nánosů (odvoz na skládku
nebo rozprostření na okolní pozemky) projednán se zástupcem Krajského úřadu MS kraje – odbor životního
prostředí a zemědělství.“.
Domnívá-li se stěžovatel, že zmíněný list č. 5895947 stavebního deníku je důkazem,
že dobrá víra mohla být u žalobce přítomna pouze po část doby, po kterou protiprávní jednání
trvalo, nelze mu v takto kategorickém závěru dát za pravdu. Pouhá informace o tom, že způsob
provádění prací ve zvláště chráněném území musí být konzultován se zástupcem Krajského
úřadu Moravskoslezského kraje – odboru životního prostředí a zemědělství, mohla pro žalobce
jen stěží představovat indicii o protiprávnosti jeho dosavadního postupu, a nemůže
být proto vykládána jako zřetelná informace o tom, že stavební úřad vydal stavební povolení,
aniž by vyčkal rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody a krajiny, tedy Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje (nikoli obecního či městského úřadu, jak se domníval žalobce).
K problematice období, po které mohla dobrá víra žalobce existovat, lze upozornit,
že správní spis obsahuje například i kopii jiného listu stavebního deníku (č. 5895964) se zápisem
investora ze dne 19. 4. 2004 tohoto znění (opět včetně nesprávné interpunkce a s původním
zvýrazněním textu versálkami): „Na základě ‚ROZHODNUTÍ – zn. 9/OP/2976/04/Kot, ze dne
14. 4. 2004‘, které vydala ČESKÁ INSPE KCE ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ – OBLASTNÍ
INSPEKTORÁT OSTRAVA – ODDĚLENÍ OCHRANY PŘÍRODY, Valchařská 15. 702 00
Ostrava ZASTAVUJEME činnost – realizaci stavby vodního díla „Úprava toku Štěpánka v katastrálním
území Kravaře“, která je prováděna na základě rozhodnu tí Městského úřadu Kravaře, odboru životního prostředí
ze dne 9. 9. 2003 č. j. ŽP- 3766/2003-Es-231.2, kterým bylo vydáno stavební povolení k výše uvedené stavbě.
Činnost zastavujeme dnem 29. 4. 2004.“ . Nelze vyloučit, že až právě uvedený den může
být považován za okamžik, kdy si již žalobce musel být (s jistotou nebo alespoň
s pravděpodobností jistotě se blížící) vědom toho, že jeho činnost, jakkoli prováděná v souladu
se stavebním povolením, koliduje se zájmem na environmentální ochraně dané lokality.
I přes shora uvedené skutečnosti nicméně Nejvyšší správní soud pochybení městského
soudu při užití moderačního oprávnění nalezl, byť v poněkud jiné rovině než je namítáno
stěžovatelem. Pojímá-li totiž městský soud bod 9 územního rozhodnutí (v němž se uvádí,
že „[k]e kácení dřevin a likvidaci vzrostlé zeleně, bude ke stavebnímu povolení vydáno MěÚ Kravaře – odborem
životního prostředí závazné stanovisko orgánu ochrany přírody ve věci zásahu do VKP vodního toku Štěpánka“ )
jako skutečnost, která má dokazovat dobrou víru žalobce o tom, že stavební povolení kryje nejen
výjimky a souhlasy k provádění činností na území přírodní rezervace a jejího ochranného pásma,
ale i povolení ke kácení dřevin dle §8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., pak Nejvyšší správní soud
dospívá k závěru opačnému a má za to, že citovaný bod 9 územního rozhodnutí naopak jasně
a bez dalších pochybností adresáty informuje, že stavebním povolením nemůže být nahrazeno
povolení ke kácení dřevin, i kdyby s ním bylo při provádění stavby výslovně kalkulováno.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti opětovně připomíná závěry předcházejícího
rozsudku ze dne 9. 12. 2011, č. j. 2 As 26/2010 - 98, v němž (s odkazem na rozsudek ze dne
14. 2. 2008, sp. zn. 5 As 77/2006 ) uvedl, že stavební povolení nemůže nahradit žádný
ze správních aktů vydávaných na úseku environmentální ochrany, a v návaznosti na to vyslovil,
že stavební povolení mělo být v souzené věci vydáno teprve poté, co byly tyto potřebné výjimky
a souhlasy opatřeny jakožto samostatně vydávané správní akty . Dále Nejvyšší správní soud uvedl,
že i povolení ke kácení dřevin je předmětem samostatného správního řízení, zahajovaného
k žádosti vlastníka pozemku či nájemce pozemku se souhlasem vlastníka, nicméně stavební
povolení a rozhodnutí o žádosti o povolení kácení dřevin se vzájemně nijak nepodmiňují
a na sobě závislé nejsou. Nad rámec těchto stále platných závěrů zdejší soud doplňuje,
že povolení ke kácení dřevin se vydává bez přímé vazby na charakter daného území
a při rozhodování se v zorném poli příslušného orgánu ochrany přírody a krajiny ocitají kritéria
jiná, uvedená v §8 zákona č. 114/1992 Sb., čemuž nasvědčuje také ob ecně formulovaná textace
§7 odst. 1 tohoto zákona: „Dřeviny jsou chráněny před poškozováním a ničením, pokud se na ně nevztahuje
ochrana přísnější (§46 a 48) nebo ochrana podle zvláštních předpisů.“ Naposledy citované ustanovení
tak nutně směřuje k výkladu, že o povolení ke kácení dřevin je nutno (až na výjimky uvedené
v §8 odst. 2 až 4 zákona č. 114/1992 Sb.) žádat bez ohledu na to, zda se daná dřevina nachází
na zvláště chráněném území (§14 zákona č. 114/1992 Sb.) , či na území jiném. Ostatně,
právě upozornění, kterého se investoru a potažmo žalobci dostalo v bodu 9 územního
rozhodnutí (jmenovitě předložka „ke“, užitá ve slovním spojení „ke stavebnímu povolení“,
naznačující, že zmíněné „stanovisko“ ke kácení dřevin bude existovat vedle stavebního
povolení), povážlivě oslabuje existenci městským soudem dovozeného přesvědčení žalobce
o tom, co vše v sobě může stavební povolení pojmout. Bez povšimnutí nemůže zůstat ani fakt,
že ke kácení dřevin došlo již v říjnu roku 2003 a v odstraňování porostů se pokračovalo i poté,
co investor v listopadu roku 2003 podal žádost o souhlas se zásahem do významného krajinného
prvku, o níž se (mylně) domníval, že je současně oznámením ve smyslu §8 odst. 2 zákona
č. 114/1992 Sb. (viz strana pět odstavec první žaloby). I tato okolnost tedy poněkud podrývá
městským soudem uznanou dobrou víru žalobce, že stavební povolení v sobě zahrnovalo
též oprávnění ke kácení dřevin.
S přihlédnutím k výše uvedenému tedy nezbývá než konstatovat, že městskému soudu
Nejvyšší správní soud nevytýká, že při moderaci uložené pokuty dovodil a zohlednil žalobcovu
nesprávnou domněnku, že zájmy na zvláštní územní environmentální ochraně byly náležitě
reflektovány již ve stavebním povolení, neboť jeho vydání by neb ylo (nemělo být) myslitelné
bez předchozího vydání příslušných výjimek a souhlasů s činnostmi ve zvláště chráněném území.
Lze připustit, že by bylo nepřiměřeně tvrdé, aby poněkud komplikovaná konstrukce právní
úpravy výjimek a souhlasů s činnostmi ve zvláště chráněném území a jeho ochranném pásmu,
spolu s pochybením příslušného správního orgánu (Městského úřadu Kravaře), šly plně
k tíži subjektu, který ani nebyl v pozici účastníka daných správních řízení a který proto spoléhal
na to, že adresát příslušných správních aktů (tj. investor) by jejich případné nedostatky odhalil
a usiloval by o jejich nápravu. Nesprávného právního posouzení věci se však krajský soud
dopustil tím, že obdobnou logiku v počínání žalobce bez dalšího plně vztáhl i k absenci povolení
ke kácení dřevin podle §8 odst. 1 téhož zákona, a na jejím základě dovodil dobrou víru žalobce,
že stavební povolení v sobě zahrnovalo také povolení k této činnosti. Nejvyšší správní soud
je přesvědčen, že v §8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. předpokládaný povolovací mechanismus
je stanoven zcela srozumitelně a má být znám každému, kdo z titulu svého podnikatelského
oprávnění provádí činnost, při níž mohou být z její povahy ohroženy zájmy tímto ustanovením
chráněné; pokud tomu tak není, nemůže se neznalosti přísluš né právní úpravy dovolávat
jako okolnosti vylučující deliktní odpovědnost, ani jako okolnosti polehčující, neboť povinnost
seznámit se s příslušnou právní úpravou vyplývá právě z povahy jím vykonávané činnosti.
Žalobcem tvrzená (a městským soudem akceptovaná) dobrá víra, že stavební povolení
reflektuje environmentální zájmy, se tak z povahy věci může upínat pouze k udělení výjimek
a souhlasů s prováděním stavby ve zvláště chráněném území a jeho ochranném pásmu,
tedy na skutky, které byly popsány v bodech 1. a 2. výroku rozhodnutí ČIŽP, nikoli
ale již k jednání, které bylo popsáno v bodu 3. výroku (tedy k neoprávněnému vykácení
93 ks stromů a 3690 m
2
keřů). Naposledy uvedený skutek byl kvalifikován jako správní delikt
podle §88 odst. 1 písm. c), v návaznosti na §7 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., a byl postižen
pokutou ve výši 75 000 Kč. Jestliže tedy městský soud celkovou pokutu snížil z částky
170 000 Kč na částku 1000 Kč, evidentně moderoval pokutu i v té části, která byla uložena
za posledně zmíněný správní delikt; pro takový postup však, z důvodů výše vyložených,
nebyl dán prostor.
Jelikož městský soud při užití svého moderačního oprávnění nedostatečně, respektive
nesprávně posoudil rozsah akceptovatelné dobré víry žalobce v existenci všech veřejnoprávních
podmínek pro provádění stavebních prací, je nutné přisvědčit námitce, že jím v ydaný rozsudek
trpí nezákonností pro nesprávné právní posouzení věci [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyššímu
správnímu soudu tak nezbylo, než tento rozsudek zrušit a věc městskému soudu vrátit k dalšímu
řízení (§110 odst. 1, věta první před středník em s. ř. s.).
V dalším průběhu řízení se městský soud podrobně zaměří na co nejpřesnější určení
doby, po kterou mohla být u žalobce reálně přítomna dobrá víra, že vydání stavebního povolení,
na základě něhož předmětnou stavbu realizuje, předcházelo přijetí potřebných výjimek a souhlasů
k činnostem ve zvláště chráněném území a jeho ochranném pásmu (nabízí se zde vycházet
zejména z obsahu stavebního deníku v jeho celkovém kontextu). Bude-li městský soud i poté,
co postaví toto období najisto, i nadále zvažovat využití svého moderačního oprávnění
podle §78 odst. 2 s. ř. s., zohlední fakt, že možnost snížení sankce je limitována nejen skutečnou
dobou, po kterou mohl žalobce v dobré víře být, ale též přítomností jiného sankcionovaného
skutku, který žalobcova dobrá víra z povahy věci pokrývat nemohla. Tento právní názor
je pro městský soud závazný (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. července 2015
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu