ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.139.2015:25
sp. zn. 2 As 139/2015 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Ing. E. S.,
zastoupené JUDr. Vladimírem Kašparem, advokátem, se sídlem Na Poříčí 116/5, Liberec, proti
žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: Město Chrastava, se sídlem náměstí 1. máje 1, Chrastava, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 6. 2014, sp. zn. OÚPSŘ 189/2014-330-rozh., o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne
30. 4. 2015, č. j. 59 A 74/2014 – 41,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 30. 4. 2015,
č. j. 59 A 74/2014 – 41, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně v předchozích řízeních brojila proti rozhodnutí Městského úřadu Chrastava
(dále jen „správní orgán prvního stupně“), v jehož důsledku došlo k demolici její stavby před tím,
než o věci rozhodl odvolací správní orgán.
[2] Správní orgán prvního stupně zahájil z moci úřední dne 8. 8. 2012
podle §129 odst. 1 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, řízení o odstranění stavby garáže s opravnou
a přístavbou umístěné na pozemcích st. p. č. 48/2 a 659 v katastrálním území Chrastava I,
obec Chrastava (dále jen „stavba“), která byla ve vlastnictví žalobkyně. Rozhodnutím ze dne
21. 3. 2013, č. j. OVUS/1049/2013/Ja, nařídil stavbu odstranit do 31. 5. 2013 s tím, že podle
§85 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, vyloučil
odkladný účinek případného odvolání proti tomuto rozhodnutí. Správní orgán prvního stupně
svůj postup odůvodnil tím, že stavba byla dne 7. 8. 2010 zasažena povodní, avšak žalobkyně
od té doby neprovedla žádné práce vedoucí ke zlepšení stavebně technického stavu stavby,
která svým havarijním stavem ohrožuje život a zdraví osob pohybujících se na přilehlé lávce
a pěší komunikaci. Dne 4. 6. 2013 byl proveden výkon rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně a stavba žalobkyně byla zdemolována.
[3] Žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 6. 2013, sp. zn. OÚPSŘ 147/2013-330-rozh.
(které bylo správnímu orgánu prvního stupně doručeno až dne 5. 6. 2013), na základě odvolání
žalobkyně zrušil rozhodnutí o odstranění stavby pro nepřezkoumatelnost a věc vrátil správnímu
orgánu prvního stupně k dalšímu řízení. V něm správní orgán prvního stupně rozhodnutím
ze dne 9. 12. 2013, č. j. OVUS/4938/2013/Ja, znovu rozhodl tak, že nařídil stavbu odstranit.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 2. 2014, sp. zn. OÚPSŘ 29/2014-330-rozh., rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně opět zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení s odůvodněním,
že v důsledku zániku předmětu řízení o odstranění stavby již nelze ohledně neexistující stavby
meritorně rozhodovat (a to bez ohledu na okolnosti spojené se zánikem stavby).
[4] Správní orgán prvního stupně nato vydal rozhodnutí ze dne 8. 4. 2014,
č. j. OVUS/940/2014/Ja, v jehož výroku uvedl, že nevydává rozhodnutí - nařízení odstranění
stavby garáže s opravnou a přístavbou, což odůvodnil tím, že v řízení o odstranění stavby nelze
pro absenci základní podmínky řízení (tj. fyzická existence stavby) pokračovat. Odvolání
žalobkyně proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 6. 2014,
sp. zn. OÚPSŘ 189/2014-330-rozh. (dále jen „napadené rozhodnutí“), s odůvodněním,
že v řízení o odstranění stavby je vždy předmětem řízení stavba, která existuje alespoň v době
zahájení řízení. Pokud v průběhu řízení existovat přestala (bez ohledu na okolnosti, za jakých
se tak stalo), logicky nelze v řízení pokračovat, neboť, laicky řečeno, není o čem řízení dále vést.
Žalovaný uvedl, že správním aktem, který přímo vedl k fyzickému odstranění stavby,
nebylo tehdy vykonatelné (byť nepravomocné) rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
ze dne 21. 3. 2013, č. j. OVUS/1049/2013/Ja, ale exekuční příkaz ze dne 4. 6. 2013,
č. j. OVUS/2061/2013/Ja (na nějž žalovaný rovněž nahlížel jako na překážku věci rozhodnuté).
Dle názoru žalovaného právě podání správní žaloby proti tomuto exekučnímu příkazu
představovalo procesní cestu, kterou se žalobkyně mohla domoci řádného přezkumu dané
záležitosti jiným orgánem veřejné moci.
[5] Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, kterou Krajský soud
v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci usnesením ze dne 30. 4. 2015, č. j. 59 A 74/2014 - 41
(dále jen „krajský soud“ a „napadené usnesení“), odmítl. Za rozhodné považoval to, že v nyní
posuzované věci šlo o řízení zahájené na základě zjištění učiněných správním orgánem prvního
stupně z moci úřední. Zahájí-li správní orgán řízení s cílem uložit jeho účastníku nějakou
povinnost, odejmout nějaké právo apod., přičemž v průběhu řízení dojde k závěru, že podmínky
pro uložení původně zamýšlených povinností splněny nejsou, pak mu také nic nebrání
v tom, aby řízení zastavil podle §66 odst. 2 správního řádu. Krajský soud pro skutkové odlišnosti
nyní posuzovaného případu neshledal důvod pro aplikaci judikatury Nejvyššího správního soudu,
která po stavebních úřadech požaduje, aby o zastavení řízení bylo z důvodu zachování procesních
práv účastníků řízení rozhodováno meritorním rozhodnutím. Krajský soud nenalezl potřebu
chránit procesní práva jiných účastníků řízení, kteří by procesním rozhodnutím o zastavení řízení
byli negativně dotčeni, a byl tak toho názoru, že postup podle §66 odst. 2 správního řádu
by byl zcela namístě. Neshledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, neboť správní orgány
zvolily vyšší formu rozhodnutí tam, kde postačovalo vydání procesního rozhodnutí,
přičemž jak rozhodnutí o tom, že se nevydává rozhodnutí o nařízení odstranění stavby,
tak i případné usnesení o zastavení řízení podle §66 odst. 2 správního řádu plní totožný účel.
Krajský soud uvedl, že v daném případě je sice napadený úkon žalovaného formálně
meritorním rozhodnutím, materiálně se však nejedná o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
neboť takovým úkonem se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva
nebo povinnosti. Přezkoumávaný úkon žalovaného (rozhodnutí o tom, že se nevydává
rozhodnutí o nařízení odstranění stavby) proto nelze považovat za rozhodnutí přezkoumatelné
ve správním soudnictví, neboť samo o sobě nemá za následek zásah do hmotných práv
žalobkyně a pro žalobkyni z něj bezprostředně nevyplývají žádná práva či povinnosti.
Krajský soud tedy žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. e)
a §70 písm. a) s. ř. s. od mítl, neboť napadené rozhodnutí nepředstavovalo dle jeho názoru
rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
II. Kasační stížnost
[6] Proti napadenému usnesení podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost,
v níž uvedla, že správní orgány porušily její vlastnické právo, neboť prokazatelně věděly
o tom, že od 4. 6. 2013 byl její objekt zdemolován a tím přestal existovat. Správní orgány
však pokračovaly v řízení o odstranění stavby, i když jeho předmět zanikl, a toliko hledaly cestu,
jak zhojit svůj nezákonný postup, kterým byla stěžovatelce způsobena škoda. Stěžovatelka
tak mohla uplatnit nárok na náhradu škody, neboť nezákonné rozhodnutí (o odstranění stavby)
bylo na základě podání opravného prostředku zrušeno. Zastavením řízení by správní orgány
nárok stěžovatelky de facto potvrdily, proto zvolily konstrukci, že rozhodly tak, že se rozhodnutí
nevydává, aby v odůvodnění mohly přijít s tím, že vlastně postupovaly správně a v souladu
se zákonem. Stručně řečeno, správní orgány byly povinny vydat usnesení o zastavení řízení,
k čemuž v daném případě nedošlo, a navíc byly fatálním způsobem porušeny zákonné lhůty
pro vydání rozhodnutí. Stěžovatelka nesouhlasila se závěry krajského soudu, že je plně v dispozici
správních orgánů, zda řízení o odstranění stavby zahájí a případně zastaví. Napadeným
rozhodnutím byla porušena práva stěžovatelky na ochranu vlastnictví a na spravedlivý proces,
neboť došlo k účelovému a nezákonnému rozhodnutí správních orgánů s úmyslem a cílem zhojit
jejich nezákonný postup. Stěžovatelka byla toho názoru, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím
meritorním, a je naprosto nepodstatné, zda formálně či materiálně, neboť zásahem do jejích
hmotných práv došlo již samotným vedením správního řízení. Stěžovatelka odmítla názor
krajského soudu, že jí z napadeného rozhodnutí bezprostředně nevyplývají žádná práva
či povinnosti, a naopak namítla, že jí byl nezákonně a bezdůvodně zničen majetek a čelila
nezákonné exekuci.
[7] Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti
nevyužili.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byla účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost
byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatelka je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena
advokátem. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[9] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[10] Úvodem považuje Nejvyšší správní soud za vhodné uvést, že je-li kasační stížností
napadeno usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby, lze kasační stížnost podat pouze
z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
nikoli dle §103 odst. 1 písm. a) či b) s. ř. s., jak je ve své kasační stížnosti označila stěžovatelka.
Samotná nesprávná právní subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní písmena uvedená
v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. však nebrání meritornímu projednání kasační stížnosti
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50,
publ. pod č. 161/2004 Sb. NSS; všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Pokud krajský soud odmítl žalobu
jako nepřípustnou a meritorně se jí nezabýval, Nejvyšší správní soud může zkoumat
jen to, zda krajský soud správně posoudil procesní podmínky její přípustnosti; věcný obsah
žaloby přezkoumávat nemůže (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 - 65).
[11] Krajský soud své rozhodnutí o odmítnutí žaloby založil na závěru, že pokud správní
orgán zahájí řízení z moci úřední (tj. v daném případě řízení o odstranění stavby), přičemž
v jeho průběhu dojde k závěru, že podmínky pro uložení původně zamýšlených povinností
splněny nejsou, pak mu nic nebrání v tom, aby řízení zastavil. Vzhledem k tomu, že stavební
zákon pro takovou situaci neobsahuje vhodný nástroj, dle krajského soudu se nabízí postupovat
dle §66 odst. 2 správního řádu. Krajský soud uvedl, že neshledal podmínky pro aplikaci
judikatury Nejvyššího správního soudu (konkrétně rozsudků ze dne 28. 7. 2011,
č. j. 5 As 30/2011 – 93, a ze dne 26. 8. 2013, č. j. 8 As 76/2012 – 35), která po správních
orgánech požaduje, aby o zastavení řízení (podle §66 odst. 2 správního řádu) bylo z důvodu
zachování procesních práv účastníků řízení rozhodováno meritorním rozhodnutím,
což odůvodnil tím, že Nejvyšší správní soud v citovaných rozsudcích posuzoval skutkově odlišné
případy. V této věci naopak krajský soud konstatoval, že nenalezl potřebu chránit procesní
práva jiných účastníků řízení, kteří by procesním rozhodnutím o zastavení řízení podle
§66 odst. 2 správního řádu byli negativně dotčeni. Krajský soud uzavřel, že přezkoumávaný úkon
žalovaného (tj. napadené rozhodnutí) nelze považovat za rozhodnutí přezkoumatelné
ve správním soudnictví, neboť samo o sobě nemá za následek zásah do hmotných práv
stěžovatelky, nevyplývají z něj pro ni bezprostředně žádná práva či povinnosti, a nemá tedy
bez dalšího účinky ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
[12] V prvé řadě musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že se krajský soud v napadeném
usnesení vůbec nevypořádal se samotnou podstatou sporu, kterou stěžovatelka učinila tvrzení,
že v důsledku postupu správních orgánů jí měla být nezákonně zdemolována její stavba.
V napadeném usnesení se omezil toliko na abstraktní úvahy o podmínkách aplikace
§66 odst. 2 správního řádu, aniž by jakkoli reagoval na konkrétní situaci stěžovatelky
a srozumitelně jí vysvětlil, proč dle jeho názoru i přes odstranění její stavby nedošlo k zásahu
do jejích veřejných subjektivních práv a bylo tak namístě její žalobu odmítnout. K tomu je třeba
uvést, že z hlediska soudního přezkumu tvoří rozhodnutí správních orgánů prvního a druhého
stupně jeden celek. Krajský soud tedy nemohl posuzovat napadené rozhodnutí izolovaně
(srov. str. 5 napadeného usnesení, kde krajský soud uvádí, že napadené rozhodnutí „samo
o sobě“ nemá za následek zásah do hmotných práv stěžovatelky, resp. z něj pro ni nevyplývají
„bezprostředně“ žádná práva či povinnosti), a naopak měl zasadit napadené rozhodnutí
do kontextu celkového průběhu správního řízení, přičemž se v této souvislosti měl vypořádat
zejména s tím, že v důsledku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 21. 3. 2013,
č. j. OVUS/1049/2013/Ja, došlo k fyzickému odstranění stavby stěžovatelky.
[13] Podle §66 odst. 2 správního řádu platí: „Řízení vedené z moci úřední správní orgán usnesením
zastaví, jestliže zjistí, že u některého správního orgánu již před zahájením tohoto řízení bylo zahájeno řízení
v téže věci, nebo jestliže v řízení, ve kterém nemohou pokračovat právní nástupci, odpadl jeho důvod, zejména
jestliže účastník zemřel nebo zanikl, anebo zanikla věc nebo právo, jehož se řízení týká. Toto usnesení se pouze
poznamená do spisu.“
[14] Má-li Nejvyšší správní soud stručně shrnout obsah judikatury k §66 odst. 2 správního
řádu (kterou krajský soud v napadeném usnesení zmínil, avšak rozhodl se ji neaplikovat),
pak v rozsudku ze dne 28. 7. 2011, č. j. 5 As 30/2011 - 93, Nejvyšší správní soud konstatoval,
že „§66 odst. 2 správního řádu lze použít pouze v řízení, kde budou kumulativně splněny dvě základní
podmínky, a to, že v řízení nelze pokračovat s právními nástupci a současně odpadl důvod řízení. Dopadá
tak pouze na případy, kdy v průběhu řízení pominou podmínky řízení (existence způsobilých účastníků řízení
a existence předmětu řízení), za kterých je správní orgán oprávněn ve věci rozhodnout. V projednávané věci nedošlo
k naplnění ani jedné z výše uvedených podmínek stanovených §66 odst. 2 správního řádu a aplikace citovaného
ustanovení je tedy v rozporu se zákonem. Podmínka existence účastníků byla po celou dobu řízení splněna,
s účastníky řízení o odstranění stavby bylo možné řízení zahájit a pokračovat a taktéž důvod řízení
po jeho zahájení neodpadl, nýbrž stavební orgán zjistil, že stavba byla postavena v souladu se stavebním povolením
a není tak důvod nařídit její odstranění. (…). Stavební úřad tak měl dle názoru Nejvyššího správního soudu
meritorně rozhodnout (§67 správního řádu), neboť ani stavební zákon ani správní řád mu neumožňují řízení
o odstranění stavby zastavit v případě, kdy stavební úřad shledá, že nejde o stavbu postavenou bez či v rozporu
se stavebním povolením. Vydání rozhodnutí ve věci nebrání ani ta skutečnost, že dikce §129 stavebního zákona
neupravuje, jakým způsobem řízení o odstranění stavby ukončit, pokud stavební úřad v průběhu řízení zjistí,
že nebyly dány důvody pro jeho zahájení.“ Na závěry citovaného rozsudku navázal Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 26. 8. 2013, č. j. 8 As 76/2012 - 35, v němž (rovněž ve vztahu k řízení
o odstranění stavby) uvedl, že „stavební úřad měl vydat rozhodnutí podle §67 správního řádu,
proti kterému je přípustný opravný prostředek. Částečná skutková odlišnost spočívala pouze v tom, že důvodem
pro zastavení řízení o odstranění stavby bylo v uvedené věci následné zjištění, že šlo o stavbu povolenou. Podstatou
nepřípustnosti postupu podle §66 odst. 2 správního řádu je potřeba zachovat procesní práva ostatních účastníků
správního řízení.“
[15] Pokud krajský soud s ohledem na skutkové odlišnosti neshledal důvody pro aplikaci výše
citované judikatury, pak měl jednoznačně uvést, jaké konkrétní skutkové odlišnosti měl na mysli.
Nejvyšší správní soud se domnívá, že pro nyní posuzovanou věc je podstatný především obecný
závěr, který lze shrnout tak, že postup podle §66 odst. 2 správního řádu je přípustný pouze
tehdy, pokud v řízení nastanou skutečnosti objektivního charakteru, pro něž nelze v řízení dále
pokračovat, a současně zastavením řízení nemohou utrpět práva účastníků řízení (viz již citovaný
rozsudek ze dne 26. 8. 2013, č. j. 8 As 76/2012 – 35). Nejvyšší správní soud má za to, že v nyní
posuzované věci nebyla splněna již první uvedená podmínka, tedy to, že by v průběhu správního
řízení nastaly skutečnosti objektivního charakteru, v důsledku kterých nelze v řízení dále
pokračovat. Za takové skutečnosti je možné považovat např. zničení stavby živelnou pohromou,
avšak nikoli situaci, kdy je věc (hmotný předmět, jehož se řízení týká) zničena přímo v důsledku
rozhodnutí správního orgánu (taková skutečnost totiž nastala z vůle správního orgánu a nelze
ji tak považovat za „objektivní“).
[16] Nemožnost aplikace §66 odst. 2 správního řádu však v nyní posuzované věci vyplývá
především z toho, že následkem postupu správních orgánů byla odstraněna stavba stěžovatelky.
Nejvyšší správní soud připomíná, že stavba stěžovatelky byla odstraněna v důsledku výroku
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 21. 3. 2013, č. j. OVUS/1049/2013/Ja,
o vyloučení odkladného účinku odvolání podle §85 odst. 2 správního řádu (resp. na základě
spojení tohoto výroku s „věcným“ výrokem rozhodnutí) před tím, než zrušující rozhodnutí
žalovaného nabylo právní moci a mohlo tak zabránit výkonu rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně. Žalovaný se v dalším průběhu řízení nemohl vyhnout své zákonné povinnosti
přezkoumat rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o odstranění stavby pouze s odkazem
na to, že stavba stěžovatelky již fyzicky zanikla, a tak „není o čem rozhodovat“. Účelem odvolání
je poskytnutí plné ochrany účastníkům řízení za účelem dosažení nápravy neúplností skutkových
a právních pochybení, tzn. ověření toho, zda zjištěný skutkový stav a jeho právní posouzení
vyjádřené v rozhodnutí správního orgánu bylo učiněno zákonným postupem a zda nejsou
pochybnosti o správnosti těchto zjištění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 12. 2005, č. j. 5 Afs 5/2005 – 85).
[17] Z povahy výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání podle §85 odst. 2 správního
řádu je zřejmé, že jakkoli má samostatný normativní obsah, zasahuje do práv či povinností
účastníků řízení pouze ve spojení se samotným „věcným“ výrokem prvostupňového rozhodnutí.
V tomto smyslu lze výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání považovat za akcesorický
a dočasný výrok. Jeho právní účinky stojí a padají s existencí „věcného“ výroku prvostupňového
rozhodnutí (jeho zrušením odvolacím orgánem zaniká i vyloučení odkladného účinku odvolání);
výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání tak v případě, že prvostupňové rozhodnutí
v odvolacím řízení neobstojí (oproti standardní situaci, kdy by odkladný účinek vyloučen nebyl),
způsobuje, že prvostupňové rozhodnutí se, byť jen dočasně, do jeho zrušení či změny
druhostupňovým správním orgánem stane vykonatelným či nabude jiných právních
účinků (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010,
č. j. 7 As 26/2009 – 58, publ. pod č. 2191/2011 Sb. NSS). Z výše uvedeného vyplývá, že výrok
o vyloučení odkladného účinku odvolání z procesního hlediska toliko mění časové
parametry prvoinstančního rozhodnutí ve věci samé. Nejedná se tedy o procesní institut,
který by měl jakýkoli vliv na zákonnou povinnost odvolacího správního orgánu přezkoumat
zákonnost a správnost odvoláním napadeného rozhodnutí (srov. §89 odst. 2 správního řádu).
Pokud by tedy za dané situace mohly správní orgány řízení zastavit, přičemž by účastníkům řízení
byla upřena možnost podat proti takovému rozhodnutí opravný prostředek (a správní orgány
by dokonce ani neměly povinnost usnesení o zastavení řízení doručit účastníkům řízení,
srov. §66 odst. 2 věta poslední správního řádu), pak by zcela nepochybně došlo přinejmenším
k porušení zásady dvojinstančnosti řízení a tím k zásahu do jejich procesních práv. Obdobně
lze poukázat na §90 odst. 4 správního řádu, podle něhož odvolací správní orgán při zjištění,
že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, odvoláním napadené rozhodnutí zruší
a řízení zastaví pouze v případě, že jiné rozhodnutí o odvolání nemůže mít význam pro náhradu
škody nebo pro právní nástupce účastníků. V nyní posuzovaném případě nelze říci,
že by meritorní rozhodnutí o odstranění stavby ztratilo význam pro náhradu škody. Ostatně
správní orgány ani nic takového netvrdily, naopak při svém postupu v podstatě vycházely pouze
ze shora vyvráceného názoru, že byly splněny podmínky pro aplikaci §66 odst. 2 správního řádu.
[18] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že i v nyní posuzované věci byly splněny podmínky
pro aplikaci závěrů shora citované judikatury, neboť stavba stěžovatelky nezanikla z objektivních
příčin, ale v důsledku rozhodnutí správního orgánu. Ztratí-li správní řízení svůj hmotný předmět
v důsledku výkonu nepravomocného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pak správní
orgány nemohou v řízení pokračovat tak, že je zastaví podle §66 odst. 2 správního řádu,
neboť by tím byl účastníkovi řízení v podstatě znemožněn věcný přezkum rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně. Jelikož nebyly splněny podmínky pro aplikaci §66 odst. 2 správního
řádu, správní orgán prvního stupně měl postupovat v intencích shora citované judikatury a vydat
meritorní rozhodnutí podle §67 správního řádu, jehož obsahem by byl deklaratorní výrok
o tom, zda ke dni fyzického odstranění stavby (tj. ke dni 4. 6. 2013) byla stavba odstraněna
důvodně, jinými slovy zda byla odstraněna v souladu se zákonem. V takovém případě
by ani fyzické odstranění stavby stěžovatelky žalovanému nebránilo v meritorním přezkumu
prvostupňového rozhodnutí. Smyslem požadavku judikatury Nejvyššího správního soudu
na vydání rozhodnutí podle §67 správního řádu totiž není samoúčelná změna procesní formy
správního rozhodnutí, ale naopak zajištění reálné ochrany veřejných subjektivních práv účastníků
řízení, konkrétně toho, aby účastníci řízení nebyli kráceni na svém právu domáhat se věcného
přezkumu prvostupňového rozhodnutí u odvolacího správního orgánu. Výsledkem takového
odvolacího řízení pak přirozeně nemůže být pouze „formálně meritorní rozhodnutí“ (jak uvádí
krajský soud), ale rozhodnutí, kterým by mělo být řádně přezkoumáno, zda rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně (a potažmo odstranění stavby stěžovatelky) bylo zákonné a správné.
Krajský soud tedy pochybil, když napadené rozhodnutí nepovažoval za rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., a na základě toho žalobu stěžovatelky odmítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] S ohledem na výše uvedené shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou,
a proto podle §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. napadené usnesení zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Jelikož se krajský soud věcnými aspekty případu nezabýval, nemohl je hodnotit ani Nejvyšší
správní soud, neboť by tím připravil účastníky řízení o jednu soudní instanci. Krajský soud
tedy v novém řízení věcně projedná a řádně vypořádá všechny žalobní námitky, přičemž bude
vycházet ze shora nastíněných závěrů Nejvyššího správního soudu, které jsou použitelné nejen
ve vztahu k napadenému usnesení, ale i ve vztahu k napadenému rozhodnutí. V novém řízení
rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. října 2015
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu