ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.154.2015:40
sp. zn. 2 As 154/2015 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s. r. o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem,
advokátem, se sídlem Šaldova 34/466, Praha 8, proti žalované: Státní veterinární
správa, se sídlem Slezská 100/7, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne 14. 6. 2012,
č. j. SVS/1414/2012-ÚVS, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 29. 4. 2015, č. j. 78 Ad 51/2012 – 83,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Krajská veterinární správa pro Olomoucký kraj (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) se dne 13. 12. 2011 pokusila o výkon státního veterinárního dozoru v provozovně
Novák maso – uzeniny nacházející se ve městě Litovel a provozované žalobkyní. Zástupkyně
vedoucí provozovny nicméně neumožnila veterinární inspektorce MVDr. A. M.,
která se prokázala služebním průkazem, vstup do provozovny s poukazem na interní pokyn
jednatele žalobkyně.
[2] V reakci na to uložil správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 16. 1. 2012,
č. j. 2011/5339-3/KVSM, žalobkyni pořádkovou pokutu ve výši 50 000 Kč podle §53 odst. 4 a 7
zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární
zákon), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí, neboť žalobkyně jako kontrolovaná osoba
nevytvořila vhodné podmínky pro výkon státního veterinárního dozoru a neposkytla veterinární
inspektorce nezbytnou součinnost a pomoc. Proti rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně podala žalobkyně odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 14. 6. 2012,
č. j. SVS/1414/2012-ÚVS (dále jen „napadené rozhodnutí“), zamítla.
[3] Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě
(dále jen „krajský soud“), v níž namítala, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
nesplňovalo zákonné náležitosti, neboť ve správním řízení nebylo postaveno najisto,
že bylo podepsáno úředně oprávněnou osobou. Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
podle žalobkyně nebylo patrné, co přesně mělo být předmětem kontroly, a tudíž nelze dospět
k závěru, zda byla dána věcná působnost orgánů veterinární správy. Rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně i napadené rozhodnutí se opírají o protokol o kontrolním zjištění,
v němž je však předmět kontroly vymezen neurčitě. Žalobkyně dále tvrdila, že MVDr. A. M.
prokázala svou totožnost služebním průkazem inspektora, avšak nedoložila, zda byla rozhodného
dne skutečně pověřena kontrolou provozovny žalobkyně. Žalobkyně byla toho názoru, že pouhé
předložení služebního průkazu nepostačuje k prokázání oprávnění provádět kontrolu podle
veterinárního zákona, neboť držiteli služebních průkazů jsou všichni úřední veterinární lékaři,
avšak ne všichni z nich jsou skutečně pověřeni ke kontrole provozoven. Pro případ, že by krajský
soud neshledal žalobu důvodnou, navrhla, aby soud uloženou pořádkovou pokutu snížil,
případně od jejího uložení upustil.
[4] Krajský soud rozsudkem ze dne 29. 4. 2015, č. j. 78 Ad 51/2012 – 83 (dále jen „napadený
rozsudek“), žalobu zamítl. V podpise na rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
bylo dle krajského soudu identifikováno příjmení Š., které odpovídalo příjmení zástupce ředitele,
oprávněného zastupovat ředitele v době jeho nepřítomnosti nebo zaneprázdněnosti, a tudíž bylo
rozhodnutí podepsáno oprávněnou úřední osobou. Předmět kontroly byl oznámen žalobkyni při
kontrole a jeho vymezení v protokole o kontrolní činnosti neodporovalo dle mínění krajského
soudu zákonnému vymezení působnosti veterinárního inspektora. Žalobkyně přitom neodmítla
poskytnout součinnost při kontrole proto, že by měla pochybnosti o legálnosti jejího předmětu,
nýbrž proto, že postrádala speciální pověření udělené veterinární inspektorce. Z tohoto důvodu
krajský soud neshledal důvod pro uvedení předmětu kontroly do výroku rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, neboť postačilo uvést, že kontrolovaná osoba neumožnila veterinární
inspektorce vstup do provozovny, čímž zabránila kontrole v jakémkoliv rozsahu.
[5] Za jádro sporu považoval krajský soud posouzení toho, zda byla veterinární inspektorka
povinna prokazovat se nejen služebním průkazem, ale také zvláštním pověřením. Konstatoval,
že tato otázka byla správními soudy řešena mnohokrát, přičemž byla jednoznačně zodpovězena
v neprospěch žalobkyně. Odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle
níž veterinární inspektoři osvědčují své obecné oprávnění k výkonu státního veterinárního
dozoru služebním průkazem, který současně představuje pověření k provedení kontroly. Zvláštní
pověření tudíž netřeba předkládat. V tomto kontextu krajský soud taktéž podotkl, že nepovažoval
za potřebné znovu dokazovat z pracovněprávní dokumentace, že MVDr. A . M. byla veterinární
inspektorkou, neboť již měl tuto skutečnost za dostatečně prokázanou na základě jejího
služebního průkazu a ani předložené části pracovněprávní dokumentace to nijak nezpochybňují.
Ostatní žalobní námitky (neuvedené v odstavci [3] tohoto rozsudku) krajský soud neshledal
důvodnými.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Stěžovatelka předně poukázala na to, že MVDr. A. M. uzavřela pracovní smlouvu pro
druh práce veterinární lékař – inspektor pro veterinární hygienu, nikoliv pro zákonem
požadovaný druh práce veterinární inspektor. Podle právní úpravy platné v době provedení
kontroly bylo možné změnit sjednaný druh práce pouze písemnou dohodou smluvních stran;
ve spise krajského soudu přitom není založen žádný dokument, který by prokazoval, že ke změně
druhu práce došlo. Judikatura Nejvyššího správního soudu, s níž stěžovatelka dlouhodobě
nesouhlasí, zastává názor, že veterinární inspektoři jsou k výkonu veterinárního dozoru
pověřováni obecně ze zákona, a tudíž nemusí předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé
kontrole. MVDr. A. M. přitom podmínku pověření ze zákona nesplňovala, neboť ze spisu
krajského soudu nevyplývá, že by byla veterinární inspektorkou. Ke kontrole provozovny
stěžovatelky, jakož i k uložení pokuty tudíž došlo protizákonně. Napadené rozhodnutí i
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je tak nutno považovat za nezákonná. Krajský soud
pochybil, když pracovněprávní dokumentaci nevzal v potaz a z pouhé existence služebního
průkazu dovodil, že MVDr. A. M. byla veterinární inspektorkou.
[8] Se závěrem krajského soudu, podle něhož rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
podepsala oprávněná úřední osoba, stěžovatelka taktéž nesouhlasila. Konstatovala, že podle
organizačního řádu byl zástupce ředitele správního orgánu prvního stupně oprávněn činit úkony
namísto ředitele, avšak pouze v případě jeho nepřítomnosti nebo zaneprázdněnosti. Žalovaná
tudíž měla prokázat, že byl ředitel nepřítomen nebo zaneprázdněn. Pokud tato podmínka splněna
nebyla, pak je rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nezákonné. Stěžovatelka podotkla,
že obdobnou stížní námitku neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou (viz rozsudek ze dne
24. 6. 2015, č. j. 10 As 1/2014 – 187). Měla však za to, že je namístě předložit posouzení sporné
otázky rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
[9] Stěžovatelka dále rozporovala názor krajského soudu, že byl protokol o kontrolních
zjištěních, na jehož základě jí byla uložena pořádková pokuta, v souladu se zákonem. Předmět
kontroly podle jejího názoru nebyl dostatečně jasný, určitý a srozumitelný, neboť byl vymezen
jako „kontrola dokumentace, kontrola výroby polotovarů, kontrola hygieny prodeje“, a není z něj tedy zřejmé,
co konkrétně mělo být kontrolováno, na základě jakého titulu a v jakém rozsahu. Stěžovatelka
měla za to, že takto vágní vymezení předmětu kontroly může vést k situaci, kdy budou kontrolní
orgány kontrolovat vše, co si usmyslí, aniž by k tomu byly oprávněny, a snadno tedy může dojít
k překročení zákonem stanovené působnosti příslušného kontrolního orgánu. Vyjádřila také svůj
nesouhlas se závěrem krajského soudu, podle kterého měla stěžovatelka tyto nedostatky
zpochybnit již v průběhu kontroly. Podle §89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů, zkoumá odvolací orgán zákonnost prvostupňového rozhodnutí
v celém rozsahu - tedy i tehdy, není-li konkrétní námitka (v tomto případě námitka nedostatečně
vymezeného předmětu kontroly) vznesena. Vzhledem k tomu, že o obdobné námitce smýšlel
Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 1/2014 – 187 stejně jako krajský soud v nyní
posuzované věci, domnívala se, že by věc měla být předložena rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu.
[10] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřovala stěžovatelka v tom, že se krajský
soud vůbec nevypořádal s jejím návrhem na uplatnění moderačního práva ve vztahu k uložené
pokutě. Krajský soud dle jejího názoru ve výroku ani v odůvodnění napadeného rozsudku
neuvedl, zda je stěžovatelčin návrh důvodný či nikoliv.
[11] Stěžovatelka nadále trvala na tom, že podle právní úpravy platné a účinné do konce roku
2013 bylo nezbytné, aby kontrolující osoby předložily nejen svůj služební průkaz, ale i pověření
ke kontrole, a navrhla, aby byla i tato otázka předložena rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu.
[12] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas
(§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační
stížnost je tedy přípustná.
[14] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[15] O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání. Jen tehdy,
považuje-li to za vhodné nebo provádí-li dokazování, nařídí k projednání kasační stížnosti jednání
(§109 odst. 2 s. ř. s.). Předmětem dokazování přitom jsou toliko konkrétní skutečnosti významné
pro předmět řízení; nerozhodné skutečnosti soud z řízení vyloučí (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 2. 2004, č. j. 6 A 109/2000 – 73, publ. pod č. 583/2005 Sb. NSS).
V nyní projednávané věci stěžovatelka navrhovala, aby si Nejvyšší správní soud vyžádal důkazní
prostředek - protokol o kontrole ze dne 19. 9. 2012, č. P126-10929/12, vyhotovený Státní
zemědělskou a potravinářskou inspekcí - který měl být praktickým příkladem toho, že správní
orgány v kontrolních protokolech vymezují předmět své kontroly široce, což následně může vést
k překračování mezí jejich pravomocí. Zdejší soud shledal, že navrhovaným důkazním
prostředkem měly být prokazovány skutečnosti, jež přímo nesouvisely s nyní souzenou věcí,
a proto důkaznímu návrhu nevyhověl. Protože v řízení o kasační stížnosti nebylo prováděno
dokazování a Nejvyšší správní soud neshledal ani žádné jiné důvody, pro které by bylo vhodné
jednání nařídit, rozhodl ve věci bez jednání.
[16] Nejprve Nejvyšší správní soud posoudil námitku nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, neboť platí, že jen přezkoumatelný rozsudek je způsobilý k posouzení z hlediska jeho
zákonnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2014, č. j. 2 As 27/2013 - 34;
všechna zde uvedená rozhodnutí jsou dostupná z www.nssoud.cz). Tvrdila-li stěžovatelka,
že se krajský soud vůbec nevypořádal s jejím návrhem na moderaci uložené pokuty, nelze jí dát
za pravdu. Krajský soud se k tomuto návrhu vyjádřil, byť poměrně stručně, na straně 7
napadeného rozsudku, kdy uvedl, že „[o]statně absence konkrétních tvrzení o dopadu pokuty do majetkové
sféry žalobce byla jedním z důvodů, proč ani soud neshledal důvod ke snížení uložené pokuty. (Dalším důvodem
byla skutečnost, že se neztotožnil s názorem žalobce, že pořádková pokuta pozbývá účelu plynutím času, naopak
má za to, že tato pozbývá účelu až splněním vynucované povinnosti)“. Z odůvodnění napadeného
rozsudku je tudíž zřejmé, že krajský soud stěžovatelčin návrh posuzoval, a stejně tak je patrné,
z jakých důvodů mu nevyhověl. Napadený rozsudek v tomto ohledu nelze považovat
za nepřezkoumatelný.
[17] Právní otázkou, zda se veterinární inspektor musí při kontrole prokazovat nejen
služebním průkazem, ale i zvláštním písemným pověřením ke kontrole, se Nejvyšší správní
soud opakovaně zabýval, neboť stěžovatelka vznesla požadavek na předložení písemného
pověření v již minulosti řešených věcech (srov. např. rozsudek ze dne 28. 3. 2013,
č. j. 4 Ads 114/2012 - 69, ze dne 27. 2. 2014, č. j. 8 As 30/2013 – 85, nebo ze dne 28. 4. 2014,
č. j. 8 As 43/2013 – 54). Judikatura zdejšího soudu (a to i ta, reflektující právní úpravu účinnou
do konce roku 2013) zastává jednotný názor, že veterinární inspektoři jsou k výkonu státního
veterinárního dozoru pověřováni obecně ze zákona, a tudíž nemusí předkládat zvláštní pověření
ke každé jednotlivé kontrole. Své obecné oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru
prokazují služebním průkazem veterinárního inspektora.
[18] Proti skutečnosti, že MVDr. A. M. byla veterinární inspektorkou zaměstnanou u
správního orgánu prvního stupně a byl jí vydán průkaz veterinárního inspektora, stěžovatelka ve
své žalobě ničeho nenamítala. Včas uplatněným žalobním bodem (viz str. 6 - 13 žaloby) brojila
stěžovatelka výhradně proti postoji správních orgánů, podle něhož se stačí při provedení kontroly
prokázat služebním průkazem (a žádného dalšího, zvláštního pověření není třeba); tento žalobní
bod vypořádal krajský soud zcela v souladu se shora uvedenými judikatorními závěry. Teprve
v replice k vyjádření žalované uplatnila stěžovatelka námitku obsahově obdobnou pozdější
kasační námitce, tedy že MVDr. A. M. veterinární inspektorkou vůbec nebyla, neboť pro takový
druh práce neměla uzavřenu pracovní smlouvu. S poukazem na chybějící předobraz námitky
v žalobě však nelze tvrdit, že šlo o rozvedení již předtím existujícího žalobního bodu. Krajský
soud sice výslovně neuvedl, že tato žalobní námitka byla z pohledu §71 odst. 2 s. ř. s. opožděná a
kvalitativně zcela odlišná od námitek již dříve uplatněných, blíže k ní však nepřihlížel. V postupu
krajského soudu neshledal Nejvyšší správní soud pochybení, protože jím byla respektována
zásada koncentrace žalobních bodů; opožděnou žalobní námitkou se krajský soud nemohl
podrobně zabývat. Tvrdila-li stěžovatelka, že krajský soud chyboval, když nevzal v potaz
pracovněprávní dokumentaci a nevyvodil z ní, že MVDr. A. M. nebyla veterinární inspektorkou,
pak lze konstatovat, že se koncentrace řízení dotýkala i důkazů sloužících k podpoře pozdě
vznesených námitek, a tudíž k nim rovněž nemohlo být zvláště přihlíženo.
[19] Jelikož stěžovatelka svou námitku, že MVDr. A. M. neměla uzavřenou pracovní smlouvu
pro druh práce veterinární inspektorky, neuplatnila včas v řízení před krajským soudem, ač tak
učinit mohla, jedná se o stížní námitku nepřípustnou (§104 odst. 4 s. ř. s.). Protože k ní krajský
soud neměl možnost zaujmout stanovisko, nemůže tak v rámci přezkumu učinit ani Nejvyšší
správní soud. Nad rámec nutného odůvodnění však lze podotknout, že obecné pověření
veterinárních inspektorů k výkonu státního veterinárního dozoru je podmíněno existencí jejich
pracovněprávního vztahu. Veterinárními inspektory ve smyslu legislativní zkratky zavedené v §53
odst. 1 veterinárního zákona jsou přitom úřední veterinární lékaři orgánů veterinární správy a
veterinární lékaři Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra (popřípadě veterinární lékaři jimi
zřízených organizačních složek státu) pověření výkonem státního veterinárního dozoru. Za
úřední veterinární lékaře se pak podle §3 odst. 1 písm. gg) veterinárního zákona považují
veterinární lékaři orgánů veterinární správy. Z toho plyne, že je-li zaměstnanec přijat orgánem
veterinární správy do pracovněprávního vztahu na pozici veterinárního lékaře (a tento vztah
trvá), pak je úředním veterinárním lékařem ve smyslu §3 odst. 1 písm. gg) veterinárního zákona a
zároveň i veterinárním inspektorem ve smyslu legislativní zkratky stanovené v §53 odst. 1 tohoto
zákona. V pracovní smlouvě veterinárního inspektora tudíž nemusí být vůbec uvedeno, že byl
přijat na pozici, resp. pro druh práce veterinárního inspektora.
[20] Stěžovatelka dále namítala, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebylo
podepsáno oprávněnou úřední osobou (ve smyslu §15 odst. 2 správního řádu). Součástí tohoto
rozhodnutí, jehož originál je založen ve správním spise, byla podpisová doložka ve znění
„MVDr. Aleš Zatloukal ředitel“; MVDr. Aleš Zatloukal nicméně rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně vlastní rukou nepodepsal, neboť lze v podpisu uvedeném na rozhodnutí
identifikovat „v. z. Š.“. V řízení před krajským soudem přitom vyšlo najevo, že rozhodnutí
podepsal MVDr. Š., toho času zástupce ředitele správního orgánu prvního stupně.
[21] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka netvrdila, že MVDr. Š. zástupcem
ředitele nebyl nebo že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nepodepsal. Stěžovatelka
však měla za to, že MVDr. Š. byl oprávněn k podpisu rozhodnutí v zastoupení ředitele správního
orgánu prvního stupně výhradně za splnění podmínky stanovené v čl. 22 odst. 3 Organizačního
řádu Státní veterinární správy ze dne 29. 12. 2011, č. j. 2011/6542/SVS, založeného ve spise
krajského soudu, tedy pouze v případě nepřítomnosti nebo zaneprázdněnosti ředitele. Dle názoru
stěžovatelky bylo povinností žalované, aby prokázala, že byl ředitel správního orgánu prvního
stupně v okamžiku podpisu rozhodnutí nepřítomen nebo zaneprázdněn.
[22] Srovnatelnou námitku Nejvyšší správní soud řešil v rozsudku ze dne 24. 6. 2015,
č. j. 10 As 1/2014 – 187, kdy shledal, že zákon nestanovuje povinnost žalované prokazovat
nepřítomnost ústředního ředitele v době podpisu rozhodnutí, pokud měl jeho podpis nahradit
někdo jiný. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že „[č]innost správního
orgánu musí být plynulá a efektivní, pro její zajištění je funkční zastupování vedoucích pracovníků při jejich
nepřítomnosti nezbytné. Správní orgán je tedy povinen mít transparentní pravidla pro zastoupení při podpisu
rozhodnutí, účastník řízení může zpochybnit, že buď neexistovala, nebo v jeho věci nebyla dodržena. Musí však
přednést relevantní tvrzení o v úvahu přicházejících pochybnostech. To se v průběhu předmětného řízení nestalo
a správní orgán nebyl automaticky povinen v rozhodnutí odůvodňovat dodržení jeho interních pokynů a předpisů
ohledně podpisu rozhodnutí“. Tento výklad je přiléhavý i pro vypořádání stěžovatelčiny námitky
v této věci a Nejvyšší správní soud nemá důvod se od něj jakkoliv odchýlit.
[23] Odkazovala-li stěžovatelka na usnesení zdejšího soudu ze dne 31. 8. 2011,
č. j. 8 Ao 4/2011 – 22, podle něhož se daňový subjekt může ve správním řízení nebo ve správním
soudnictví dovolávat toho, že vůči němu orgány finanční správy postupovaly v rozporu se svými
vnitřními předpisy, pak Nejvyšší správní soud podotýká, že tento závěr sice lze zobecnit
a aplikovat jej i ve vztahu k jiným správním orgánům, avšak nevyplývá z něj, že by břemeno
tvrzení a břemeno důkazní leželo na správním orgánu. Namítá-li účastník, že správní orgán
postupoval v rozporu se svými vnitřními předpisy, je zapotřebí, aby takovou námitku náležitě
podložil. V nyní souzené věci však stěžovatelka žádné konkrétní tvrzení, z něhož by vyplývalo,
že ředitel správního orgánu prvního stupně v době podpisu zaneprázdněn nebo nepřítomen
nebyl, nepředložila.
[24] Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že podle názoru vysloveného v jeho rozsudku
ze dne 25. 1. 2006, č. j. 3 Azs 29/2005 – 64, je krajský soud v případě, kdy je ve správním spise
založeno vyhotovení rozhodnutí, které je opatřeno úředním razítkem, je na něm uvedeno jméno
a funkce oprávněné osoby a u tohoto jména podpis jiné osoby se zkratkou „v. z.“, povinen
zkoumat, o jakou osobu se jedná a zda byla oprávněna rozhodnutí podepsat. Je totiž nezbytné
mít postaveno najisto, kdo rozhodnutí správního orgánu skutečně podepsal a zda se jednalo
o osobu oprávněnou, neboť bez takových zjištění nelze rozhodnutí považovat bez jakýchkoliv
pochybností za rozhodnutí správního orgánu, ve kterém jsou vyjádřeny skutečně a vážně
míněné názory na zkoumanou otázku (srov. také rozsudek zdejšího soudu ze dne 18. 9. 2014,
č. j. 9 As 34/2014 – 76). V nyní posuzované věci krajský soud tomuto požadavku dostál,
když poznamenal, že „je v podpise osoby, která prvostupňové rozhodnutí podepsala, identifikované příjmení Š.,
které odpovídá příjmení zástupce ředitele, oprávněného jej v nepřítomnosti či v zaneprázdněnosti zastupovat“.
[25] Stěžovatelka dále namítala, že protokol o kontrolním zjištění, na jehož základě
byla stěžovatelce uložena pokuta, není v souladu s právními předpisy, neboť měla
za to, že předmět kontroly v něm nebyl vymezen dostatečně konkrétně.
[26] V rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 1/2014 – 187, s jehož závěry
stěžovatelka ve své kasační stížnosti polemizovala, zdejší soud posuzoval, zda měla absence
uvedení předmětu kontroly v protokolu o kontrolním zjištění za následek nezákonnost správních
rozhodnutí, jež se o tento protokol opíraly. Ve věci projednávané pod sp. zn. 10 As 1/2014
vedoucí provozovny shodně odmítla umožnit veterinárním inspektorům vstup do provozovny,
neboť nepředložili zvláštní písemné pověření ke kontrole, a proto byla stěžovatelce uložena
pořádková pokuta. Jeden ze tří protokolů o kontrolních zjištěních přitom neobsahoval uvedení
předmětu kontroly. Nejvyšší správní soud v daném případě konstatoval, že z protokolu samého
ani z tvrzení stěžovatelky nevyplývá, že by vedoucí provozovny odepřela veterinárním
inspektorům vstup do provozovny z důvodu neznalosti předmětu kontroly, ale pro nepředložení
zvláštního písemného pověření. Nadto stěžovatelka netvrdila, že by byla neuvedením předmětu
kontroly zkrácena na svých právech. Neuvedení předmětu kontroly tak nemělo samo o sobě vliv
na zákonnost správních rozhodnutí.
[27] V nyní posuzované věci jsou skutkové okolnosti obdobné jako ve shora rozebíraném
případě. Z protokolu o kontrolním zjištění ze dne 13. 12. 2011, z námitek podaných
stěžovatelkou proti tomuto protokolu i z odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatelka, resp. vedoucí
její provozovny, odepřela vstup veterinární inspektorce výlučně z důvodu absence zvláštního
písemného pověření ke kontrole provozovny; během správního řízení stěžovatelka nenamítala
nedostatečné vymezení předmětu kontroly v protokolu. Lze proto konstatovat, že i kdyby
byl předmět kontroly vymezen detailněji, nezměnilo by to ničeho na tom, že stěžovatelka
veterinární inspektorce vstup do provozovny neumožnila. Taktéž by tím nebyl ovlivněn závěr
správního orgánu prvního stupně, že se stěžovatelka dopustila pořádkového správního deliktu
spočívajícího v tom, že veterinární inspektorce neposkytla vhodné podmínky pro výkon státního
veterinárního dozoru, nezbytnou součinnost a pomoc. Specifičtější vymezení předmětu kontroly
v protokolu by tudíž nemělo vliv ani na závěry žalované uvedené v napadeném rozhodnutí.
Krajský soud tedy postupoval správně, když pro tvrzené vady protokolu a na to navazující
vytýkané vady správních rozhodnutí napadené rozhodnutí ani rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně nezrušil.
[28] Stěžovatelka se domnívala, že právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního
soudu č. j. 10 As 1/2014 – 187 i v napadeném rozsudku, podle něhož se po účastníku řízení
požaduje, aby se bránil nezákonně vymezenému předmětu kontroly v protokole v průběhu
samotné kontroly, je nesprávný. Stěžovatelka měla za to, že jedním z důvodů, pro který krajský
soud její námitku neshledal důvodnou, bylo právě to, že vady protokolu nenamítla ihned.
Nejvyšší správní soud však stěžovatelčině názoru nemohl přisvědčit. V napadeném rozsudku
i ve zmiňovaném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sice bylo konstatováno, že stěžovatelka
proti vadám protokolu během správního řízení nebrojila, z obou rozhodnutí je však patrné,
že soudy neshledaly důvodnost stěžovatelčiny námitky z jiného důvodu – vytýkaná vada nemohla
mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Konstatovaly-li soudy, že stěžovatelka vady
protokolu nenamítala ve správním řízení, byla tato konstatace zejména oporou pro jejich závěr
o tom, že taková vada důvodem pro neposkytnutí součinnosti nebyla.
[29] Důvod pro předložení poslední z v tomto rozsudku řešené právní otázky rozšířenému
senátu Nejvyššího správního soudu spatřovala stěžovatelka v tom, že byl v rozsudku
č. j. 10 As 1/2014 – 187 formulován požadavek, aby se účastník řízení bránil nezákonně
vymezenému předmětu kontroly v protokole o kontrolním zjištění ihned, tj. v průběhu
samotné kontroly. Zdejší soud stěžovatelčin názor nesdílí, jelikož takový požadavek
z odůvodnění rozsudku č. j. 10 As 1/2014 – 187 nevyplývá. Proto nebyl shledán důvod
k postupu podle §17 s. ř. s.
[30] Jen na okraj lze dodat, že i kdyby měla stěžovatelka pochybnosti o tom, zda byla v daném
případě skutečně založena věcná příslušnost orgánů veterinární správy (a nikoliv orgánů
zemědělské a potravinářské inspekce) ke kontrole stěžovatelčiny provozovny, nezakládá jí taková
pochybnost právo odepřít součinnost kontrolnímu orgánu ještě předtím, než má tento orgán
možnost ověřit si skutečnosti nutné k posouzení rozhodných skutečností. Sama stěžovatelka
totiž ve své kasační stížnosti poukázala na četnou judikaturu zdejšího soudu, v níž byla
posuzována sporná otázka věcné příslušnosti kontrolních orgánů podle §16 odst. 1 písm. b)
bod 2 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění
některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. V případech, na které stěžovatelka
odkazovala, záviselo posouzení existence věcné příslušnosti kontrolních orgánů na tom, zda byla
kontrolovaná provozovna rozdělena na prodejní úseky, či nikoliv. Kontrolní orgány přitom
nemohly dospět k závěru, zda byla dána jejich věcná příslušnost, aniž měly možnost
si kontrolovanou provozovnu nejprve prohlédnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 6. 2014, č. j. 6 As 24/2014 – 69).
[31] O dalších právních otázkách, jejichž posouzení rozšířeným senátem považovala
stěžovatelka za vhodné - tedy o povinnosti žalované prokázat zaneprázdněnost
nebo nepřítomnost ředitele krajské veterinární správy a o nutnosti veterinárních inspektorů
prokazovat se zvláštním písemným pověřením ke kontrole - Nejvyšší správní soud v minulosti
rozhodoval v obdobných věcech (srov. např. již zmiňované rozsudky ze dne 24. 6. 2015,
č. j. 10 As 1/2014 – 187, ze dne 28. 4. 2014, č. j. 8 As 43/2013 – 54, ze dne 27. 2. 2014,
č. j. 8 As 30/2013 – 85, nebo ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012 – 69). Během rozhodování
o nyní souzené věci nedospěl druhý senát Nejvyššího správního soudu k odlišnému názoru,
než je ten, který byl vysloven v dřívější judikatuře, a proto mu nevznikla povinnost předložit věc
rozšířenému senátu k rozhodnutí (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 4. 2004, č. j. Nad 98/2003 – 36). Stěžovatelka ostatně nepředložila žádnou zásadně
rozdílnou nebo novou argumentaci, která by revizi dříve vyřčeného názoru odůvodňovala.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[32] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto
ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[33] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla ve věci úspěšná, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. V případě žalované nebylo prokázáno, že by jí v souvislosti s tímto řízením nějaké
náklady vznikly. Nejvyšší správní soud jí proto náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. září 2015
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu