ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.238.2014:32
sp. zn. 2 As 238/2014 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8, Praha 7, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem,
advokátem, se sídlem Šaldova 34/466, Praha 8, proti žalované: Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, se sídlem Květná 15, Brno, proti rozhodnutí žalované ze dne
8. 8. 2011, č. j. BD 942-2/56/9/2011-SŘ, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 21. 11. 2014, č. j. 30 A 121/2011 - 150,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 4114 Kč
do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce JUDr. Jiřího
Vaníčka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Praze ve spojení
s rozhodnutím žalované označeným v záhlaví byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 14 000 Kč
podle §17a odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích
a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o potravinách“), pro porušení povinnosti označovat potraviny balené mimo
provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele v souladu s §7 tohoto zákona.
[2] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 21. 11. 2014,
č. j. 30 A 121/2011 – 150, obě tato rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení
(dále jen „napadený rozsudek“), neboť shledal nedostatek věcné příslušnosti žalované (potažmo
prvostupňového správního orgánu) ke kontrole sýrů v provozovně žalobkyně dle zákona
o potravinách; žalobním námitkám vztahujícím se k povinnosti žalobkyně označovat potraviny
v souladu s §7 zákona o potravinách ani těm, které se týkaly dodržení procesních pravidel
v řízení před správními orgány, nepřisvědčil.
[3] Nejvyšší správní soud rozhoduje o této věci již podruhé, když ke kasační stížnosti
žalobkyně předcházející rozsudek krajského soudu svým rozsudkem ze dne 21. 5. 2014,
č. j. 6 Ads 89/2013 – 140, zrušil a věc mu vrátil k novému projednání a rozhodnutí.
[4] V otázce věcné příslušnosti žalované ke kontrole sýrů v prodejně žalobkyně Nejvyšší
správní soud v citovaném rozsudku vycházel z kompetenčního ustanovení §16 odst. 1 zákona
o potravinách. Konstatoval, že žalovaná vykonává státní dozor při výrobě a uvádění potravin
do oběhu [§16 odst. 1 písm. c) bod 1 zákona o potravinách], vyjma surovin a potravin
živočišného původu, u kterých za podmínek stanovených v §16 odst. 1 písm. b) zákona
o potravinách vykonávají státní dozor orgány veterinární správy. Žalovaná tak má při výrobě
a uvádění potravin do oběhu působnost obecnou, naopak orgány veterinární správy mají
působnost speciální, která obecnou působnost vylučuje. Tato speciální působnost je dána
při kontrole potravin živočišného původu (což jsou nepochybně i sýry) v prodejnách
a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji
zvěřiny. Prodejní úsek ve smyslu zákona o potravinách musí být chápán jako samostatná
část prodejny, jež je zřetelně oddělena fyzicky, technologicky a zpravidla i personálně
tak, aby bylo minimalizováno riziko mikrobiologické kontaminace živočišných produktů
potravinami vyjmenovanými v §16 odst. 1 písm. b) bod 2 tohoto zákona.
[5] Nejvyšší správní soud uložil krajskému soudu, aby se znovu zaměřil na posouzení,
zda byla kontrolovaná prodejna žalobkyně rozdělena na prodejní úseky ve smyslu
§16 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona o potravinách, a aby přitom zohlednil výklad pojmu „prodejní
úsek“ dle judikatury Nejvyššího správního soudu. Vyslovil, že pokud kontrolovaná prodejna
žalobkyně nebyla rozdělena na prodejní úseky a zároveň v ní docházelo k úpravě potravin
ve smyslu §16 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona o potravinách, věcná příslušnost žalované
ke kontrole balených sýrů byla vyloučena, a byla by založena speciální působnost orgánů
veterinární správy. Ostatní kasační námitky týkající se deliktu samotného Nejvyšší správní soud
neshledal důvodnými.
[6] Před vydáním napadeného rozsudku krajský soud doplnil dokazování výslechem
jednatele žalobkyně jako účastníka řízení a čtením Technologického popisu provozu žalobkyně
(dále jen „provozní řád“); v novém posouzení věci vyšel především z účastnické výpovědi.
Krajský soud v napadeném rozsudku nedospěl k závěru, že by byla splněna podmínka
technologického oddělení kontrolovaného prodejního místa tak, že tvoří prodejní úsek, jelikož
měl chladicí pult s balenými sýry společné centrální chlazení s chladicími pulty s masem
a masnými výrobky. Podmínka personálního oddělení rovněž nebyla splněna, neboť jeden
zaměstnanec při obsluze stejného zákazníka obvykle připravoval různé druhy potravin
(krájel čerstvé maso a zároveň balil sýry). Krajský soud zohlednil tvrzení jednatele žalobkyně,
že ve slabých prodejních dnech, kdy je nedostatek personálu, se stává, že personál obsluhuje
napříč prodejními sortimenty. Dále shledal, že k úpravě čerstvých potravin rizikového druhu
byly používány tytéž nástroje jako u jiných potravin živočišného původu, přičemž vyšel
z výpovědi jednatele, podle níž se používají stejné váhy a rovněž i vidlička na nabrání např. masa
a šunky je stejná. Krajský soud nicméně poznamenal, že ke krájení sýrů se používá jiná
technologie. K provoznímu řádu žalobkyně pouze uvedl, že z něj neplyne splnění podmínek
vymezených v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pro to, aby se mohlo jednat o samostatný
prodejní úsek. Fotografie a plánek prodejny dle krajského soudu prokazují toliko fyzické oddělení
chladicího pultu s balenými sýry, ale splnění ostatních podmínek naplňujících definici pojmu
samostatný prodejní úsek nebylo prokázáno.
[7] Krajský soud tedy uzavřel, že chladicí pult se sýry, jejichž balení bylo kontrolováno,
nebylo možné považovat za prodejní úsek ve smyslu zákona o potravinách, a proto byla věcná
působnost stěžovatelky vyloučena, a naopak byla v této věci dána působnost orgánů veterinární
správy.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Proti napadenému rozsudku podala žalovaná (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Domnívala se, že krajský soud nesprávně posoudil otázku
věcné příslušnosti orgánů Státní zemědělské a potravinářské inspekce ke kontrole značení
zabalených sýrů v provozovně žalobkyně, a navíc napadený rozsudek považovala
za nepřezkoumatelný.
[9] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřovala stěžovatelka v tom, že krajský
soud neprovedl podrobné posouzení technologického a případně i personálního aspektu oddělení
upravovaných potravin typu čerstvého masa od ostatních potravin živočišného původu. Krajský
soud se s argumenty stěžovatelky dostatečně nevypořádal, neboť neuvedl, proč nepokládá
používání hygienicky ošetřeného náčiní, potažmo ve vztahu k sýrům náčiní odlišného,
za naplnění požadavku technologického oddělení, ani proč považoval společné chlazení dvou
chladicích pultů za překážku jejich technologického oddělení. Krajský soud jednoduše vyšel
z tvrzení jednatele žalobkyně, že bylo možno používat pro celý sortiment tytéž váhy, avšak
k tomuto tvrzení neuvedl žádnou vlastní úvahu. Neodůvodnil ani, proč pokládal slabý prodejní
den či situaci, kdy je třeba rychle obsloužit zákazníka a dochází ke krájení čerstvého masa
a následnému balení sýrů stejným prodávajícím, za obvyklé. Podle stěžovatelky se krajský soud
vůbec nevypořádal s její námitkou, že personální oddělení lze zajistit i použitím jiného náčiní
toutéž osobou při dodržení hygienických požadavků, neboť zásadní stále zůstává minimalizace
rizika kontaminace. Postrádala také odůvodnění závěru krajského soudu, že z provozního řádu
naplnění definičních znaků prodejního úseku neplyne.
[10] Stěžovatelka předně zdůraznila, že již v předcházejícím kasačním rozsudku Nejvyšší
správní soud shledal, že sýry byly uloženy v samostatném chladicím pultu, takže byly od ostatních
potravin zřetelně fyzicky odděleny. Domnívala se, že společný zdroj chlazení není takovým
technologickým aspektem, který by mohl mít jakýkoli vliv na případnou kontaminaci potravin,
a nemá proto pro posouzení technologického oddělení (rizikových) potravin žádnou relevanci.
Krajskému soudu dále vytkla, že při posuzování technologické oddělenosti nezohlednil,
že pro sýry byla používána zcela jiná technologie krájení (speciální nože a struny) než pro ostatní
potraviny živočišného původu nebo maso. Navíc zde šlo o posouzení věcné příslušnosti
ke kontrole specificky uložených předem zabalených sýrů v konkrétní provozovně, takže krajský
soud stavěl svůj závěr o nedostatku technologického oddělení na irelevantní informaci, že šunka
může být nabrána toutéž vidličkou jako maso, je-li náležitě očištěna. Kromě toho stěžovatelka
podotkla, že jednatel žalobkyně nikdy neuvedl, že by sýry byly váženy na stejné váze jako syrové
maso, i když to bylo technicky možné, a sama stěžovatelka takový postup považovala za krajně
nepravděpodobný (sýry byly umístěny na opačném konci provozovny než syrové maso a pokaždé
by váhy musely být pečlivě dezinfikovány), navíc v rozporu s provozním řádem.
[11] Stěžovatelka nesouhlasila s tím, že by bylo obvyklé, aby při obsluze stejného zákazníka
jeden zaměstnanec připravoval různé potraviny, tj. např. krájel čerstvé maso a následně balil sýry.
Upozornila na vyjádření pracovníků žalobkyně při kontrole, že sýry jsou porcovány a baleny
především v ranních hodinách. Právní názor Nejvyššího správního soudu však chápala
tak, že personální oddělení není bezpodmínečné do té míry, že by jedna prodavačka nemohla
výjimečně vypomoci kolegům, když nestačí obsluhovat, pokud při tom dodrží hygienické
požadavky minimalizující riziko kontaminace (arg. „zpravidla“ v kasačním rozsudku).
Podle stěžovatelky je z provozního řádu zřejmé, že sama žalobkyně vnímá jednotlivá pracoviště
jako samostatná a v souladu s hygienickými požadavky odděluje „cesty“ potravin, u nichž je vyšší
riziko kontaminace, od potravin ostatních. Přesto krajský soud fyzické a technologické oddělení
jednotlivých skupin potravin na základě tohoto důkazu neshledal, a relevancí personálního
oddělení, taktéž zde zakotveného, se nezabýval. Podle stěžovatelky nemůže o existenci
či neexistenci prodejních úseků v provozovně rozhodovat to, zda v dané prodejně dochází
k výkyvům v zájmu spotřebitelů o nákup v průběhu týdne nebo denní doby, anebo
to, jak dostatečně prodejnu její provozovatel personálně vybaví.
[12] Stěžovatelka měla za to, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku věcné
působnosti stěžovatelky ke kontrole balených sýrů v provozovně žalobkyně, když nevyvodil
přesvědčivé závěry z provedených důkazů, tj. z provozního řádu a z účastnické výpovědi,
a nezohlednil tvrzení stěžovatelky uplatněná při jednání. Dle názoru stěžovatelky tím krajský soud
zároveň nerespektoval závazný právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem.
III. Vyjádření žalobkyně
[13] Žalobkyně ve svém vyjádření nesouhlasila s výkladem stěžovatelky, že k naplnění
požadavku personálního oddělení prodejního úseku dojde i tehdy, pokud jeden prodavač vymění
nástroje, zástěru, rukavice apod. a s těmito novými nástroji ihned poté upraví a prodá spotřebiteli
jiný druh potraviny. Dle názoru žalobkyně z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že musí být splněna jak podmínka fyzického a technologického oddělení, tak i personálního
oddělení, přičemž žádnou z těchto podmínek nelze pominout. Potvrdila, že jeden prodavač
obvykle obsluhoval zákazníka napříč různými druhy nabízeného zboží a dodala, že je tento
způsob prodeje v její prodejně poměrně častý. Žalobkyně se dále domnívala, že o existenci
či neexistenci prodejních úseků může rozhodovat i to, jak dostatečně nebo nedostatečně
personálně provozovnu vybaví. Pro nesplnění podmínky personálního oddělení postačuje, pokud
k „přebíhání“ prodavačů dochází, přičemž není nutné, aby k němu docházelo každý den.
Žalobkyně trvala na tom, že existence jednoho chladicího systému pro všechny potraviny
živočišného původu je překážkou pro splnění požadavku technologického a fyzického oddělení
prodejního úseku. Dodala, že některé nástroje jsou určeny jak pro maso, tak pro sýry,
ale na druhou stranu jsou některé technické prostředky určeny pouze pro specifický druh
potravin. Tím však není automaticky založena technologická oddělenost jednotlivých druhů
potravin.
[14] K tvrzené nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku žalobkyně uvedla, že nebylo nutné,
aby se krajský soud vypořádával s každou námitkou stěžovatelky, jelikož stačilo, že dostatečně,
logicky a rozumně odůvodnil neexistenci prodejních úseků v prodejně žalobkyně. Žalobkyně dále
reagovala na tvrzení stěžovatelky, že provozní řád prodejny dokazuje existenci prodejních úseků
v provozovně žalobkyně, jelikož sama žalobkyně dle svého vnitřního předpisu považuje
jednotlivá pracoviště prodejny za samostatná. Žalobkyně v této otázce zdůraznila nutnost
posuzovat faktické uspořádání prodejny, a nikoliv text vnitřního předpisu. Podotkla rovněž,
že jiné než stěžovatelkou zvýrazněné pasáže provozního řádu vyznívají právě opačně. K povaze
kontrolovaných sýrů připomněla, že jí zvolený způsob balení přímo předpokládá rozbalení
na prodejně a navážení požadovaného množství na přání zákazníka, takže na ně nelze pohlížet
jako na potraviny balené, s nimiž je manipulace vyloučena, jak naznačovala stěžovatelka. Navrhla
zamítnutí kasační stížnosti.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[15] Poté, co Nejvyšší správní shledal, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou, přistoupil k posouzení přípustnosti kasační stížnosti
i s ohledem na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., neboť krajský soud v dané věci rozhodoval znovu
po zrušení jeho původního rozhodnutí Nejvyšším správním soudem.
[16] Ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu
k otázkám, které Nejvyšší správní soud již dříve v téže věci závazně posoudil. Výslovně však
připouští nový přezkum tam, kde má stěžovatel za to, že rozhodnutí krajského soudu je vadné
proto, že tento soud nerespektoval závazný právní názor vyjádřený v předchozím zrušujícím
rozhodnutí.
[17] Žalovaná v této věci uplatňuje své kasační námitky poprvé; předcházející kasační stížnost
podala totiž žalobkyně. První rozsudek krajského soudu Nejvyšší správní soud zrušil
pro nedostatečné posouzení naplnění kritérií, které po vyhodnocení odůvodní závěr o věcné
příslušnosti orgánů Státní zemědělské a potravinářské inspekce k vydání napadeného rozhodnutí.
Uložil proto krajskému soudu, aby se znovu zaměřil na posouzení, zda byla prodejna žalobkyně
rozdělena na prodejní úseky. Doplněním dokazování došlo k novému vymezení skutkového
základu pro aplikaci příslušných zákonných ustanovení a k vydání rozsudku, který – na rozdíl
od předcházejícího (zrušeného) rozsudku krajského soudu – znamenal úspěch žalobkyně ve věci.
Vypořádáním kasačních námitek žalované proto nemůže dojít ke konkurenci se závěry
vyslovenými v předcházejícím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (srov. též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 As 5/2008 - 104; všechna rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Kasační stížnost je přípustná.
[18] Nejvyšší správní soud dále posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
dle §109 odst. 4 s. ř. s.
IV. 1. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
[19] Nejvyšší správní soud se předně zabýval přezkoumatelností napadeného rozsudku,
jelikož zpravidla platí, že pouze přezkoumatelný rozsudek je způsobilý k posouzení z hlediska
jeho zákonnosti. Jinými slovy řečeno, v případě zjištěné nepřezkoumatelnosti rozsudku
by bylo namístě jeho zrušení a otevření procesního prostoru k vydání rozsudku nového,
který by již v konfrontaci s požadavkem přezkoumatelnosti plně obstál (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 2. 2014, č. j. 2 As 27/2013 - 34).
[20] Podle početné judikatury Nejvyššího správního soudu k otázce nepřezkoumatelnosti
nelze soudní rozhodnutí považovat za nepřezkoumatelné, pokud trpí pouze dílčími nedostatky
odůvodnění, ale jen tehdy, vykazuje-li nedostatek důvodů skutkových. Pro nedostatek skutkových
důvodů lze rozhodnutí zrušit, pokud soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo pokud není zřejmé, zda vůbec
nějaké důkazy v řízení byly provedeny (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS). Z judikatury rovněž
vyplývá, že soudy nemají povinnost rozsáhle reagovat na každé jednotlivé tvrzení účastníků
nezávisle na jeho relevanci v dané věci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 5. 2015, č. j. 1 As 175/2014 – 47).
[21] Ústavní soud k otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí uvedl, že soudy nemusí nutně
budovat vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek,
pokud proti nim staví vlastní argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží
tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná (srov. nález Ústavního soudu
ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná
z http:// nalus.usoud.cz).
[22] V této věci tvoří významnou část odůvodnění napadeného rozsudku citace
předcházejícího rozsudku Nejvyššího správního soudu, kdežto vlastní právní posouzení věcné
působnosti stěžovatelky je poměrně stručné. Podrobnější rozpracování řešené otázky by jistě
přispělo k větší přesvědčivosti napadeného rozsudku, ovšem nepřezkoumatelnost pro nedostatek
důvodů v tom smyslu, jak ji v kasační stížnosti vytýkala stěžovatelka, Nejvyšší správní soud
neshledal.
[23] V prvním rozsudku krajský soud považoval fyzické oddělení pultu se sýry od ostatních
chladicích pultů v provozovně žalobkyně za dostatečné pro posouzení tohoto prodejního
prostoru jako prodejního úseku ve smyslu zákona o potravinách, z čehož dovodil věcnou
příslušnost stěžovatelky ke kontrole. Po kasaci tohoto rozsudku Nejvyšším správním soudem
bylo jeho úkolem posoudit důvodnost žalobních bodů popírajících věcnou příslušnost
stěžovatelky za použití kritérií, jež Nejvyšší správní soud ohledně definice zákonného pojmu
prodejní úsek v judikatuře zformuloval. Za tím účelem při jednání doplnil skutková zjištění
k uspořádání prodejny žalobkyně a způsobu nabízení zboží k prodeji, a ty pak vyhodnotil, ovšem
s opačným výsledkem. Lze sice připustit, že se přitom mohl obsáhleji věnovat jednotlivým
tvrzením stěžovatelky, nicméně z napadeného rozsudku je seznatelné, která skutková zjištění
byla pro krajský soud rozhodující. Při hodnocení podmínky technologického oddělení prodejního
úseku krajský soud zjevně vycházel z existence společného chlazení pro více chladicích pultů
s potravinami, z možnosti využívat libovolnou váhu a z toho, jaké nástroje jsou v prodejně
žalobkyně používány ke krájení a nabírání potravin. Zohlednil rovněž, že občas obsluhuje jeden
zaměstnanec napříč sortimentem. Z odůvodnění napadeného rozsudku je jasně patrné, ze kterých
důkazů tato skutková zjištění vyplynula.
[24] Nejvyšší správní soud nicméně přisvědčuje stěžovatelce, že způsob, jakým se krajský soud
vypořádal se stěžovatelkou navrženým důkazní prostředkem, tj. provozním řádem, není příliš
zdařilý, neboť krajský soud pouze poznamenal, že z něj nevyplývá splnění požadovaných
podmínek, aniž by tento závěr jakkoliv odůvodnil. Na druhou stranu však stěžovatelčina tvrzení,
která s tímto důkazem spojovala, nemohla podstatně ovlivnit závěr krajského soudu. Jedná
se totiž o vnitřní předpis, v němž žalobkyně upravuje, jak má probíhat provoz v jejích
provozovnách. Pravidla v něm uvedená nemohou sama o sobě stačit na posouzení věcné
příslušnosti stěžovatelky v jedné z nich, protože určujícím faktorem je skutečné fungování
této konkrétní provozovny a její reálné uspořádání, k němuž také správně směřovalo aktivní
dokazování před krajským soudem.
[25] Lze tedy říci, že krajský soud vystavěl proti stěžovatelčiným tvrzením vlastní – třebaže
poměrně stručnou – argumentaci, se kterou stěžovatelka ve své kasační stížnosti bez problému
polemizovala, což jen dokládá přezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud posoudil
otázku splnění kritérií pro posouzení naplnění definice prodejního úseku komplexně, se zřetelem
ke skutečnostem, které o uspořádání prodejny a jejím provozu vyšly najevo, což je pro rozumný
závěr určující. Podstatou polemiky stěžovatelky s napadeným rozsudkem je tedy spíše
nesouhlas s právním posouzením rozhodných skutečností, než absence skutkových důvodů
(k tomu podrobněji níže, bod IV. 2.). Námitka nepřezkoumatelnosti tudíž není důvodná.
IV. 2. K námitce nesprávného posouzení právní otázky
[26] Dle §16 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona o potravinách vykonávají orgány státní veterinární
správy kontrolu nad dodržováním povinností stanovených citovaným zákonem při prodeji
potravin živočišného původu v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa,
mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny.
[27] Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu vyložila, že prodejní úsek ve smyslu
zákona o potravinách musí být chápán jako trvale samostatná část prodejny, jež je zřetelně
oddělena fyzicky, technologicky a zpravidla i personálně tak, aby bylo minimalizováno
riziko mikrobiologické kontaminace živočišných produktů potravinami vyjmenovanými
v §16 odst. 1 písm. b) bod 2 tohoto zákona. Svou povahou se prodejní úsek blíží samostatné
prodejně, jelikož opačný výklad by znamenal, že prodejní úseky a tím i věcná příslušnost orgánů
státního dozoru nad potravinami by mohly vznikat a měnit se během velmi krátké doby
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2014, č. j. 6 Ads 87/2013 – 131, nebo
již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 Ads 89/2013 – 140).
[28] Při posuzování oddělenosti určité části prodejny je nezbytné zaměřit se na naplnění
každého ze tří shora uvedených definičních znaků prodejního úseku zvlášť a zároveň hodnotit
samostatnost a oddělenost dané části prodejny komplexně. Je nepochybné, že pokud je část
prodejny s živočišnými produkty oddělena od zbytku prodejny ve všech posuzovaných znacích
za současného nulového rizika kontaminace potravinami vyjmenovanými v §16 odst. 1 písm. b)
bod 2 zákona o potravinách, pak lze takovou část prodejny označit za samostatný prodejní úsek
ve smyslu tohoto zákona. Oproti tomu, pokud je prodejní prostor s živočišnými produkty
oddělený jen z pohledu některého či některých ze tří posuzovaných hlavních znaků,
takže v určité, nezanedbatelné míře přetrvává riziko kontaminace potravinami dle předchozí věty,
potom danou část prodejny nelze považovat za samostatný prodejní úsek ve smyslu zákona
o potravinách. V zásadě však nelze souhlasit s názorem žalobkyně, že všechny tři posuzované
znaky musí být naplněny kumulativně, neboť si lze představit kupříkladu takovou část prodejny,
jež je zřetelně fyzicky i technologicky oddělena, avšak občasně v ní (např. v době dovolených)
vypomáhá personál z jiného, sousedního prodejního úseku. V nastíněném případě by prve
zmíněná část prodejny byla prodejním úsekem ve smyslu zákona o potravinách, pokud
by s výpomocí personálu nebylo spojeno riziko kontaminace. Každý jednotlivý případ proto musí
být podroben zvláštnímu posouzení; požadavky fyzické či prostorové a technologické
oddělenosti prodejního úseku by přitom měly být postaveny naroveň, kdežto podmínka
personální by měla být chápána jako podpůrný, ale taktéž významný aspekt (srov. výše citovaný
výklad zdejšího soudu v rozsudku č. j. 6 Ads 87/2013 - 131: „…zřetelně oddělena fyzicky, technologicky
a zpravidla i personálně…“).
[29] V nyní posuzovaném případě je předmětem posouzení to, zda chladicí pult
se sýry zabalenými ve strečové fólii v prodejně žalobkyně tvoří prodejní úsek ve smyslu zákona
o potravinách.
[30] Nejprve je třeba zdůraznit, že v řízení nebylo zpochybněno, že v prodejně žalobkyně
byly nabízeny potraviny živočišného původu i upravováno syrové maso. Skutková zjištění
krajského soudu o uspořádání provozovny a způsobu prodeje jednotlivých komodit jsou rovněž
nesporná. Účastníci řízení z nich však vyvozují zcela protichůdné závěry. Nejvyšší správní soud
se proto zaměřil na přezkoumání žalobkyní i krajským soudem zastávaného postoje,
že o samostatný prodejní úsek v této věci nejde.
[31] Na základě fotografií a plánku prodejny žalobkyně dospěl krajský soud k závěru,
že chladicí pult se sýry je zřetelně fyzicky oddělen od zbytku prodejny. Samotná prostorová
oddělenost (navíc pouze v řádu jednotek centimetrů) nicméně nepostačuje k tomu, aby mohl
být takový pult prohlášen za prodejní úsek, a proto je nezbytné zkoumat i další podmínky,
což krajský soud učinil, a dostál tak pokynu Nejvyššího správního soudu z předchozího
kasačního rozsudku. Podstata argumentace stěžovatelky tkví v jejím nesouhlasu se závěry,
ke kterým zmíněným způsobem krajský soud dospěl, takže není namístě její výtka, že postup
krajského soudu neodpovídá právnímu názoru vyjádřenému ve zrušujícím rozsudku,
jímž byl v této věci vázán.
[32] S názorem stěžovatelky, že společné chlazení nemá pro posouzení technologického
oddělení pultu se sýry jakoukoliv relevanci, neboť nemůže samo o sobě nijak ovlivnit riziko
vzájemné kontaminace potravin, nelze souhlasit. Dle Nejvyššího správního soudu se naopak
jedná o jeden z aspektů, který sice nepatří mezi nejvýznamnější, nicméně nasvědčuje
tomu, že chladicí pult se sýry netvoří trvale samostatnou část prodejny a neblíží se tedy
samostatné prodejně, jak vyžaduje zákon o potravinách a jak bylo upřesněno judikaturou. Dalším
z takových aspektů je i možnost použití libovolné váhy při kalkulaci výsledné ceny pro zákazníka,
neboť to zvyšuje riziko kontaminace, jelikož nelze zcela vyloučit pochybení při manipulaci
s prodávanými potravinami, nesprávné zabalení sýrů, nedůkladné vyčištění používaných vah
apod. Skutečnost, že se pro krájení některých sýrů používají specifické nože, pak sama o sobě
nenaplňuje podmínku technologického oddělení, pokud jsou některé z jiných nástrojů
či pomůcek společné pro více částí prodejny (např. lopatky, vidličky).
[33] Tvrzení stěžovatelky, že personální oddělení prodejního úseku lze zajistit i použitím
jiného náčiní jedinou osobou, která dodrží veškeré hygienické požadavky, popřípadě dojde
v mezidobí k řádné desinfekci nástrojů, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Je totiž toho názoru,
že používání různých zástěr, rukavic či jiných pomůcek není kritériem pro posuzování podmínky
personálního oddělení, nýbrž se vztahuje k posuzování podmínky technologického oddělení
prodejního úseku. Existence technologického oddělení prodejního úseku by totiž měla
být hodnocena se zřetelem k veškerým nástrojům, prostředkům, pomůckám, zařízením
či strojům, které jsou používány personálem prodejny zejména při obsluze zákazníků a úpravě
potravin. Stěžovatelka svým tvrzením nezpochybnila neexistenci personálního oddělení pultu
se sýry, ale naopak ji potvrdila, jelikož sama připustila, že v prodejně žalobkyně může docházet
k situacím, kdy jediná osoba obsluhuje jednoho zákazníka napříč prodejním sortimentem.
K tomu je však nutno poznamenat, že pokud prodavačka kupříkladu vymění použité jednorázové
rukavice za typově stejné (čisté), které jsou určeny pro veškerý personál dané prodejny,
není tím zjevně naplněna podmínka technologického oddělení.
[34] Nejvyšší správní soud má za to, že z řízení před správními soudy nevyplynulo zřetelné
personální oddělení pultu se sýry od zbytku prodejny žalobkyně. Stěžovatelka během ústního
jednání před krajským soudem nenamítala nic proti tvrzení jednatele žalobkyně o tom, že může
docházet k situacím, kdy jediná prodavačka obsluhuje jednoho zákazníka napříč prodejním
sortimentem, a že jedna prodavačka může krájet maso a následně sýry. V kasační stížnosti
nicméně namítala, že nejde o situaci obvyklou, typovou. Nejvyšší správní soud je naproti
tomu přesvědčen, že se nejedná o nic tak výjimečného, že by bylo vyloučeno zahrnout takovou
situaci do rámce úvah nad tím, jak bylo snadné, či naopak komplikované až nepravděpodobné
přiblížit k sobě rizikové a ostatní potraviny v souvislosti s chováním personálu prodejny. Každý,
kdo občas nakupuje, podobnou situaci velmi pravděpodobně sám zažil.
[35] S námitkou stěžovatelky, že výkyvy v počtu zákazníků či dostatečnost personálního
vybavení provozovny nemohou být pro existenci prodejních úseků rozhodné, Nejvyšší správní
soud bezezbytku souhlasí. Požadavek na jakousi stabilitu v nahlížení na prodejní prostor
z hlediska určení věcné příslušnosti orgánu státního dozoru totiž předznamenává, že stěžejní
budou právě ty stálé prvky, které určují celkové uspořádání prodejny a základní rysy jejího
provozu. Kritérium personální je proto pouze doplňkové a závěr o naplnění definice prodejního
úseku nemůže spočívat pouze na jeho hodnocení.
[36] Argumentaci stěžovatelky (zejména na straně 6 odst. 2 kasační stížnosti) vztahující
se k samotnému deliktu je třeba zcela odmítnout. Věcná příslušnost orgánu státního dozoru nemá
vyplynout až z výsledků kontroly – pořadí je právě opačné. Stěžovatelka se snažila zpochybnit
argument, že v prodejně je možné použití váhy určené pro syrové maso na vážení sýrů,
což zvyšuje riziko kontaminace, když uvedla, že kdyby žalobkyně předmětné sýry řádně označila
údajem o hmotnosti, odpadl by zcela důvod pro přebíhání prodavaček mezi váhami při větším
počtu zákazníků. Věcnou příslušnost ke kontrole dodržování předpisů o označování potravin
je třeba určit nejdříve. Není pochyb o tom, že stěžovatelka je k takové kontrole plně
kompetentní, nicméně její zjištění mohou mít relevanci, jen pokud je splněn předpoklad,
že v této věci byla povolána učinit kontrolní zjištění a učinit z nich právní závěry o (ne)závadnosti
postupu žalobkyně při označování potravin.
[37] Fotografie posuzované prodejny i tvrzení účastníků řízení svědčí o tom, že jednotlivé
části prodejny na sobě nejsou zcela nezávislé. Pult se sýry, který je propojen s ostatními
pulty skrze jeden chladicí systém a který je oddělen od pultů s potravinami vyjmenovanými
v §16 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona o potravinách jen rohovým pultem s nabídkou sýrů
a pomazánek (viz také předchozí zrušený rozsudek krajského soudu ze dne 25. 10. 2013,
č. j. 30 A 121/2011 - 101), nelze považovat za prodejní úsek ve smyslu citovaného zákona
za situace, kdy je riziko kontaminace zvýšeno tím, že jediná osoba může připravovat jak sýry,
tak rizikové potraviny nebo může s uvedenými potravinami současně manipulovat při obsluze
zákazníka. Prodejní úsek ve smyslu citovaného zákona musí vykazovat daleko větší míru
samostatnosti tak, že se riziko případné kontaminace blíží nule.
[38] Množství a struktura argumentů, jejichž prostřednictvím se stěžovatelka pokoušela
přesvědčit správní soudy o tom, že část provozovny žalobkyně, kde byly nabízeny k prodeji
kontrolované sýry, lze považovat za prodejní úsek ve smyslu judikatury Nejvyššího správního
soudu (tedy takový prodejní prostor, jenž lze postavit na roveň samostatné prodejně), samy
směřují k závěru, že o takovou oddělenou část v této věci nešlo. Splnění kritérií pro určení,
který orgán státního dozoru je kompetentní k provedení kontroly určitého typu potraviny,
by totiž mělo být buďto zjevné, nebo velmi jednoduše seznatelné již v prvních okamžicích
po vstupu do provozovny. Košaté úvahy o naplnění či nenaplnění jednotlivých prvků tvořících
obsah zákonného pojmu „prodejní úsek“, jež by osoby provádějící kontrolu měly na pozadí
námitek kontrolovaného subjektu pokaždé vést, totiž oddalují plnění skutečného účelu
přítomnosti pracovníků kompetentního orgánu (Státní zemědělské a potravinářské inspekce
nebo Státní veterinární správy), kterým je kontrola dodržení konkrétních povinností stanovených
potravinovým právem a případné uložení nápravných opatření či sankce za jejich porušení.
Ve výsledku je tedy pro řádný výkon státního dozoru i zachování práv kontrolovaných osob
prospěšnější, bude-li akceptován výklad dávající důraz na základní tezi, že samostatný prodejní
úsek je (téměř) totéž co samostatná prodejna, jen je umístěn „pod jednou střechou“ s dalšími
takovými prodejními úseky. Jinými slovy, každý takový úsek je ve výrazné většině kritérií zcela
samostatný, soběstačný a oddělený od dalších prodejních sekcí v blízkosti. Na první pohled
(pro zákazníka i kontrolora) neviditelné společné prvky (např. stejný vlastník, společné
účetnictví, klimatizace, odpadové hospodářství, zdroj energie apod.) nevytvářejí takové pouto
s blízkými prodejními prostory, že by musely být považovány společně za jedinou prodejnu,
i když např. není vyloučeno, že personální potíže jednoho úseku vyřeší provozovatel dočasným
přesunem zaměstnance odjinud. Naplnění judikaturou stanovených kritérií by mělo
být posuzováno komplexně, což se zřetelem na to, co bylo uvedeno shora, laicky vyjádřeno,
může být shrnuto
takto:„když něco vypadá, že je to součást jediné prodejny,
tak to pravděpodobně její součástí je“ (a podobně, působí-li např. v rámci supermarketu určitý
prodejní prostor jako samostatná prodejna, jde s ohledem na společné umístění s ostatními
rovnocennými „prodejnami“ o samostatný prodejní úsek, od samostatné prodejny se podstatně
neodlišující, byť se nachází pod společnou střechou s jinými).
[39] Pravidla pro eliminaci, či spíše minimalizaci rizika kontaminace zahrnuta v různých
„hygienických balíčcích“ a nastavených postupech pro nakládání s rizikovými potravinami
jsou úplně stejně přísná jak pro prodejní úseky, tak pro nerozdělené prodejny. Právní předpisy
obsahují kontrolní mechanismy a sankce za porušení pravidel, přičemž zákon o potravinách
neukládá orgánům státního dozoru pouze sledovat předcházení kontaminaci živočišných
produktů částečkami z rizikových čerstvých potravin, ale i dodržování celé řady dalších
povinností, jako je např. správné označování balených či nebalených potravin. Ač jsou Státní
zemědělská a potravinářská inspekce a Státní veterinární správa v kompetencích tohoto typu
rovnocenné, dává smysl, když u prodejních sekcí, jež mají něco relevantně společného s prostory,
kde se upravují syrové potraviny uvedené v §16 písm. b) bod 2, je založena věcná příslušnost
veterinární správy, neboť rizika spojená se specifiky masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec
nebo zvěřiny jsou právě její doménou.
[40] Pro tuto konkrétní věc tedy lze uzavřít, že fyzická blízkost jednotlivých chladicích
zařízení, v nichž jsou umístěny různě „rizikové“ potraviny (ač oddělených odstupem několika
centimetrů), společné chlazení pro vizuálně souvislé pulty, nikoli výjimečné obsluhování jediným
pracovníkem na více úsecích, přinejmenším některé společné nástroje – to všechno ve svém
souhrnu vede přesvědčivě k závěru, že předmětný prostor, kde bylo nabízeno k prodeji
kontrolované zboží, samostatným prodejním úsekem není, proto je správný závěr krajského
soudu, že věcná působnost stěžovatelky je vyloučena. Napadený rozsudek tedy nespočívá
na nesprávném posouzení právní otázky.
V. Závěr a náklady řízení
[41] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, a proto ji za podmínek
vyplývajících z §110 odst. 1 in fine s. ř. s. rozsudkem zamítl.
[42] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch a nemá tedy právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobkyně byla naopak úspěšná. Náklady řízení žalobkyně tvoří
mimosmluvní odměna jejího zástupce podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů. Soud proto přiznal žalobkyni částku 3100 Kč za jeden úkon právní
služby spočívající v podání vyjádření [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního
tarifu] a dále částku 300 Kč jako paušální náhradu výdajů s tímto úkonem spojenou
(§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy žalobkyni na náhradě nákladů řízení náleží částka
ve výši 3400 Kč. Protože advokát žalobkyně v řízení před krajským soudem doložil, že je plátcem
daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady o částku odpovídající dani, kterou je povinen
odvést [§47 odst. 1 písm. a) a §47 odst. 4 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty],
a to o 714 Kč. Celková náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti tedy činí 4114 Kč. Tuto částku
je stěžovatelka povinna zaplatit žalobkyni na účet advokáta do 30 dnů od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2015
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu