ECLI:CZ:NSS:2015:3.ADS.238.2014:21
sp. zn. 3 Ads 238/2014 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce J. V.,
proti žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem Praha 2, Na Poříčním právu
1/376, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě –
pobočka v Olomouci ze dne 20. 10. 2014, č. j. 72 Ad 16/2014 - 55,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 20. 10. 2014,
č. j. 72 Ad 16/2014 - 55, se r uší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Úřadu práce České republiky ze dne 19. 11. 2012, č. j. MPSV-UP/815028/
12/ AIS-SSL byl žalobci od prosince 2012 snížen příspěvek na péči z 12.000 Kč na 800 Kč.
Ke snížení došlo na základě opětovného posouzení nároku, v němž prvoinstanční správní orgán
dospěl k závěru, že stěžovatel je osobou závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I – lehká
závislost. Proti snížení příspěvku se stěžovatel bránil odvoláním, o němž žalovaný rozhodl
nejprve dne 13. 5. 2013 a následně, po zrušení tohoto rozhodnutí rozsudkem Krajského soudu
v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 7. 1. 2014, č. j. 73 Ad 17/2013 - 49, rozhodnutím
ze dne 26. 3. 2014, č. j. MPSV-UM/2023/14/4S-OLK, jímž žalovaný změnil rozhodnutí první
instance tak, že se příspěvek snižuje až od dubna 2014. Závěry správního rozhodnutí se opírají
zejména o posudek Posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí (dále „posudková
komise“) ze dne 10. 3. 2014, která se rovněž přiklonila k hodnocení závislosti stěžovatele
na pomoci jiné osoby ve stupni I. Dle posudkové komise žalobce potřebuje pomoc ve čtyřech
oblastech základních životních potřeb, a to 1) orientace, 2) komunikace, 3) osobní aktivity
a 4) péče o domácnost podle §9 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních službách“).
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce správní žalobou, v níž namítal, že se správní
orgány nedostatečně vypořádaly se všemi podklady a především s posudkem znalce
MUDr. Tibora Vicsápiho ze dne 26. 11. 2013. Žalobce zdůraznil, že nad rámec základních
životních potřeb označených posudkovou komisí není schopen zvládat úkony v oblasti mobility.
Poznamenal, že v současné době trpí praktickou slepotou a mobilní je pouze v doprovodu druhé
osoby. Vzhledem k přestěhování se navíc musí pohybovat v neznámém prostředí.
Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále „krajský soud“) rozsudkem
ze dne 20. 10. 2014, č. j. 72 Ad 16/2014 – 55, napadené správní rozhodnutí zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Dospěl sice k závěru, že správní rozhodnutí odpovídá požadavkům
přezkoumatelnosti, avšak naznal, že zjištěný skutkový stav nebyl hodnocen správně.
Dosud nashromážděné podklady byly v řízení před soudem doplněny o další znalecké posouzení
MUDr. Tiborem Vicsápim (znalecký posudek ze dne 5. 10. 2014), ze kterého vyplynulo,
že žalobce není schopen zvládat pět základních životních potřeb, včetně sporné mobility.
Závěry tohoto posudku vzal soud za prokázané a přesvědčivě odůvodněné. Na jejich základě
navíc dovodil, že význam pojmu „mobilita“ nemůže být zúžen na pouhý fyziologický pohyb,
ale měl by zahrnovat i schopnost přemístit se do kýženého místa včetně nevyhnutelné interakce
s okolním prostředím. Vzhledem k tomu, že tato schopnost není v žádné ze základních životních
potřeb zahrnuta, podřadil jí soud pod pojem „mobilita“ a konstatoval, že v důsledku praktické
slepoty žalobce tuto základní životní potřebu nezvládá.
Uvedené závěry krajský soud konfrontoval i s dalšími výkladovými metodami. Inspiroval
se přitom textem důvodové zprávy k příslušnému ustanovení zákona o sociálních službách
či Mezinárodní klasifikací nemocí a přidružených zdravotních problémů. Dovodil také,
že zastávaný výklad je v souladu se zásadou bezrozpornosti právního řádu, neboť podle bodu 3
písm. j) přílohy č. 4 vyhlášky č. 388/2011 Sb., o provedení některých ustanovení zákona
o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, lze za podstatné omezení schopnosti
pohyblivosti a orientace považovat i praktickou slepotu.
Krajský soud dále zdůraznil, že ačkoli se v období od 1. 12. 2012 do 28. 3. 2014 zdravotní
stav žalobce nijak nezměnil, došlo při posuzování stupně závislosti ke změnám, které žalovaný
dostatečně nevysvětlil. Všechny uvedené důvody tak vedly k tomu, že soud napadené rozhodnutí
zrušil.
Kasační stížností ze dne 1. 12. 2014 napadá žalovaný (dále „stěžovatel“) rozsudek
krajského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále „s. ř. s.“). Zejména zdůraznil nesouhlas s výkladem
pojmu „mobilita“, užitým krajským soudem.
Stěžovatel má především za to, že základní životní potřeby v oblasti mobility byly znalcem
chybně posouzeny a krajský soud z jeho závěrů vycházet neměl. Dle stěžovatele se při hodnocení
mobility posuzuje funkční dopad pohybového aparátu, tj. postižení svalů, nervů a vliv tohoto
postižení na schopnost samostatně se pohybovat. Mobilita je definována v příloze 1 vyhlášky
č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách,
(dále jen „vyhláška č. 505/2006 Sb.“), přičemž při posouzení se nepřihlíží k postižení smyslů,
ani mentálnímu či duševnímu postižení. Tyto skutečnosti jsou totiž zahrnuty a hodnoceny
v rámci základních životních potřeb v oblasti orientace. V daném případě by se tak jednalo
o duplicitní hodnocení.
Podle stěžovatele je nepoužitelný rovněž argument, že žalobce není schopen řídit
motorové vozidlo a jeho mobilitu ovlivňují i další události vyskytující se v provozu. Domnívá
se, že jsou tato omezení způsobena ztrátou orientace a nikoli mobility. Opak nelze dovozovat
ani z přiznání průkazu ZTP/P, neboť proces, kterým se přiznávání těchto průkazů řídí,
je upraven jinými právními předpisy a posudkově medicínskými kritérii.
Ze shora uvedených důvodů stěžovatel navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 6. 1. 2015. Nesouhlasil především s názorem,
že se mobilita hodnotí pouze ve vztahu k pohybovému aparátu a nikoli smyslovým schopnostem.
Argumentuje ustanovením §2 odst. 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb., dle něhož má na posouzení vliv
i stav a rozsah duševních, mentálních, tělesných a smyslových funkčních schopností. Dodává,
že jej zdravotní postižení ve zvládání mobility značně limituje, což bylo prokázáno i v řízení
před krajským soudem.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou splnění podmínek řízení. Zjistil,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen
zaměstnancem s odpovídajícím právnickým vzděláním a jsou splněny i obsahové náležitosti
dle §106 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel uplatnil vůči rozsudku krajského soudu kasační důvody podle §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s., aniž by jednotlivé námitky pod tyto důvody podřadil. Z hlediska obsahu
lze ovšem kasační stížnost interpretovat tak, že stěžovatel především napadá právní názor
krajského soudu v otázce vlivu zdravotního postižení žalobce na schopnost vykonávat základní
životní potřeby v oblasti mobility. Jedná se tedy o kasační důvod dle písm. a) zmiňovaného
ustanovení. Stěžovatel naopak nikterak nekonkretizoval, v čem by podle něj měla spočívat vada
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a proto se Nejvyšší správní soud zabýval tímto důvodem
toliko v rozsahu, v jakém je povinen napadené rozhodnutí přezkoumat ex officio (srov. §109
odst. 3 a 4 s. ř. s.).
K otázce přezkoumatelnosti napadeného rozsudku je třeba poznamenat, že se jedná
o rozsudek srozumitelný, z něhož je patrné, jak krajský soud o věcných otázkách uvážil,
odůvodnění rozsudku je v souladu s jeho výrokovou částí, přičemž nebyla zjištěna ani vada řízení,
k níž by zdejší soud musel z úřední povinnosti přihlédnout. Nejvyšší správní soud tudíž
konstatuje, že z tohoto hlediska kasační stížnost důvodná není.
Zdejší soud se následně zabýval podstatou posuzované věci, tedy otázkou, zda může
být praktická slepota, bez dalších zdravotních obtíží, důvodem k závěru, že žalobce nezvládá také
základní životní potřeby v oblasti mobility. Jak již bylo v rekapitulační části rozsudku uvedeno,
krajský soud se přiklonil k názoru, že praktická slepota schopnost mobility výrazně ovlivňuje.
Samotná fyzická způsobilost pohybu totiž nezaručuje, že se postižená osoba dokáže dostat
do zamýšleného cíle, a to ani v případě použití motorového vozidla. Krajský soud zmínil
problémy související s dopravou a vzpomenul situace, které mohou pohyblivost (ve smyslu
dopravit se do cíle určení) postižené osoby podstatně ovlivnit. Obdobně se k dané otázce postavil
znalec, který vycházel z předpokladu, že osoba postižená praktickou slepotou není v přijatelném
standardu schopna používat motorové vozidlo ani jiný bariérový dopravní prostředek.
Bez pomoci druhé osoby není žalobce například schopen vozidlo vyhledat, zhodnotit dopravní
situaci při nastupování a vystupovaní, apod. Nejvyšší správní soud se proto musí vypořádat
s názorem stěžovatele, že se mobilita nevztahuje k postižení smyslovému, neboť
to je zohledněno v rámci základních životních potřeb v oblasti orientace.
Obsahem základních životních potřeb zkoumaných pro účely příspěvku na péči je určitý
počet aktivit, které jsou vymezeny v příloze č. 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb. V řízení o příspěvku
správní orgány zkoumají, zda je žadatel schopen jednotlivé aktivity zvládat, přičemž platí,
že není-li z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu schopen zvládat alespoň jednu
z těchto aktivit, není schopen zvládat základní životní potřebu jako celek (viz §2a vyhlášky
č. 505/2006 Sb.). Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že některá zdravotní postižení vedou
k situaci, kdy posuzovaná osoba není schopna zvládnout více aktivit z různých oblastí základních
životních potřeb současně. Právě tak je tomu v případě praktické slepoty, kterou je bezpochyby
ovlivněna celá řada běžných životních úkonů. Správní orgány i soudy by však měly schopnosti
žadatelů o příspěvek hodnotit takovým způsobem, aby již jednou hodnocené aktivity nebyly
opětovně posuzovány v rámci jiné základní životní potřeby. Duplicitní zohlednění stejné aktivity
totiž mnohdy vede k nežádoucímu nadhodnocení, které v konečném důsledku posouzení
závislosti zkresluje (k uvedené problematice srovnej například rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 6. 2014, č. j. 4 Ads 75/2014 - 20, který je stejně jako ostatní rozsudky zdejšího
soudu dostupný na www.nssoud.cz).
V dané věci spor osciluje kolem posouzení rozsahu základních životních potřeb v oblasti
mobility a orientace. Podle písm. a) přílohy 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb., se přitom za schopnost
mobility považuje stav, kdy je osoba „schopna zvládat vstávání a usedání, stoj, zaujímat polohy, pohybovat
se chůzí krok za krokem, popřípadě i s přerušováním zastávkami, v dosahu alespoň 200 m, a to i po nerovném
povrchu, chůzi po schodech v rozsahu jednoho patra směrem nahoru i dolů, používat dopravní prostředky včetně
bariérových.“ Krajský soud odůvodnil nedostatečné posouzení mobility mimo jiné tím, že samotný
pohyb ve smyslu fyzické aktivity nezajistí přemístění žalobce do kýžených míst. Žalobcův
zdravotní stav totiž neumožňuje předvídat veškeré situace, které se mohou v běžném provozu
vyskytnout. Stěžovateli tak bylo v podstatě vytčeno, že nezohlednil schopnost žalobce reagovat
na okolnosti spojené s pohybem, respektive dopravou. Tyto schopnosti však stěžovatel
již hodnotil, když usoudil, že žalobce nezvládá základní životní potřeby v oblasti orientace.
Schopností orientace se totiž rozumí stav, „kdy osoba je schopna poznávat a rozeznávat zrakem
a sluchem, mít přiměřené duševní kompetence, orientovat se časem, místem a osobou, orientovat se v obvyklém
prostředí a situacích a přiměřeně v nich reagovat“ [viz písm. b) přílohy 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb.].
Nejvyšší správní soud naprosto souhlasí, že praktická slepota dopravu na konkrétní místo určení
významně znepříjemňuje. Nutné je ovšem zkoumat, jaká je hlavní příčina těchto problémů.
Bez přistoupení dalších zdravotních komplikací se v případě praktické slepoty nejedná
o nedostatečnou schopnost pohybu, nýbrž zejména o sníženou schopnost reagovat na všechny
okolní podněty. Stěžejní příčinou tudíž není schopnost fyzická, nýbrž schopnost smyslová,
která se hodnotí v rámci základních životních potřeb v oblasti orientace. Uvedený názor vyjádřil
jeden z nedávných rozsudků Nejvyššího správního soudu, v němž zdejší soud poznamenal,
že schopností orientace ve smyslu přílohy 1 písm. b) vyhlášky č. 505/2006 Sb., je třeba rozumět
orientaci v situacích pomocí smyslů – zraku a sluchu – s dostatečnou duševní kompetencí reakce
na nastalé situace (viz rozsudek ze dne 23. 4. 2015, č. j. 3 Ads 69/2014 – 50). Z uvedeného
rozsudku naopak vyplývá, že do pojmu „mobilita“ jsou vtěleny aktivity fyzického rázu,
které postižené osobě umožňují vlastními silami se pohybovat. Ze zdravotnické dokumentace
i z jednotlivých posudků přitom vyplývá, že takovými schopnostmi žalobce disponuje.
Vůči uvedeným závěrům neobstojí ani argument krajského soudu související se zásadou
bezrozpornosti právního řádu, který byl odvozen od znění bodu 3 písm. j) přílohy č. 4 vyhlášky
č. 388/2011 Sb. Podle tohoto ustanovení se totiž neúplná (praktická) nevidomost obou očí
považuje za podstatné omezení schopnosti pohyblivosti a orientace. Na rozdíl od řízení ve věci
příspěvku na péči dle zákona o sociálních službách, kde jsou uvedené schopnosti zkoumány
odděleně, spojuje zmíněná vyhláška pohyblivost (mobilitu) a orientaci dohromady. Je potom
zřejmé, že pokud má posuzovaná osoba problémy v oblasti orientace musí se na ní předmětná
úprava vztahovat i kdyby tato osoba měla schopnost pohyblivosti zachovánu. Princip
bezrozpornosti právního řádu v podstatě znamená, že by mělo být na srovnatelné právní
konstrukce nahlíženo stejně, a nemůže se tudíž uplatnit v situaci, kdy jsou obsahem právního
předpisu pravidla jiná – v daném případě rozdílné vymezení schopností dle vyhlášky
č. 388/2011 Sb., a podle zákona o sociálních službách.
Pro úplnost lze dodat, že ani znalcem akcentovaná neschopnost používat bariérové
dopravní prostředky v případě žalobce neznamená ztrátu základní životní potřeby v oblasti
mobility. Při posouzení této schopnosti se totiž hodnotí, zda má žadatel o příspěvek dostatečnou
fyzickou kapacitu k tomu, aby se bariérovým dopravním prostředkem přepravil. V případě
žalobce jsou ovšem veškeré obtíže spojené s přepravou dány zrakovou (smyslovou) dysfunkcí,
a nikoli nedostatkem fyzických schopností.
Nejvyšší správní soud tak s ohledem na výše uvedené konstatuje, že krajský soud
interpretoval pojem „mobilita“ příliš extenzivně, když pod tuto základní životní potřebu zahrnul
schopnosti, které jsou definičním znakem základní životní potřeby v oblasti orientace.
V důsledku tohoto pochybení zavázal stěžovatele nesprávným právním názorem. V tomto ohledu
je tudíž kasační stížnost důvodná.
Chybné posouzení žalobcova zdravotního stavu z hlediska základních životních potřeb
v oblasti mobility ovšem nebylo jediným důvodem, pro který krajský soud rozhodnutí stěžovatele
zrušil. Dalším důvodem byla nepřesvědčivost rozhodnutí způsobená tím, že stěžovatel dostatečně
nevysvětlil, proč byl příspěvek na péči snížen, když v období od 1. 12. 2012 do 28. 3. 2014
ke změně skutkových okolností nedošlo.
K objasnění postupu stěžovatele pokládá Nejvyšší správní soud za vhodné rekapitulovat
předcházející správní a soudní řízení. Ze správního spisu zdejší soud zjistil, že rozhodnutím
prvoinstančního správního orgánu byl přehodnocen stupeň závislosti žalobce na pomoci
jiné fyzické osoby a od 1. 12. 2012 byl příspěvek na péči snížen. Žalobce byl hodnocen stupněm
závislosti I. Zmíněné rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím stěžovatele ze dne 13. 5. 2013,
č. j. MPSV-UM/5862/13/9S-OLK, které krajský soud rozsudkem ze dne 7. 1. 2014, č. j. 73 Ad
17/2013 – 49, zrušil. Krajský soud totiž dospěl k závěru, že si stěžovatel nezajistil dostatek
důkazů k úplnému zjištění skutkového stavu. Ve vztahu k závislosti žalobce na jiné osobě uvedl,
že žalobce nezvládá pět základních životních potřeb – mimo jiné i mobilitu – a tudíž by měl
být hodnocen stupněm závislosti II. V závěru zavázal stěžovatele právním názorem, že v období
od 1. 12. 2012 do 13. 5. 2013 je žalobce osobou závislou ve stupni II. V důsledku zrušujícího
rozsudku zajistil stěžovatel nové posouzení žalobcova zdravotního stavu a následně vydal
napadené rozhodnutí, v němž opětovně potvrdil změnu na první stupeň závislosti. Vzhledem
k vázanosti právním názorem soudu však stanovil, že se změna projeví až od dubna 2014.
Shora uvedený průběh řízení dokládá, jak ve vzpomínaném období ke změnám stupně
závislosti došlo. Správní orgány od 1. 12. 2012 konstantně tvrdí, že je žalobce osobou závislou
na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I. Zásahem krajského soudu však došlo k situaci,
kdy měl stěžovatel povinnost respektovat názor, že je žalobce do 13. 5. 2013, respektive
do dalšího rozhodnutí o odvolání, závislý ve stupni II. Nejednalo se tudíž o rozdílný
a nekonzistentní přístup stěžovatele, nýbrž o respektování závazného právního názoru soudu.
V této souvislosti je vhodné poznamenat, že již předcházející rozhodnutí krajského soudu
vycházelo z chybného závěru znalce ohledně základních životních potřeb v oblasti mobility.
Závěrem tak zbývá konstatovat, že v projednávané věci byl kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. naplněn. Krajský soud chybně vyhodnotil dopad žalobcova zdravotního
postižení na základní životní potřeby v oblasti mobility a duplicitně zohlednil aktivity,
které již byly hodnoceny v rámci základní životní potřeby orientace. Následkem toho došlo
k jistému nadhodnocení, které vyústilo v chybnou úvahu o stupni závislosti žalobce. Z uvedených
důvodů proto Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení (viz §110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.). V dalším řízení bude krajský soud
vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. června 2015
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu