ECLI:CZ:NSS:2015:3.ADS.242.2014:28
sp. zn. 3 Ads 242/2014 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: Ing. V. K.,
zastoupeného Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem se sídlem Tábor, Tyršova 521,
proti žalovanému: Rozhodčí orgán Zdravotní pojišťovny Ministerstva vnitra České
republiky, se sídlem Praha 10, Kodaňská 1441/46, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze
dne 15. 4. 2010, č. j. ZP-2069/10-ROo, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2014, č. j. 6 Ad 12/2010 – 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
Zdravotní pojišťovna ministerstva vnitra České republiky (dále též „zdravotní pojišťovna“)
platebním výměrem ze dne 4. 1. 2010, č. 206/2009, uložila žalobci pokutu ve výši 15.000 Kč,
neboť nesplnil povinnost stanovenou v §22 odst. 3 písm. a), b) a odst. 4 zákona č. 592/1992 Sb.,
o pojistném na veřejné zdravotní pojištění (dále jen „zákon o pojistném na veřejné zdravotní pojištění“),
tj. povinnost předložit na vyžádání účetní a jiné doklady, jež jsou rozhodné pro správné stanovení
a placení pojistného, a nezatajovat doklady, které má plátce pojistného k dispozici. Zdravotní
pojišťovna rozhodnutím ze 4. 1. 2010, č. j. 206-1/2009, taktéž žalobci uložila povinnost uhradit
náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč.
Rozhodčí orgán Zdravotní pojišťovny Ministerstva vnitra České republiky
(dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne 15. 4. 2010, č. j. ZP – 2069/10 - ROo, zamítl odvolání
žalobce. Uvedl, že účelem kontroly byla potřeba zjištění, zda byla v uplynulém období správně
stanovena výše odvedeného pojistného, neboť žalobce ve svých přehledech o příjmech
a výdajích nedodal úplné údaje. Žalovaný dále podotkl, že k řádnému provedení kontroly bylo
nezbytné, aby žalobce předložil požadované doklady a poskytl zdravotní pojišťovně nezbytnou
součinnost. To však žalobce odmítl a za to mu byla uložena pokuta. Žalovaný rovněž uvedl,
že vzhledem k vznesené námitce promlčení nebylo zahájeno správní řízení o placení dlužného
pojistného; zdravotní pojišťovna o námitce promlčení samostatné řízení nevede, posuzuje pouze
oprávněnost této námitky.
Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze rozsudkem z 29. 8. 2014,
č. j. 6 Ad 12/2010 - 40, zamítl. Vycházel z toho, že předmětem řízení je přezkum rozhodnutí
o uložení pokuty za neplnění nebo porušení povinností podle §26 zákona o pojistném na veřejné
zdravotní pojištění. Zabýval se proto pouze otázkou, zda žalobce porušil zákonnou povinnost
předložit potřebné doklady.
Zdravotní pojišťovna provedla u žalobce dvě kontroly - první ukončila zprávou ze
dne 10. 2. 2009, pozdější kontrolu zahájila oznámením ze dne 15. 6. 2009, neboť s ohledem na
změny ve výdajích žalobce za zdaňovací období roků 2000 až 2008 získala poznatky
k vyměřovacímu základu, k výši pojistného a jeho placení; jednalo se o následnou kontrolu. Dále
konstatoval, že žalobce v rámci kontroly uplatnil námitku promlčení. Samotnému provedení
kontroly to nijak nebránilo, zdravotní pojišťovna však v návaznosti na tuto námitku nevydala
platební výměr na dlužné pojistné a penále.
Městský soud byl názoru, že zdravotní pojišťovna nebyla při kontrole povinna
postupovat podle správního řádu, neboť ten se obecně použije v řízení ve věcech placení
pojistného a penále (např. při vyměřování nedoplatku), ale nevztahuje se na fázi zjišťování
správnosti placení pojistného, kdy je prováděna kontrola podle §26 zákona o pojistném na
veřejné zdravotní pojištění. Samotné řízení o uložení pokuty se provádí podle správního řádu,
neboť zákon o pojistném na veřejné zdravotní pojištění speciální ustanovení o řízení o pokutách
neobsahuje. Žalobce však proti procesnímu postupu v řízení o pokutě žádné námitky nevznesl.
Městský soud měl za to, že žalobci bylo již na základě přípisů z 15. 6. a 30. 7. 2009 známo,
že se jednalo o kontrolu placení pojistného. Skutečnost, že se jednalo o kontrolu období,
za nějž již byla dřívější kontrola provedena a uzavřena, nezbavila žalobce povinnosti předložit
pověřeným pracovnicím požadované doklady. Městský soud uzavřel, že nesplnil-li žalobce tuto
výzvu, uložil mu žalovaný pokutu oprávněně.
II. Kasační stížnost
Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost.
V ní uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen s. ř. s.).
Stěžovatel uvedl, že požadované doklady nepředložil, neboť pověřené pracovnice s ním
odmítly sepsat protokol podle správního řádu. Podle stěžovatele však městský soud nepřesně
uvedl, že požadované doklady nepředložil z důvodu, že nebylo vedeno řízení podle správního
řádu. Stěžovatel je názoru, že městský soud tuto námitku nesprávně vyložil a chybně
se s ní vypořádal argumentací, že správní řád se nevztahuje na fázi zjišťování placení pojistného,
kdy je prováděna kontrola podle §26 zákona o pojistném na veřejné zdravotní pojištění.
Stěžovatel připomněl, že požadoval sepsání protokolu, neboť předával konkrétní doklady,
jeho požadavek na sepsání protokolu podle správního řádu byl tedy oprávněný, neboť zákon
o pojistném na veřejné zdravotní pojištění formu záznamu o předání dokumentů neupravuje.
V situaci, kdy bylo sepsání protokolu odmítnuto, nedošlo z jeho strany k porušení právní
povinnosti, které by mělo být sankcionováno pokutou.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Stěžovatel uplatnil kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., aniž k nim
podřadil jednotlivé námitky; podle jejich obsahu tak učinil Nejvyšší správní soud sám.
Stěžovatel k důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. neuvedl žádné konkrétní námitky,
Nejvyšší správní soud se proto tímto důvodem zabýval pouze v rozsahu, v jakém je povinen
se jím zabývat ex officio (srov. §109 odst. 4 a 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud předně neshledal vadu nepřezkoumatelnosti rozsudku. Rozsudek
je jako celek srozumitelný, je z něj patrno, jak krajský soud o věcných otázkách uvážil,
odůvodnění je v souladu s výrokovou částí rozsudku. Nejvyšší správní soud nezjistil ani žádnou
jinou vadu řízení před soudem, a proto uzavírá, že kasační stížnost je ohledně vad podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. nedůvodná.
Ke kasačnímu důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. podřadil Nejvyšší správní soud
námitku, že opomenutím jednání stěžovatele nedošlo k porušení právní povinnosti, a proto
uložená sankce nebyla oprávněná.
Zákon o pojistném na veřejné zdravotní pojištění obsahuje ve vztahu k pojistnému
komplexní úpravu organizačních a procesní aspektů. §22 tohoto zákona poté kontrolnímu
orgánu předepisuje pouze dílčí oprávnění a pravidla postupu. Podrobnější úpravu výkonu
kontrolní činnosti již tento zákon neobsahuje a použití subsidiárního předpisu z něj nelze přímo
dovodit. Naskýtá se proto otázka, jakými dalšími pravidly by se měl kontrolní orgán při svých
postupech řídit. Obdobnou otázkou se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení z 14. 4. 2015, č. j. 9 Ads 24/2014 – 69 (dostupné na www.nssoud.cz). Dospěl
k závěru, že na tuto kontrolu se vztahuje zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (po dobu své
účinnosti do 31. 12. 2013). I když rozšířený senát svůj názor zaujal ve vztahu k zákonu
č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění a k zákonu č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, lze tyto závěry vzhledem k v principech identické úpravě nepochybně
vztáhnout též na právní režim kontrol prováděných podle zákona o pojistném na veřejné
zdravotní pojištění.
Stěžovatel opakovaně poukazuje na to, že od splatnosti pojistného již uplynula promlčecí
doba, a že žalovaný kontrolu za uvedené období již provedl a uzavřel. Nesouhlasil proto s tím,
že žalovaný znovu provedl kontrolu.
Ustanovení §22 zákona o pojistném na veřejné zdravotní pojištění (a ani žádné
ustanovení zákona o státní kontrole) ovšem a priori nijak nevylučuje oprávnění zdravotní
pojišťovny provést opakovanou kontrolu. Poměrně podrobně a obsáhle se k problematice
přípustnosti opakovaných kontrol vyjádřil Nejvyšší správní soud v souvislosti s daňovým řízením
a dodatečným vyměřením daně. Postup zdravotní pojišťovny při kontrole výběru pojistného
z hlediska svého účelu, zaměření a významu nepochybně vykazuje totožné znaky, Nejvyšší
správní soud proto vycházel ze zásad, které sám dříve formuloval právě k opakovaným
kontrolám v daňovém řízení. V rozsudku z 15. 9. 2005, č. j. 5 Afs 223/2004 – 89 takto s odkazem
na judikaturu Ústavního soudu vyložil, že nelze popřít právo správce provádět opakovaně
daňovou kontrolu, z jejího předmětu však musí být patrno, že její zaměření není totožné
s předmětem předchozí kontroly (viz. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 510/02
z 15. 5. 2003). Nejvyšší správní soud také poukázal na to, že Ústavní soud připouští opakování
kontroly rovněž za předpokladu, že se objeví skutečnosti, které správci daně nebyly v době
předchozí kontroly známy a kontrola bude provedena v rozsahu bezprostředně souvisejícím
s těmito zjištěními (srov. nález sp. zn. II. ÚS 334/02 z 13. 5. 2003). Nejvyšší správní soud
zdůraznil, že zpráva o provedené kontrole sama o sobě nemůže založit překážku rei iudicatae.
Současně však konstatoval, že před opakováním kontroly je správce daně povinen zkoumat,
zda lze změny již vyměřené daně dosáhnout za použití mimořádných opravných prostředků.
Na uvedené poté navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku z 24. 3. 2006, č. j. 8 Afs
34/2005 – 55, když vyslovil, že i když výsledky první daňové kontroly nevyústily ve vydání
rozhodnutí a obnova řízení tak není možná, lze daňovou kontrolu k témuž období opakovat
za podmínek obdobných podmínkám obnovy řízení.
Nejvyšší správní soud proto posoudil okolnosti stěžovatelovy věci. Zdravotní pojišťovna
ve zprávě z 10. 2. 2009 o výsledku kontroly placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění
konstatovala, že v období 2000 - 2003 nesouhlasily stěžovatelovy údaje o příjmech a výdajích
ze samostatné výdělečné činnosti a úhrn záloh na pojistné za totéž období s těmi údaji,
které ověřila u Finančního úřadu v Táboře. Vycházela proto z údajů správce daně
a za kontrolované období 1. 5. 1994 – 8. 12. 2008 (ke dni kontroly 29. 1. 2009) vyčíslila dlužné
pojistné částkou 60.567 Kč a penále částkou 37.282 Kč. Tento nedoplatek na pojistném však
nevyměřila platebním výměrem. Stěžovatel v návaznosti na to jen neurčitě uplatnil námitku
promlčení (ta v předchozí kontrole uplatněna nebyla). Zdravotní pojišťovna se poté obrátila
znovu na Finanční úřad v Táboře a z jeho sdělení zjistila, že u stěžovatele došlo k úpravě jeho
výdajů za roky 2000 - 2002. Zdravotní pojišťovna stěžovatele o této skutečnosti vyrozuměla
ve výzvě z 24. 3. 2009 k předložení dokladů pro účely kontroly, stěžovatel proti těmto zjištěním
nic nenamítl, své námitky uplatnil postupně pouze proti způsobu vedení kontroly.
Zdravotní pojišťovna důvody i předmět opakované kontroly ve výzvě z 24. 3. 2009
jednoznačně vymezila tím, že potřebuje posoudit námitku promlčení, a že stěžovatel nesplnil
povinnost plátce pojistného oznámit rozhodné změny podle §24 odst. 3 zákona o pojistném
na veřejné zdravotní pojištění. Zjistil-li žalovaný sám uvedené skutečnosti, které navíc bez svého
zavinění v předchozí kontrole nemohl uplatnit (neboť při předchozí kontrole zjistil výši
nedoplatku výhradně na základě údajů od správce daně) a z nichž vyplynulo, že pojistné mohlo
být odvedeno, příp. nedoplatek mohl být stanoven v nesprávné výši, záměr žalovaného provést
opětovnou kontrolu téhož období za účelem zjištění rozhodných skutečností o nedoplatku
na pojistném, jeho rozsahu a za účelem odstranění nesouladu mezi odvedeným pojistným
a jeho skutečnou výší byl podle názoru Nejvyššího správního soudu zcela namístě a nepochybně
dostál i výše definovaným principům přípustnosti opakované kontroly.
Z ustanovení §16 zákona o pojistném na veřejné zdravotní pojištění vyplývá, že uplynutí
promlčecí doby sice omezuje právo zdravotní pojišťovny předepsat, vybrat či vymáhat dlužné
pojistné a příp. též penále, nijak se však nevztahuje na právo zdravotní pojišťovny provést
kontrolu tohoto období. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s krajským soudem
i se žalovaným v tom, že námitka promlčení samotnému provedení kontroly nijak nebránila.
Pro kontrolovanou osobu platí (mimo obecné povinnosti součinnosti podle §14 zákona
o státní kontrole) podle §22 odst. 3 písm. zákona o veřejném zdravotním pojištění konkrétní
povinnost „pověřenému zaměstnanci předložit na vyžádání účetní a jiné doklady, jež jsou pro správné stanovení
a placení pojistného rozhodné, anebo o které pověřený zaměstnanec požádá a podat k nim ústně nebo písemně
požadovaná vysvětlení, má-li pověřený zaměstnanec pochybnost o jejich úplnosti, správnosti nebo pravdivosti“
(písm. a) a „nezatajovat doklady, které má plátce pojistného k dispozici nebo o nichž je mu známo,
kde se nacházejí“ (písm. b). Podle §26 zákona o veřejném zdravotním pojištění je neplnění
nebo porušení povinností stanovených v ustanovení §22 odst. 3 písm. a) a b) zákona o pojistném
na veřejné zdravotní pojištění zákonnou podmínkou pro uložení pokuty až do výše 50.000 Kč
za jednotlivé nesplnění nebo porušení povinnosti.
O výsledku kontroly a o kontrolních zjištěních následně sepisuje kontrolní orgán
protokol, který obsahuje označení dokladů a ostatních materiálů, o které se kontrolní zjištění
opírá (srov. §15 odst. 2 zákona o státní kontrole). Sepsáním tohoto protokolu by kontrolní
pracovníci nepochybně vyhověli i stěžovatelově požadavku, kterým podmiňoval předložení
dokladů. Stěžovatel však svým přístupem provedení kontroly zcela znemožnil.
Nejvyšší správní soud shledal, že ž ádné výjimky či důvody, které by stěžovatele zprostily
povinnosti poskytnout požadovanou součinnost zdravotní pojišťovně, z ustanovení zákona
o pojistném na veřejné zdravotní pojištění (příp. ze zákona o státní kontrole) nevyplývají.
Trvání na vyřízení námitky promlčení ani nesplněný požadavek na sepsání protokolu podle
správního řádu proto stěžovatele k odepření povinnosti předložit požadované dokumenty
neopravňovaly.
Ke kasačnímu důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. podřadil Nejvyšší správní soud
námitku, že nebyly splněny podmínky k uložení pokuty za nesplnění povinnosti součinnosti
se žalovaným.
Zdravotní pojišťovna pro účely opakované kontroly vyzvala stěžovatele dne 24. 3. 2009
k předložení těchto dokladů:
- kopie daňových přiznání za roky 2000 - 2007 potvrzené razítkem Finančního úřadu
v Táboře,
- všechna rozhodnutí Finančního úřadu v Táboře v daňovém řízení s vyznačenou právní
mocí,
- výpisy z účtu, případně jiné doklady prokazující platby zdravotního pojištění.
Stěžovatel na tuto výzvu reagoval pouze sdělením, že se dne 30. 4. 2009 nemůže
k žalovanému dostavit pro pracovní zaneprázdnění.
Zdravotní pojišťovna poté stěžovatele k předložení těchto dokladů pro účely kontroly
placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění v krátkém časovém sledu vyzval ještě několikrát
(dne 15. 6. 2009 a 30. 7. 2009). Stěžovatel se však vždy omluvil (24. 6. 2009 a 25. 8. 2009), trval
přitom na vyřízení uplatněné námitky promlčení. Uvedl také, že za období 1994 – 2008 byla
kontrola placení pojistného již provedena a uzavřena. Odkázal na poučení ve zprávě z 10. 2. 2009
o výsledku kontroly a byl toho názoru, že pokud dlužné částky neuhradil, měl žalovaný pouze
zahájit příslušné řízení dle správního řádu.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel třikrát neakceptoval výzvu k předložení dokladů,
vždy se omluvil a ani sám nezvolil vhodný termín k předložení požadovaných dokladů, zahájil
žalovaný dne 2. 11. 2009 řízení na uložení pokuty pro nesplnění povinnosti podle §22 odst. 3
písm. a), b) a odst. 4 zákona o pojistném na veřejné zdravotní pojištění. Stěžovatel setrval
na dosavadním postoji, prostřednictvím svého zmocněnce dne 13. 11. 2009 znovu poukázal
na závěry dříve provedené kontroly. Namítl, že zjištěné údaje měly být za dané období
považovány za platné, a že k vyřízení námitky promlčení mělo zdravotní pojišťovně stačit prosté
posouzení uplynutí promlčecí doby.
Žalovaný stěžovateli v přípisu ze dne 23. 11. 2009 sdělil, že pro úplné posouzení námitky
promlčení bylo potřeba učinit další kontrolu a k ní byly potřebné další doklady. Až poté
stěžovatel navrhl termín provedení kontroly na den 21. 12. 2009.
Z protokolu o průběhu kontroly ze dne 21. 12. 2009 poté vyplývá, že pověření zaměstnanci
zdravotní pojišťovny vyzvali stěžovatele (zastoupeného zmocněncem) k předložení
požadovaných dokladů, ten to však odmítl a požádal je o sepsání protokolu o ústním jednání
dle §18 správního řádu. Z protokolu vyplývá, že stěžovatel svůj požadavek odůvodnil
předmětem jednání, jímž mělo být - dle jeho názoru - vyřízení námitky promlčení podané dne
4. 3. 2009. Stěžovatel do protokolu uvedl, že doklady měl k dispozici a byl připraven je předložit.
Pověření zaměstnanci zdravotní pojišťovny protokol podle správního řádu sepsat odmítli
s odůvodněním, že provádějí úkony v rámci kontroly podle §22 zákona o pojistném na veřejné
zdravotní pojištění.
Ze spisu žalovaného (a stěžovatel to nijak nepopírá) nepochybně vyplývá, že ačkoliv
zdravotní pojišťovna stěžovatele opakovaně vyzývala, aby jí pro účely kontroly požadované
doklady předložil, ten tak vůbec neučinil. Stěžovatel na jednotlivé výzvy k předložení dokladů
reagoval pouze omluvami, případně opakovaně vznášel námitku promlčení a výtky vůči
deklarovanému záměru žalovaného provést kontrolu výše odvodů pojistného. Stěžovatel
povinnost, k jejímuž splnění byl několikrát vyzván, za celou dobu nesplnil a doklady ke kontrole
nakonec nepředložil. Stěžovatel, přestože si byl dostatečně vědom toho, k čemu byl vyzván,
povinnost součinnosti porušil opakovaně. Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatele
k takovému odepření součinnosti nic neopravňovalo. Skutková zjištění proto dostatečně
odůvodňují závěry žalovaného i městského soudu, že ve stěžovatelově věci podmínky pro uložení
pokuty podle §26 zákona o pojistném na veřejné zdravotní pojištění byly splněny.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační stížnost je nedůvodná i ve vztahu k namítaným
vadám podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Z vyložených důvodů se Nejvyšší správní soud neztotožnil s námitkami stěžovatele
a kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.)
IV. Náklady řízení
Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti vychází z ustanovení §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto podle právo
na náhradu nákladů řízení ze zákona. Procesně úspěšný žalovaný právo na náhradu nákladů
v řízení o kasační stížnosti neuplatnil a ani ze spisu nevyplynuly náklady přesahující běžný rámec
výdajů na jeho administrativní činnost. Nejvyšší správní soud proto nepřiznal náhradu nákladů
řízení žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné pr ostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 11. listopadu 2015
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu