ECLI:CZ:NSS:2015:3.ADS.40.2015:19
sp. zn. 3 Ads 40/2015 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně E. S.,
zastoupené Mgr. Vlastimilem Robešem, advokátem se sídlem Mikulov, Alfonse Muchy 222/3,
proti žalované České správě sociálního zabezpečení, se sídlem Praha 5, Křížová 25, v řízení o
kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 2. 2.
2015, č. j. 2 Ad 48/2014 - 23,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 2. 2. 2015,
č. j. 2 Ad 48/2014 - 23, se zru š u je a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení ze dne 25. 6. 2014, č. j. X (dále též jen
„napadené rozhodnutí“), bylo podle §88 odst. 8 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů a §90 odst. 1 písm. c) a odst. 5
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
prvostupňové rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 8. 4. 2014, č. j. X,
změněno v označení čísla jednacího a ve zbytku potvrzeno. Prvostupňovým rozhodnutím Česká
správa sociálního zabezpečení rozhodla o žádosti žalobkyně o přezkoumání výše jejího
starobního důchodu ze dne 24. 3. 2014 tak, že se výše důchodu nemění. Rozhodnutí žalované
napadla žalobkyně žalobou, kterou se domáhala zrušení tohoto rozhodnutí. Rozsudkem
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 2. 2. 2015, č. j. 2 Ad 48/2014 – 23, bylo
napadené rozhodnutí zrušeno pro vady řízení a věc byla vrácena žalované k dalšímu řízení.
V rozsudku krajský soud shrnul podstatné skutečnosti, jež vyplynuly ze spisu žalované,
a na jejich základě dospěl k závěru, že žalovaná nedostála povinnosti ukládané jí ustanovením §3
správního řádu, tj. zjistit stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Za tímto účelem
bylo třeba provést důkazní řízení a ve smyslu §50 odst. 1 správního řádu využít všech důkazních
prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci, a takto opatřené podklady hodnotit
postupem dle §50 odst. 4 správního řádu. Potvrzení zaměstnavatele o zaměstnání a pracovním
volnu žalobkyně v roce 1980 zůstalo totiž v souvislosti s dalšími listinnými podklady
předloženými žalobkyní nezhodnoceno; tímto vadným postupem žalované nebyl dostatečně
zjištěn skutkový stav ohledně zaměstnání žalobkyně, což má vliv na úsudek o tom, lze-li
označený kalendářní rok zahrnout do rozhodného období, s konsekvencí pro zjištění
vyměřovacího základu a následně výpočet výše starobního důchodu.
Proti tomuto rozsudku brojí žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností, z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatelka tedy podává kasační stížnost pro tvrzenou nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Dle stěžovatelky má tato vada spočívat
v tom, že na správně zjištěný skutkový stav byl aplikován nesprávný právní názor, popřípadě byl
správný právní názor nesprávně vyložen. Stěžovatelka uvádí, že po provedeném šetření zjistila,
že starobní důchod byl vyměřen v souladu s doloženými evidenčními podklady a platnou právní
úpravou ve správné výši. Přestože je nesporné, že žalobkyně část kalendářního roku 1980 již
fakticky nevykonávala zaměstnání na území tehdejší Československé socialistické republiky
(ČSSR), doba pojištění i výdělky za kalendářní rok 1980 byly zhodnoceny podle originálu
evidenčního listu důchodového zabezpečení ze dne 31. 10. 2002, vystaveného Magistrátem města
Brna, z něhož vyplývá, že žalobkyně má celý kalendářní rok krytý dobou pojištění. Stěžovatelka
dále tvrdí, že dle předpisů platných před rokem 1996 k hodnocení doby pojištění v tomto období
dochází i za předpokladu, že faktický výkon zaměstnání netrval, pokud je tato doba pojištění
zaměstnavatelem potvrzena.
Předloženou pracovní smlouvu stěžovatelka nepovažuje za relevantní doklad toho, jak
dlouho pracovní poměr trval a dále doplňuje, že na formuláři A/CZ 11 „Dodatečné údaje
pro zpracování žádosti o důchod v ČR“, vyplněném a podepsaném žalobkyní, je rovněž uvedeno,
že žalobkyně byla v době od 8. 4. 1961 do 31. 12. 1980 zaměstnána na území České republiky.
Stěžovatelka upozorňuje, že s amotný fakt, že se žalobkyně ve druhé polovině roku 1980 již
na území ČSSR nezdržovala, nezpochybňuje správnost údaje o skončení pracovního poměru.
Za účelem vyvrácení veškerých pochybností byl dne 24. 9. 2014 vystaven Městskou správou
sociálního zabezpečení Brno evidenční list důchodového zabezpečení, potvrzující nepřetržité
zaměstnání od 1. 1. 1980 do 31. 12. 1980, a to u odboru školství Národního výboru města Brna,
jehož věrohodnost nelze zpochybnit. Na základě uvedených skutečností je dle stěžovatelky
nepochybné, že žalobkyně byla v celém kalendářním roce 1980 účastna důchodového pojištění,
a proto byl také rok 1980, ve smyslu §18 odst. 4 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém
pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“), použit jako
rozhodné období s vyměřovacím základem v posledním kalendářním roce před rokem 1986.
Nejvyšší správní soud proto přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4,
věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s. Po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Úvodem Nejvyšší správní soud předně zrekapituluje pro věc významné skutečnosti.
Žalobkyně podala dne 24. 3. 2014 žádost o přezkoumání výše starobního důchodu, neboť
dle jejího přesvědčení je výše důchodu vypočtena na základě chybné doby pojištění, když
pro účely důchodového pojištění byl zohledněn celý kalendářní rok 1980, nikoliv pouze jeho
polovina. V důsledku toho byly započitatelné příjmy žalobkyně získané za půl roku rozpočteny
na celý kalendářní rok, čímž došlo k rozmělnění průměru výdělků a následně výpočtu nižší výše
starobního důchodu žalobkyně. K prokázání svého tvrzení žalobkyně předložila pracovní
smlouvu, na jejímž základě jí vznikl pracovní poměr u Národního výboru města Brna – odboru
školství na dobu nejdéle do 30. 6. 1980. Dne 29. 6. 1980 opustila tehdejší Československou
socialistickou republiku a požádala o azyl v Rakousku, který jí byl dne 28. 7. 1980 udělen
(tuto skutečnost dokládá jednak kopií rozhodnutí o udělení azylu, jednak kopií odsuzujícího
rozsudku za trestný čin opuštění republiky) a od října 1980 zde také začala pracovat
(což osvědčuje kopií výpisu rakouských dob pojištění). Z uvedeného tedy dle žalobkyně vyplývá,
že potvrzení Školského úřadu Brno ze dne 6. 1. 2000 o zaměstnání žalobkyně u této organizace
až do konce roku 1980, respektive dohoda o změně obsahu pracovní smlouvy, na jejímž základě
měla být původní pracovní smlouva prodloužena, se nezakládá na pravdě.
Nejprve Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že pokud žalobkyně namítala
pochybení České správy sociálního zabezpečení při zápočtu doby pojištění, při němž tato
zohlednila celý kalendářní rok 1980, a nikoli jen první polovinu tohoto roku, domáhala
se přepočtu výše starobního důchodu ve svůj neprospěch. Pouze po tuto dobu měl totiž dle
žalobkyně trvat její pracovní poměr, neboť dohodu o změně obsahu pracovní smlouvy, na jejímž
základě měla být původní pracovní smlouva prodloužena, považuje za neplatnou. K této
argumentaci žalobkyně je nutno konstatovat, že český důchodový systém se skládá ze dvou
složek: (1) základní výměra je fixní (dle ustanovení §33 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění
činí 9 % průměrné mzdy měsíčně), (2) procentní výměra vychází z výdělků dosažených
v jednotlivých letech rozhodného období, přičemž za každý celý rok doby pojištění získá dotčená
osoba 1,5 % výpočtového základu (§34 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění). Pokud by tedy
pro účely výpočtu výše starobního důchodu byla zohledněna pouze polovina roku 1980, doba
pojištění žalobkyně by činila pouze 40 let, namísto zohledněných 41 roků, v důsledku čehož by
žalobkyně získala o 1,5 % výpočtového základu méně, což by se negativně odrazilo v nižší
výměře jejího starobního důchodu. Jinou otázkou ovšem je, jakým způsobem určit rozhodné
období pro stanovení osobního vyměřovacího základu při výpočtu procentní výměry důchodu.
V projednávané věci bylo s ohledem na koordinaci sociálního zabezpečení v rámci zemí
Evropské unie aplikováno mimo příslušných vnitrostátních předpisů práva sociálního
zabezpečení rovněž nařízení Rady (EHS) č. 1408/71, respektive s účinností ode dne 1. 5. 2010
jeho nahrazující (tzv. základní) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004,
k němuž bylo vydáno prováděcí (tzv. implementační) nařízení Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 987/2009. Použití uvedených pramenů sekundárního práva Evropské unie nebylo
zpochybněno, a proto Nejvyšší správní soud považuje aplikaci těchto předpisů za nespornou
a správnou. Uvedená nařízení upravují na základě koordinačního mechanismu mj. i problematiku
poskytování důchodových dávek pro migrující pracovníky. Právní úprava obsažená v těchto
nařízeních je založena na čtyřech základních principech - principu rovného zacházení, principu
sčítání dob pojištění, principu zachování nabytých práv a principu aplikace jednoho právního
řádu. Z dalších principů je zapotřebí akcentovat princip stejného posuzování skutečností
(tzv. asimilace skutečností), který spočívá v tom, že skutečnosti, příjmy a jiné okolnosti, které mají
význam pro posouzení nároků migrujících pracovníků, nicméně nastaly v jiných státech, je třeba
brát v úvahu stejně, jako by nastaly v daném členském státě (viz k tomu Koldinská, K. et. al.
Sociální zabezpečení osob migrujících v EU. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 57 - 58).
Pokud jde o otázku rozhodného období pro stanovení osobního vyměřovacího základu,
poukazuje Nejvyšší správní soud na ustanovení §18 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění,
dle něhož v zásadě rozhodné období začíná kalendářním rokem bezprostředně následujícím po roce, v němž
pojištěnec dosáhl 18 let věku, a končí kalendářním rokem, který bezprostředně předchází roku přiznání důchodu.
Ustanovení §18 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění však dále uvádí, že do rozhodného období
se nezahrnují kalendářní roky před rokem 1986. Není-li však v takovém rozhodném období aspoň pět
kalendářních roků s vyměřovacím základem pojištěnce (§16 odst. 3 a 8), prodlužuje se rozhodné období před rok
1986 postupně tak, aby zahrnovalo ještě jeden takový rok, nejvýše však kalendářní rok bezprostředně následující
po roce, v němž pojištěnec dosáhl věku 18 let. Uváděné ustanovení má stěžejní charakter právě
u starobních důchodů, neboť vyjadřuje princip, že rozhodné období začíná zpravidla rokem
1986. Pokud se však v tomto „obecném“ rozhodném období nevyskytuje alespoň pět
kalendářních let s vyměřovacím základem pojištěnce, pak se počátek rozhodného období
postupně „posunuje“ před rok 1986, až bude „nalezen“ další takový rok, tj. kalendářní rok
s vyměřovacím základem pojištěnce (s výhradou v závěru komentované věty) [viz k tomu Přib, J.,
Voříšek, V. Důchodové předpisy s komentářem. 6. aktualizované vydání. Olomouc: ANAG,
2010, s. 131.
V nyní posuzované věci však byla žalobkyně po celé rozhodné období výdělečně činná
v jiném členském státě EU, proto k prodloužení rozhodného období před rok 1986 s ohledem
na výše zmiňovaný princip asimilace skutečností, vyjádřený v čl. 5 písm. a), respektive čl. 56
odst. 1 písm. c) nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004, nedochází, neboť
na toto období nelze hledět jako na období, v němž by neměla vyměřovací základ (obdobně viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2004, č. j. 3 Ads 1/2004 – 59; citovaná
rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Ustanovení §18 odst. 4 zákona
o důchodovém pojištění se zde proto neuplatní. V případě žalobkyně tak rozhodné období bylo
správně stanoveno v rozmezí let 1986 – 2002.
V takto stanoveném rozhodném období však žalobkyně nezískala žádný rok
s vyměřovacím základem (dříve výdělkem) podle českých právních předpisů, neboť v této době
pracovala v Rakousku. Jestliže v období po roce 1986 nebyl získán žádný vyměřovací základ, je
třeba do rozhodného období dosadit průměrný výdělek vypočtený pouze z vyměřovacího
základu získaného v posledním kalendářním roce před rokem 1986. Z uvedeného důvodu proto
bylo zapotřebí postupně zohledňovat roky předcházející roku 1986, a to až do zjištění prvého
kalendářního roku, v němž existoval vyměřovací základ, tedy nějaký zúčtovatelný příjem
žalobkyně (tj. do roku 1980). Pro stanovení roku s vyměřovacím základem není relevantní
skutečností, zda žalobkyně skutečně vykonávala pracovní činnost po celý rok 1980, a zda měla
za každý měsíc tohoto roku zúčtovatelný příjem, rozhodná je pouze existence nějakého
vyměřovacího základu (byť i jen za jeden měsíc trvání pracovního poměru) v daném roce,
stanoveném dle výše uvedeného zákonného postupu (existenci vyměřovacího základu v roce
1980 ostatně ani žalobkyně nezpochybňuje). Rok s vyměřovacím základem se tedy určí
bez ohledu na délku trvání zaměstnání v kalendářním roce a výši dosaženého výdělku. Závěr
o tom, že započitatelným kalendářním rokem s vyměřovacím základem je každý rok, ve kterém
byl pojištěnému zaúčtován jakýkoli příjem ve smyslu §5 odst. 1 zákona č. 589/1992 Sb.,
podporuje stabilizovaná judikatura Nejvyššího správního soudu (viz například rozsudek
ze dne 27. 2. 2008, č. j. 6 Ads 35/2007 - 92: „Za kalendářní rok s výdělky pro účely stanovení průměrného
měsíčního výdělku podle §12 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve spojení s §71 zákona
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, je třeba považovat rok, za který vznikl nárok na některou složku
započitatelného příjmu do hrubého výdělku bez ohledu na délku trvání zaměstnání v kalendářním roce a výši
dosaženého výdělku.“ V daném případě byl tedy v souladu s uvedeným žalobkyni stanoven rok 1980
jako rok s výdělky, neboť v tomto roce byl zjištěn vyměřovací základ.
Rok 1980, jako rok s výdělky, je tedy nutné dosadit do rozhodného období 1986 – 2002
za účelem výpočtu osobního vyměřovacího základu žalobkyně. Jak již bylo výše konstatováno,
v nyní posuzované věci nelze použít §18 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění v důsledku
nutnosti aplikace čl. 5 odst. 1 písm. a) a čl. 56 odst. 1 písm. c) nařízení Evropského parlamentu
a Rady (ES) č. 883/2004. Čl. 56 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení však nemá odraz
ve vnitrostátních předpisech, proto byla Českou správou sociálního zabezpečení vypracována
k jeho provedení metodická pomůcka - Nový způsob výpočtu osobního vyměřovacího základu
při výpočtu dílčího důchodu dle čl. 46 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 1408/71,
respektive s účinností ode dne 1. 5. 2010 dle čl. 56 odst. 1 písm. c) nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004, podle níž se osobní vyměřovací základ pojištěnce vypočte
prostřednictvím průměrného denního indexovaného výdělku, a to obdobným způsobem, jako by
se počítal podle vnitrostátních předpisů.
V rozhodném roce s vyměřovacím základem bylo podle evidenčního listu důchodového
pojištění žalobkyni zaměstnavatelem vyplaceno 9718 Kč. Tato částka byla podkladem
ke stanovení průměrného denního indexovaného výdělku, který se vypočte jako součin
vyměřovacího základu (zde 9718) a koeficientu nárůstu všeobecného vyměřovacího základu
za příslušný rok (zde 5, 8942), dělený počtem doby pojištění (zde 366), snížený o vyloučené doby
(zde nezohledněny).
Dle ustanovení §16 odst. 4 věty první však platí, že vyloučenými dobami jsou před 1. lednem
1996 doby, které se podle předpisů platných před tímto dnem vylučovaly při zjišťování hrubých výdělků pro účely
výpočtu průměrného měsíčního výdělku, doby, v nichž byl pojištěnec účasten důchodového pojištění nebo zabezpečení
podle předpisů platných před tímto dnem, nelze-li zjistit výši vyměřovacích základů za dobu zaměstnání před tímto
dnem, a doby uvedené v písmenu j); přitom doby studia po dosažení věku 18 let jsou vyloučenými dobami pouze
v rozsahu, v jakém se považují za náhradní dobu pojištění. Na základě citovaného ustanovení [respektive
ustanovení §12 odst. 7 písm. e) vyhlášky č. 149/1988 ve znění zákona č. 306/1991 Sb.] patří
mezi vyloučené doby před 1. 1. 1996 taktéž doby zaměstnání v cizině, nejde-li o pracovníky
v zahraničí (§43 vyhlášky č. 149/1988 Sb. ve znění zákona č. 306/1991 Sb.) a o doby, za které
bylo zaplaceno pojistné. Účelem vyloučených dob je „nerozmělnit“ průměr výdělků tím, že by se
výdělky rozpočetly i za „prázdná období“ (v daném případě za dobu zaměstnání žalobkyně
v Rakousku od října do prosince rozhodného roku 1980). Naopak doby, v nichž nebyl dosažen
žádný započitatelný příjem, nejsou v zákoně uvedeny jako vyloučené doby, proto
se do rozhodného období zahrnují, a tím průměr „rozmělňují“ (v projednávané věci jde tedy
o dobu od července roku 1980, kdy žalobkyně opustila území České republiky, do vzniku
pracovního poměru žalobkyně v zahraničí, tj. do října roku 1980).
Lze tak shrnout, že kasační stížnost je ohledně námitky, že není třeba věc skutkově
došetřovat, důvodná, při řešení otázky stanovení osobního vyměřovacího základu je však třeba
přihlédnout i k dalším okolnostem. V nyní posuzovaném případě není podstatnou pro stanovení
roku s vyměřovacím základem skutečnost, zda žalobkyně vykonávala výdělečnou činnost po celý
rok 1980, ale pouze existence vyměřovacího základu v daném roce, bez ohledu na délku trvání
zaměstnání v kalendářním roce a výši dosaženého výdělku.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že napadené rozhodnutí stěžovatelky je třeba zrušit,
avšak z jiného důvodu, než o který se opíral krajský soud. S ohledem na výše uvedené totiž není
třeba došetřovat, zda stěžovatelka měla či neměla platnou pracovní smlouvu, ani jak dlouho práci
v roce 1980 skutečně vykonávala; podstatné pro správné stanovení osobního vyměřovacího
základu (průměrného denního indexovaného výdělku) pro výpočet procentní výměry starobního
důchodu je zhodnocení doby zaměstnání žalobkyně v cizině, tj. doby od října do prosince roku
1980, jako vyloučené doby. Při hodnocení této doby stěžovatelka při výpočtu denního
indexovaného výdělku pochybila, vše ostatní zhodnotila správně.
Vzhledem k tomu, že kasační stížnost žalované byla zčásti důvodná [§103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.], Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu
řízení (§110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním
názorem uvedeným v předchozím odstavci (§110 odst. 4 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2015
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu