ECLI:CZ:NSS:2015:3.AS.131.2015:55
sp. zn. 3 As 131/2015 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: JUDr. L. H.,
zastoupen JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Brno, Těsnohlídkova 9, proti
žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Praha 1, Karmelitská 7,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 5. 2015,
č. j. 5 A 180/2013 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále „stěžovatel“) se správní žalobou ze dne 30. 10. 2013 domáhal ochrany proti
nečinnosti žalovaného, která měla spočívat v tom, že žalovaný nevydal rozhodnutí o odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí rektorky Západočeské univerzity v Plzni (dále „ZČU“) ze dne
27. 6. 2012, č. j. R-683-09 (č. j. ZCU 021827/2012 (dále „podkladové rozhodnutí“), popřípadě
nepředložil správní spis k rozhodnutí příslušnému správnímu úřadu.
Stěžovatel podkladové rozhodnutí napadl odvoláním, o němž žalovaný rozhodl podle
ustanovení §43 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále „správní řád“),
s přihlédnutím k §6 odst. 1 písm. c), odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb. o vysokých školách,
usnesením ze dne 13. 3. 2013, č. j. MSMT-10306/2013-30. Důvodem tohoto rozhodnutí
byl názor žalovaného, že k vyřízení odvolání není věcně příslušný žádný správní orgán. Stěžovatel
se s uvedeným názorem neztotožnil, neboť je přesvědčen, že rozhodnutí ZČU nebylo vydáno
v rámci vysokoškolské samosprávy, nýbrž v rámci veřejné správy školství v přenesené
působnosti, a o odvolání je tudíž příslušný rozhodovat nadřízený správní orgán, jímž je žalovaný.
Uvedeným rozhodnutím proto, podle stěžovatele, žalovaný nesplnil povinnost rozhodnout
odpovídajícím způsobem a je tudíž nečinný.
Rozsudek Městského soudu v Praze
Rozsudkem Městského soudu v Praze (dále „městský soud“) ze dne 20. 5. 2015, č. j. 5 A
180/2013 – 44, byla podle §81 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále „s. ř. s.“) správní žaloba zamítnuta.
Městský soud vycházel z předpokladu, že žalobu na ochranu proti nečinnosti může
adekvátně využít ten, kdo se u správního orgánu domáhá vydání rozhodnutí nebo osvědčení,
přičemž její použití není na místě tam, kde žalovaný správní orgán ve věci rozhodl.
Právě to se podle městského soudu stalo v daném případě, neboť žalovaný vydal usnesení
o odložení věci, v němž dostatečným způsobem odůvodnil, proč ve věci není příslušný
žádný správní orgán. V souladu s rozsudkem zdejšího soudu ze dne 18. 3. 2010, č. j. 3 Ads
128/2009 - 71, městský soud dovodil, že rozhodnutí žalovaného podléhá soudnímu přezkumu
a stěžovatel jej mohl napadnout žalobou dle §65 odst. 1 s. ř. s. S odkazem na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2009, č. j. 4 Ans 3/2009 - 76 přitom městský soud
konstatoval, že žaloba na ochranu proti nečinnosti je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu prostředkem subsidiárním, a neměla by tudíž přicházet v úvahu tehdy,
mohl-li se stěžovatel domoci ochrany v řízení zahájeném žalobou proti rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že žalovaný ve věci vydal rozhodnutí (usnesení o odložení)
a stěžovatel měl možnost bránit se proti němu žalobou dle §65 odst. 1 s. ř. s., vyhodnotil
městský soud nečinnostní žalobu jako nedůvodnou. Závěrem pouze podotkl, že ostatní žalobní
námitky směřují nad rámec posouzení nečinnosti, a není proto nutné, aby se jimi blíže zabýval.
Kasační stížnost
Kasační stížností ze dne 17. 6. 2015, doplněnou podáním ze dne 7. 9. 2015, napadá
stěžovatel rozsudek městského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Uvádí, že je jeho procesní strategie vyvolána specifickou situací, kdy je v důsledku
prekluzivní lhůty k uplatnění soudní ochrany před nečinností nucen využít všech prostředků,
které mu i v případě různých teoretických variant soudních rozhodnutí zaručí, že se nezbaví
možnosti soudní ochrany.
Stěžovatel má za to, že Nejvyšší správní soud musí v dané věci vyřešit především otázky,
zda je proti rozhodnutí o zrušení vysokoškolského diplomu přípustné odvolání, kdo je o něm
případně oprávněn rozhodnout, a jaká je obrana proti rozhodnutí o odložení věci dle §43
správního řádu. V tomto ohledu se stěžovatel táže, zda je napadené správní rozhodnutí nicotné
či je samostatně přezkoumatelné soudem, popřípadě je-li proti němu přípustný další opravný
prostředek.
Stěžovatel dále vysvětluje, že na podané žalobě musí setrvat, neboť dospěl-li by zdejší
soud k závěru, že o odvolání proti podkladovému rozhodnutí rozhoduje žalovaný a zároveň
by se ukázalo rozhodnutí o odložení věci nicotným, mohl by se domáhat vydání rozhodnutí
o odvolání prostřednictvím nečinnostní žaloby. Naopak v případě, kdy by nečinnostní žalobu
nepodal a nastalo by shora uvedené, uplynula by stanovená prekluzivní lhůta, v níž je možné
nečinnostní žalobu podat, a tím by mu bylo znemožněno se proti případné nečinnosti žalovaného
bránit. Právě proto se již před městským soudem domáhal ochrany před nečinností, avšak soud
se výše naznačenými otázkami nezabýval, a zatížil tudíž rozsudek nepřezkoumatelností.
Stěžovatel rovněž upozorňuje, že ve věci zrušení jeho vysokoškolského diplomu probíhá
u Nejvyššího správního soudu několik souvisejících řízení – kompetenční spor o pravomoc vést
řízení o jeho odvolání a řízení o kasační stížnosti, kterou ZČU napadla v mezidobí vydaný
rozsudek, jímž bylo podkladové rozhodnutí zrušeno.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem stěžovatel navrhuje, aby zdejší soud řízení
přerušil do doby, než bude rozhodnuto v řízení o podkladovém rozhodnutí. Napadený rozsudek
potom navrhuje zrušit a vrátit věc městskému soudu k dalšímu řízení.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 11. 9. 2015 a 12. 10. 2015. Zrekapituloval
předmět posuzované věci a sdělil stav souvisejících řízení, které probíhají před městským
soudem, Krajským soudem v Plzni i Nejvyšším správním soudem (sp. zn. Komp 1/2015,
kde byla žaloba usnesením ze dne 16. října 2015 odmítnuta, pozn. NSS). Krajský soud v Plzni rozsudkem
ze dne 29. 5. 2015, č. j. 30 A 54/2012 - 122, podkladové rozhodnutí zrušil, (žalovaný tento rozsudek
napadl kasační stížností, která je vedena pod sp. zn. 2 As 170/2015 – pozn. NSS).
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou splnění podmínek řízení. Zjistil,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
a jsou splněny i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatel podal kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.,
přičemž z obsahu kasační stížnosti vnímaného v kontextu napadeného rozsudku lze dovodit,
že argumentace směřuje pouze k vadám způsobeným nesprávným posouzením právní otázky,
popřípadě k nepřezkoumatelnosti. Stěžovatel se totiž neztotožnil s názorem, že žalovaný nemohl
být nečinný, když vydal rozhodnutí o odložení věci (odvolání), jež je samo o sobě
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Navíc se domnívá, že se městský soud komplexně
nezabýval problematikou související s přípustností odvolání proti podkladovému rozhodnutí,
čímž zatížil rozsudek nepřezkoumatelností.
Jako v mnoha jiných věcech se i v nyní posuzovaném případě zabýval Nejvyšší
správní soud nejprve námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Platí totiž,
že nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného
charakteru, a je tudíž nezbytné jej zrušit. Vhodné je podotknout, že konstantní judikatura
zdejšího soudu označuje za nepřezkoumatelné zejména takové rozhodnutí, v němž soud
zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek (srov. rozsudek NSS
ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, popřípadě rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs
135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74, všechna zde uváděná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), respektive pokud
z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby
(srov. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44). Nelze nicméně opomenout,
že nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom,
jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se totiž o objektivní překážku,
která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014 – 85).
V dané věci městský soud zvažoval, zda byl žalovaný nečinný i za situace, kdy odvolání
stěžovatele odložil postupem dle §43 odst. 1 písm. b) správního řádu. Z odůvodnění napadeného
rozsudku je zřejmé, že se svých povinností městský soud zhostil dostatečně. Z jeho argumentace
vyplývá, že žaloba na ochranu před nečinností nemohla být úspěšná jednak z toho důvodu,
že o odvolání stěžovatele bylo již rozhodnuto odložením věci dle §43 odst. 1 písm. b) správního
řádu, ale také proto, že stěžovatel měl možnost ochrany užitím žaloby, směřující přímo proti
tomuto rozhodnutí. Městský soud poukázal na subsidiární povahu nečinnostní žaloby k žalobě
podané dle §65 odst. 1 s. ř. s. a svůj názor podepřel i judikaturou zdejšího soudu. Stejně
tak vysvětlil, proč je možné využít soudní ochrany přímo proti rozhodnutí o odložení věci.
Z uvedeného je tak patrné, že se městský soud stěžejním otázkám věnoval dostatečně.
Jeho závěry jsou srozumitelně odůvodněny a podpořeny relevantní judikaturou. Nejvyšší správní
soud pokládá napadený rozsudek za komplexní a jasně odpovídající požadavkům plynoucím
z nečinnostní žaloby. Pravda je, že se městský soud přímo nevyjádřil k souvisejícím otázkám,
které stěžovatel v žalobě předestřel, avšak ty se míjely s důvody rozhodnutí, a nebylo tudíž nutné,
aby se jimi blíže zabýval. To je dáno odlišnou logikou a rozsahem přezkumu chráněných práv
v případě žaloby na ochranu před nečinností a žaloby proti rozhodnutí, přičemž nečinnostní
žalobou se standardně nelze domáhat vyřešení stěžovatelem specifikovaných kompetenčních
otázek. Postoj městského soudu je tedy z napadeného rozsudku zřejmý a v řízení o kasační
stížnosti přezkoumatelný. Kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) tak dán být nemohl.
Následně se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami proti právnímu posouzení věci
[kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Za klíčovou považuje zdejší soud otázku,
zda lze označit rozhodnutí o odložení věci dle §43 odst. 1 písm. b) s. ř. za rozhodnutí ve věci
samé, kterým je tak odstraněna nečinnost správního orgánu, respektive, zda je v daném případě
efektivním prostředkem ochrany přímo žaloba proti takovému rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s.
S městským soudem lze souhlasit, že žaloba na ochranu před nečinností představuje
subsidiární prostředek vůči žalobě proti rozhodnutí. Je to i logické, neboť tam, kde se lze bránit
žalobou podle §65 odst. 1 s. ř. s. musí existovat rozhodnutí a nečinnostní žaloba je tudíž
pojmově vyloučena (přiměřeně srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 - 52). Nejvyšší správní soud ovšem nesdílí názor městského soudu,
že je rozhodnutí o odložení věci vydané dle §43 odst. 1 písm. b) správního řádu rozhodnutím
o odvolání proti podkladovému rozhodnutí, respektive, že se jedná o rozhodnutí ve věci samé,
jehož vydání stěžovatel požaduje. Povahou rozhodnutí o odložení věci se Nejvyšší správní soud
podrobně zabýval v rozsudku ze dne 18. 3. 2010, č. j. 3 Ads 128/2009 – 71. Uvedl tehdy,
že „[ú]čelem §43 s. ř. je umožnit správnímu orgánu, aby se zjednodušeným způsobem vypořádal s podáním,
které vykazuje takovou obsahovou vadu, která znemožňuje, aby je správní orgán mohl považovat za žádost.
Správní orgán tak nemusí postupovat podle obecných ustanovení o řízení a vyzvat podatele k doplnění žádosti
apod., neboť by takový postup byl zjevně neúčelný. Podle §43 odst. 1 písm. b) s. ř. není zahájeno řízení o žádosti
a správní orgán věc usnesením odloží, jestliže bylo učiněno podání, k jehož vyřízení není věcně příslušný žádný
správní orgán. Toto ustanovení se vztahuje na situace, kdy věcná příslušnost k vyřízení podání nesvědčí žádnému
správnímu orgánu ani na základě zvláštních zákonů, na které odkazuje §10 s. ř., ani na základě ,zbytkového’
ustanovení §133 odst. 1 s. ř., neboť jde o záležitost, jejíž vyřízení a rozhodnutí je zcela mimo sféru působnosti
veřejné správy. Podání tedy ani nelze postoupit podle §12 s. ř. jinému příslušnému správnímu orgánu.
Usnesení o odložení věci je tak do značné míry usnesením deklaratorním, kterým správní orgán prohlašuje,
že v důsledku nedostatku věcné příslušnosti správních orgánů nebylo správní řízení vůbec zahajováno
(více viz Správní řád – Komentář, Josef Vedral, Bova Polygon, Praha 2006, str. 307-308). Na tomto místě
je nutné zdůraznit, že proti tomuto usnesení je v souladu s §81 odst. 1 s. ř. možné podat řádný opravný
prostředek (odvolání), neboť správní řád jeho podání nevylučuje.“
Bez ohledu na úvahy o správnosti postupu žalovaného ve vztahu k odvolání stěžovatele
proti podkladovému rozhodnutí je, při posuzování podmínek nečinnostní žaloby, zřejmé,
že žalovaný rozhodl o tomto odvolání usnesením ze dne 13. 3. 2013, č. j. MSMT-10306/2013-30.
Pak ovšem nelze hovořit o jeho nečinnosti. To samozřejmě stěžovatele nezbavuje možnosti
bránit se proti odložení věci ve správním a následně i v soudním řízení. Ostatně z vyjádření
žalovaného vyplývá, že tak stěžovatel učinil a proti uvedenému rozhodnutí podal rozklad
a následně i správní žalobu. Až pokud by se zjistilo, že k odložení věci dojít nemělo a žalovaný
měl postupovat v souladu s pravidly pro odvolací řízení, bylo by možné jeho případnou
nečinnost, po splnění všech zákonných podmínek, napadnout žalobou dle §79 s. ř. s. a domáhat
se vydání rozhodnutí ve věci samé.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že k nečinnosti žalovaného za dané procesní situace
dojít nemohlo. Stěžovatelova práva jsou adekvátně chráněna prostřednictvím žaloby proti
rozhodnutí o odložení věci, respektive proti rozhodnutí o rozkladu, který byl v této věci podán,
a další možnosti soudní ochrany se odvíjejí až od výsledku, jenž z tohoto řízení vzejde.
S ohledem na uvedené nesdílí zdejší soud ani obavu stěžovatele o uplynutí prekluzivní
lhůty k podání nečinnostní žaloby v případě, kdy by se ukázalo, že žalovaný věc odložit neměl.
Podle §80 odst. 1 s. ř. s. lze nečinnostní žalobu podat nejpozději do jednoho roku ode dne,
kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním
zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne,
kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední
úkon. Lhůta pro vydání rozhodnutí o odvolání počíná v souladu s §90 odst. 6 správního řádu
běžet dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí, přičemž pro stanovení její
délky se použije ustanovení §71 správního řádu. Je nepochybné, že uvedená lhůta běží až v řízení
o odvolání (srov. systematické zařazení ustanovení §90 odst. 6 správního řádu do části druhé
hlavy VIII tohoto zákona upravující odvolací řízení) a vzhledem k tomu, že odvolací řízení
prozatím běžet nepočalo, nemohla marně proběhnout ani zmiňovaná lhůta k vydání rozhodnutí.
Stěžovateli tak nic nebrání, aby případnou nečinnostní žalobu uplatnil za současného splnění
všech zákonných podmínek až po vyřešení otázky, zda mohlo být podkladové rozhodnutí
odvoláním napadeno.
Nejvyšší správní soud tedy závěrem konstatuje, že městský soud postupoval správně,
když žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle §79 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Zároveň
poznamenává, že neshledal důvod k přerušení tohoto řízení, aby vyčkal na výsledky dalších sporů,
které stěžovatel vede. Je tomu tak proto, že na rozhodnutí v nyní posuzované věci nemají přímý
vliv žádná jiná probíhající řízení.
Jiné námitky, které by závěry městského soudu kvalifikovaným způsobem rozporovaly,
stěžovatel neuplatnil. Jelikož všechny stěžovatelovy námitky jsou nedůvodné, Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítl dle ustanovení §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu
nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo procesně úspěšnému žalovanému, u kterého však
nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. října 2015
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu