ECLI:CZ:NSS:2015:3.AS.182.2014:34
sp. zn. 3 As 182/2014 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: Ministerstvo
školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, proti žalovanému:
Úřad pro ochranu osobních údajů, se sídlem Pplk. Sochora 27, Praha 7, o přezkoumání
rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 19. 3. 2010, č . j. INSP-1-
0690/09-24, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 26. 8. 2014, č. j. 5 A 134/2010 – 55,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2014,
č. j. 5 A 134/2010 - 55 se z r uš uj e a žaloba se o d m ít á .
II. Žádný z účastníků nemá pr á v o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný v záhlaví uvedený rozsudek Městského
soudu v Praze, jímž bylo zrušeno rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 19. 3. 2010 v části navazující
na část „Nápravná opatření“ kontrolního protokolu ze dne 3. 12. 2009, č. j. INSP-0690/09-
21/BYT, a kontrolní protokol inspektorky Úřadu ze dne 3. 12. 2009, č. j. INSP -0690/09-
21/BYT, v části „Nápravná opatření“ a ve zbytku byla žaloba odmítnuta.
Městský soud v Praze se nejprve zabýval otázkou cha rakteru kontrolního protokolu
a rozhodnutí o námitkách, tedy tím, zda se v daném případě vůbec jedná o rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Při posouzen í této otázky vyšel především z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 - 90, podle něhož „Uloží-li inspektor Úřadu pro ochranu
osobních údajů v rámci kontroly nad dodržováním povinností stanovených zákonem při zpracování osobních údajů
(§29 odst. 1 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb.) opatření k nápravě (§40 téhož zákona), jde o správní
rozhodnutí podřízené soudnímu přezkumu. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že zákon zde
explicitně o vydávání správního rozhodnutí nehovoří; podstatná je vždy materiální povaha správního aktu, nikoliv
jeho označení.“ Kontrolní protokol i rozhodnutí o námitkách proto jako správní rozhodnutí
přezkoumal.
Dále se zabýval otázkou, zda před podáním žaloby byly vyčerpány opravné prostředky
ve správním řízení. Námitky podané žalobcem totiž explicitně nesměřovaly proti uloženým
nápravným opatřením. Soud byl ovšem toho názoru, že s ohledem na kontext podávaných
námitek lze dovodit, že tato opatření napadl žalobce implicitně.
Dospěl poté k závěru, že část kontrolního protokolu označená jako „Nápravná opatření“
nedostojí požadavkům na srozumitelnost a určitost ulože né povinnosti a naplňuje tak definici
nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V dalším proto bude třeba naformulovat
stanovenou povinnost tak, aby byl jednoznačně určen subjekt, kterému je opatření k nápravě
uloženo, kým a na základě jakého zákonného ustanovení, v čem přesně spočívá uložené opatření
a jakým způsobem adresát tomuto požadavku dostojí. Opatření by mělo obsahovat i stručné
odůvodnění, ze kterého jasně vyplyne, jaké úvahy vedly správní orgán k jeho uložení. V daném
případě je podstatné též přezkoumatelným způsobem odůvodnit, jaká nejdelší lhůta
pro zpracování osobních údajů v neanonymizované podobě je nezbytná pro plnění zákonem
stanovených povinností žalobce a zda doba nezbytně nutná nemůže v žádném případě
přesáhnout dobu jednoho roku, když tuto lhůtu jako nejdelší možnou stanovilo předmětné
nápravné opatření. K tomu je dle názoru soudu třeba podrobnější a konkrétnější posouzení
povinností uložených žalobci zákonem.
Kasační stížnost podal žalovaný (dále též stěžovatel nebo předseda Úřadu) z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nesouhlasil především s tím, že by bylo možno
z obsahu obecných námitek podaných proti kontrolnímu protokolu implicitně dovodit i námitky
proti části „Nápravná opatření“.
Tento názor soudu považuje za nesprávný a nezákonný. Stěžovatel má za to, že je třeba
rozlišovat mezi opravným prostředkem proti kontrolnímu zjiště ní a opravným prostředkem
proti opatření k nápravě. Tento závěr vyplývá i z §17 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole,
podle kterého musí být námitky zdůvodněné, ve spojení s §26 zákona tohoto zákona a §37 odst.
2 správního řádu. Námitky jsou dle stěžovatele podáním, které musí být, stejně jako každé jiné
podání, určité, tj. musí z něj být zřejmé, čeho se týká a proti čemu směřuje. Stěžovatel je toho
názoru, že námitky žalobce proti kontrolnímu protokolu toto splňovaly v tom smyslu, že z jejich
označení i obsahu je jednoznačně zřejmé, že nesměřují proti uloženému opatření k nápravě.
Podpůrně v této souvislosti stěžovatel odkázal na §40 odst. 2 zákona č. 101/2000 Sb.,
o ochraně osobních údajů, ve znění do 30. 4. 2014, ze kterého vyplývá zvláštní, resp. samostatný
režim projednání námitky proti uloženému nápravnému opatření - likvidaci. Žalobci přitom byla
uložena povinnost anonymizace osobních údajů, což je jinými slovy vyjádřená povinnost
likvidace osobních údajů, neboť výsledkem anonymizace je, že osobní údaje přestanou být
osobními údaji, ale stanou se anonymními. V tomto případě se tedy námitky podávají
k předsedovi Úřadu a osobní údaje jsou do doby jejich vyřízení blokovány, a neuplatní se ani
postup podle §18 odst. 2 a 4 zákona o státní kontrole (tj. možnost, že by kontrolující vyhověl
námitkám sám, resp. možnost vyřídit námitky v navazujícím správním řízení).
Z uvedeného je zřejmé, že k tomu, aby mohlo být o námitce proti likvidaci rozhodnuto, musí
být tato námitka explicitně, v souladu s §37 odst. 2 spr ávního řádu, jako námitka
proti nápravnému opatření označena. Nelze očekávat, že před seda Úřadu bude z námitek
proti kontrolním zjištěním a závěrům kontrolního protokolu dedukovat, zda se náhodou nejedná
také o námitku proti uloženému nápravnému opatření. Takový postup je v rozporu s principem
právní jistoty.
Stěžovatel dále uvedl, že výrok napadeného rozsudku je také v rozporu s rozhodnutím
předsedy Úřadu, neboť soudem zrušené rozhodnutí předsedy Úřadu žádnou část, která by
navazovala na část „Nápravná opatření“, neobsahuje. Výrok rozhodnutí předsedy Úřadu
obsahuje části, ve kterých se v ypořádává s námitkami proti kontrolním zjištěním a kontrolnímu
závěru, nikoliv proti opatření k nápravě. Stejné platí i pro odůvodnění rozhodnutí předsedy, které
se nápravnými opatřeními také nezabývá. Pokud by tedy snad platil závěr soudu o implicitní
námitce proti nápravnému opatření, byla by žaloba předčasná, neboť předseda Úřadu jako
odvolací orgán o této námitce dosud nerozhodl (neboť o ní nevěděl a dle názoru stěžovatele
z podání účastníka řízení ani vědět nemohl).
Stěžovatel je tedy toho názoru, že žalobce nevyužil všech řádných opravných prostředků
ve správním řízení proti uloženému nápravnému opatření, a proto je jeho žaloba v souladu s §68
písm. a) s. ř. s. nepřípustná.
Stěžovatel dále nesouhlasil se závěrem Městského soudu v Praze, že nápravné opatření není
dostatečně určité. Z kontrolního protokolu jednoznačně vyplývá, že kontrolovaným byl žalobce
a že nápravné opatření bylo uloženo kontrolovanému. Stěžovatel se také domnívá, že uložená
povinnost, tj. povinnost anonymizovat osobní údaje, je jednoznačná a nevzbuzuje pochybnosti
o tom, co má žalobce učinit. St ěžovatel v této souvislosti odkázal také na rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 3 As 124/2013 - 34 ze dne 30. 7. 2014. Má tak za to, že nápravné opatření
dostojí požadavkům vyplývajícím z rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 As 74/2009 - 122.
Závěrem stěžovatel navrhl, aby byl napadený rozsudek zrušen a žaloba odmítnuta.
Nejvyšší správní soud se musel předtím, než mohl přistoupit k přezkoumání napadeného
rozsudku z hlediska uplatněných stížních bodů, opětovně zabývat otázkou podmínek řízení
o žalobě, konkrétně tím, zda nápravné opatření obsažené v protokolu o kontrole je správním
rozhodnutím s atributy podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., zda je žalobce osobou oprávněnou
k podání žaloby a zda úkonem stěžovatele bylo nějak zasaženo do jeho veřejných subjektivních
práv.
Krajský soud při posouzení první otázky vycházel, jak bylo již uvedeno výše, ze starší
judikatury Nejvyššího správního soudu, která při definici správního rozhodnutí akcentovala jeho
materiální stránku. Dospěl proto k závěru, že protokol o kontrole má charakter správního
rozhodnutí v té části, v níž ukládá kontrolovanému subjektu opatření k nápravě, aniž by
se zabýval předepsanou formou. Krajskému soudu by v tomto směru nebylo možno nic
vytknout, bylo ovšem třeba vzít při posuzování této otázky v úvahu i rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu novější, a to dokonce rozhodnutí učiněné na úrovni rozšířeného senátu. Ten
ve svém usnesení ze dne 16. 10. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008 – 98 stanovil, že za rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. je nutno považovat jen takové akty správního orgánu, které mají nejen
materiální znaky správního rozhodnutí, ale u nichž zákon předpokládá i naplnění znaků
formálních, tj. že vydání uvedeného aktu zpravidla předchází správní řízení a že samotný akt má
náležitosti správního rozhodnutí zákonem předepsány. Rozšířený senát nepopřel, že i jinými akty
lze zasáhnout do práv či povinností fyzických nebo právnických osob (v uvedené věci řešil
neprovedení záznamu do katastru nemovitostí), soudní ochranu však v těchto případech nelze
poskytnout v rámci žaloby proti správnímu rozhodnutí, ale v řízení na ochranu před nezákonným
zásahem (viz bod 23 usnesení).
V projednávané věci postupoval stěžovatel vůči žalobci podle zákona o státní kontrole,
o kontrolních zjištěních vyhotovil protokol, jehož součástí byla podle §40 zákona o ochraně
osobních údajů i opatření k nápravě. Proces kontroly podle zákona o státní kontrole (a nyní
podle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole) sám o sobě nemá charakter správního řízení, které by
směřovalo k vydání správního rozhodnutí (čímž není vyloučeno, že se kontrolní protokol posléze
stane podkladem pro zahájení správního řízení o uložení sankce za porušení povinnosti , jak
tomu nakonec bylo i v projednávané věci) a žádný z uvedených zákonů o kontrole také sám
nemá žádné ustanovení o opatřeních k nápravě, ale hovoří vždy jen o uvedení nedostatků
a označení právních předpisů, které byly porušeny. Do práv a povinností kontrolovaných
subjektů tak samotný protokol o kontrole nijak nezasahuje.
Institut opatření k nápravě, jímž se přímo ukládá povinnost kontrolovanému subjektu
a stanoví lhůta k jejímu splnění, je tak zakotven pouze ve zvláštních předpisech, zde konkrétně
v již zmiňovaném §40 zákona o ochraně osobních údajů. Ustanovení §41 tohoto zákona pak
do 30. 4. 2014 ve věcech řízení podle tohoto zákona odkazovalo na správní řád. Vzhledem k datu
nabytí účinnosti zákona i k poznámce pod čarou č. 32, která odkazovala ještě na starý správní řád,
jenž na rozdíl od současného upravoval pouze správní řízení, lze dovodit, že pokud bylo
při kontrole v oblasti ochrany osobních údajů zjištěno porušení právních předpisů, jež bylo třeba
řešit přijetím opatření k nápravě, mělo být součástí kontrolního protokolu podle zákona o státní
kontrole i správní rozhodnutí podle §41 zákona o ochraně osobních údajů, jímž by byla
kontrolovanému subjektu uložena kontrolujícím orgánem i příslušná nápravná opatření.
Vzhledem ke vztahu kontrolního protokolu a rozhodnutí o uložení opatření k nápravě je sporné,
zda byl proti takovému rozhodnutí přípustný rozklad podle §61 zák. č. 71/1967 Sb., o správním
řízení (nyní §152 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) nebo zda se i v tomto případě měl uplatnit
institut námitek podle §17 a 18 zákona o státní kontrole. Ustanovení §29 odst. 2 a §40 odst. 2
zákona o ochraně osobních údajů ve znění platném v době vydání napadeného správního
rozhodnutí svědčí spíše druhé uvedené variantě.
Z výše uvedené úvahy pak Nejvyšší správní soud vycházel při posouzení věci. Je zřejmé,
že žalovaný v projednávané věci předepsaným způsobem nepostupoval a o nápravných
opatřeních správní rozhodnutí podle správního řádu nevydal, učinil je ale formální součástí
kontrolního protokolu. Uvedený postup ovšem nemůže být kontrolovanému subjektu na újmu .
Jestliže uložení povinnosti provést ve stanovené lhůtě opatření k nápravě splňuje po materiální
stránce náležitosti správního rozhodnutí a právní předpis formu správního rozhodnutí také
předepisuje, pak je nutno za správní rozhodnutí považovat i takový akt správního orgánu, který
tuto formu v důsledku jeho pochybení nemá. Tento způsob ochrany účastníků je na základě
judikatury bývalého Nejvyššího soudu ČSSR aplikován již dlouhodobě a stabilně (viz Rc
68/1971, str. 233). V napadeném rozhodnutí předsedy Úřadu, které bylo vydáno v řízení
o opravném prostředku podaném žalobcem, pak došlo ke sjednocení formy i obsahu. Nejvyšší
správní soud je tedy nakonec v otázce existence správních rozhodnutí téhož názoru jako Městský
soud v Praze, dospěl však k němu na základě poněkud odlišných úvah a jiné právní argumentace
než tento soud.
Další otázkou, kterou si musel Nejvyšší správní soud zodpovědět, bylo oprávnění žalobce
domáhat se proti rozhodnutí předsedy stěžovatele ochrany u správního soudu. Není pochyb
o tom, že žalovaný vydal správní rozhodnutí, neboť §67 odst. 1 správního řádu uvádí,
že rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby
nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má nebo nemá , neříká však, že tato práva
či povinnosti musí být z kategorie práv veřejných, ani nijak neomezuje okruh adresátů. Téměř
shodně pak správní rozhodnutí definuje i ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Tyto požadavky
napadené rozhodnutí předsedy žalovaného splňuje, stejně tak, jako část kontrolního protokolu
obsahující opatření k nápravě.
Ustanovení §2 s. ř. s. však naproti tomu uvádí, že ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu
veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek
stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Soudní
řád správní v tomto navázal na ustanovení §244 odst. 1 o. s. ř. ve znění zákona č. 519/1991 Sb.,
podle něhož ve správním soudnictví přezkoumávají soudy na základě žalob neb o opravných prostředků
zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva nebo
povinnosti fyzických či právnických osob, jakož i rozhodnutí orgánů veřejné správy o osobním stavu. Tato
základní teze pak byla d ále rozvinuta v ustanovení §247 o. s. ř. Soudní ochranu tedy procesní
předpisy již od 1. 1. 1992 omezují a žalobní legitimaci poskytují pouze fyzickým a právnickým
osobám. Obecně lze říci, že od obnovení správního soudnictví zákonem č. 519/1991 Sb.
je ve správním soudnictví poskytována ochrana zásadně subjektům stojícím vně státní moci a její
veřejné správy, státu před ním samým poskytují soudy ochranu jen ve výjimečných případech,
především tam, kde byl stát zkrácen na právech z takového právního vztahu, v němž vystupuje
jako právnická osoba. To v otázce přístupu k soudu představuje určitý rozdíl oproti procesním
předpisům platným do 31. 12. 1952, neboť zde žalobní legitimace nebyla formálně omezena
a podle §2 odst. 1 zákona č. 36/1875 Sb., o zřízení správního soudu, Nejvyšší správní soud rozhoduje
(rozhodoval) ve všech případech, ve kterých někdo tvrdí (il), že nezákonným rozhodnutím neb opatřením správního
úřadu byl poškozen ve svých právech.
V daném případě je ovšem sporné, zda lze žalobce považovat za právnickou osobu ve smyslu
výše uvedených ustanovení zákona. Pojem právnické osoby byl a je v pozitivním právu definován
pouze v občanském zákoníku. Podle §18 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb. (sta rý občanský zákoník)
právnickými osobami jsou a)sdružení fyzických nebo právnických osob, b) účelová sdružení majetku, c) jednotky
územní samosprávy, d) jiné subjekty, o kterých to stanoví zákon.
Podle §21 tohoto zákona pokud je účastníkem občanskoprávních vztahů stát, je právnickou osobou.
Podle §20 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb. (nový občanský zákoník) právnická osoba je
organizovaný útvar, o kterém zákon stanoví, že má právní osobnost, nebo jehož právní osobnost zákon uzná.
Právnická osoba může bez zřetele na předmět své činnosti mít práva a povinnosti, které se slučují s její právní
povahou.
Podle odst. 2 právnické osoby veřejného práva podléhají zákonům, podle nichž byly zřízeny; ustanovení
tohoto zákona se použijí jen tehdy, slučuje-li se to s právní povahou těchto osob.
Podle §21 tohoto zákona stát se v oblasti soukromého práva považuje za právnickou osobu.
V projednávané věci je zřejmé, že žalobce žádnou z e zákonných definic právnické osoby
nesplňuje. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy je ústředním správním úřadem
podle zákona č. 2/1969 Sb., nikoliv právnickou osobou podle §18 starého občanského zákoníku
či §20 nového občanského zákoníku, a správním rozhodnutím mu byly uloženy povinnosti
v oblasti jeho pravomoci a působnosti vymezené zákonem, (konkrétně ustanovením §28 odst. 5
zákona č. 561/2004 Sb., školský zákon, o sdružování údajů z dokumentace škol, školských
zařízení a školských matrik pro statistické a jiné účely), tedy při výkonu veřejné správy, nikoliv
v oblasti práv, v nichž by byl stát právnickou osobou ve smyslu §21 starého i nového
občanského zákoníku a úřad za něj vystupoval jako jeho příslušná organizační složka.
K tomu je nutno dodat, že soudní řád správní ani správní řád pro účely řízení žádnou vlastní
definici pojmu právnická osoba nemají, proto je nutno s ohledem na princip jednoty
a nerozpornosti právního řádu vykládat tento pojem v souladu s jeho definicí obecnou. Zohlednit
je nutno i skutečnost, že nový občanský zákoník se neomezuje jen na definici právnických osob
v oblasti práva soukromého, ale zmiňuje i existenci právnických osob práva veřejného, čímž
zaplňuje určitou mezeru dosavadní právní úpravy i doktríny, jež musela být vyplňována
rozhodovací činností soudů.
V minulosti byla otázka aktivní procesní legitimace správních úřadů řešena často
v rozhodovací činnosti Vrchního soudu v Praze. Ten byl konstantně toho názoru, že správní
orgány, pokud nejednají za stát jako jeho organizační složky v občanskoprávních vztazích, nejsou
právnickými osobami ve smyslu §21 starého občanského zákoníku a nemají tudíž oprávnění
podat žalobu proti rozhodnutím jiných správních orgánů, a to ani v případě, že ve správním
řízení mají postavení účastníka řízení. V judikatuře Nejvyššího správního soudu byl pak pro účely
poskytování soudní ochrany proveden extenzivní výklad pojmu právnická osoba a v rozsudku
ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 – 46 byla přiznána aktivní procesní legitimace i státu
v případě, kdy se o občanskoprávní vztah nejednalo. Nejvyšší správní soud zde vycházel,
zjednodušeně řečeno, z teze, že stát je právnickou osobou veřejného práva (veřejnoprávní
korporací) sui generis a tam, kde nevystupuje ve vrchnostenském postavení, může být nositelem
veřejných subjektivních práv a povinností, jejichž ochrany se může domáhat i u správního soudu.
Tomu nebrání ani skutečnost, že v pozitivním právu není stát jako právnická osoba takto
definován. Jednotlivé správní orgány jsou pak pouhými údy státu, které za něj v příslušném
veřejnoprávním vztahu jednají.
Je zřejmé, že doktrína tu je poněkud v rozporu s konkrétním ustanovením zákona, neboť
pokud je stát právnickou osobou (a je v tomto kontextu nerozhodné, zda práva veřejného nebo
soukromého), pak není jasné, proč se jako existující subjekt v oblasti soukromého práva
za právnickou osobu podle §21 nového občanského zákoníku pouze považuje a proč pro něj
neplatí obecné ustanovení §20 odst. 2 tohoto zákona. V otázce přístupu k soudu by však měl být
výklad právních předpisů v pochybnostech činěn ve prospěch účastníků, proto lze
i v projednávané věci uzavřít, že ačkoliv je stát za právnickou osobou veřejného práva uznán jen
doktrinálně a s různými specifiky, pojmově může být právnickou osobou ve smyslu §2 s. ř. s.
Zbývá tak zodpovědět poslední otázku, zda mohl být v této věci stát reprezentovaný
Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy dotčen napadeným správním rozhodnutím
na nějakém svém veřejném subjektivním právu. Vodítkem může být opětovně zmiňovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 2 As 36/2004. Soud zde přezkoumával
rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o odvolání proti rozhodnutí České inspekce
životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha, oddělení ochrany ovzduší ze dne 12. 8. 2003,
jímž byla (České republice) Ministerstvu obrany uložena pokuta ve výši 2 mil. Kč za porušení
povinností stanovených v ustanovení §11 odst. 1 písm. b) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně
ovzduší. Dospěl přitom k závěru, že byť se jednalo o rozhodnutí státu, jímž tento fakticky
sankcionoval sám sebe, došlo přeci jen i touto zvláštní formou k zásahu do jeho majetkových
práv, a ta nemohou být ze soudní ochrany vyloučena.
K tomu je nutno dále dodat, že povinnost dodržovat emisní limity při provozování
stacionárních zdrojů znečištění má každý, tedy ať je provozovatelem zdroje fyzická osoba,
právnická osoba či stát a každý z nich také může být za porušení této povinnosti sankcionován.
Není tedy racionálního důvodu v takovémto případě stát ze soudní ochrany vylučovat.
Z uvedeného ovšem na druhé straně také vyplývá, že i když nebude soudní ochrana poskytovaná
státu omezena jen na případy, v nichž vystupuje jako právnická osoba ve vztazích
občanskoprávních (soukromého práva), nelze jít do opačného extrému a rozšiřovat ji na všechny
případy, kdy je stát (prostřednictvím nějakého svého orgánu) účastníkem správního řízení.
Vztáhnout ji lze pouze na ty věci, v nichž má obdobné postavení jako ostatní právnické osoby,
tedy na případy, kdy stojí jakoby vně státní moci jako jeden ze subjektů, vůči němuž je moc státu
uplatňována.
V projednávané věci ovšem tyto podmínky nejsou splněny. Jak bylo již uvedeno výše, žalobci
nebyla rozhodnutím stěžovatele uložena veřejnoprávní povinnost, jež by vyplývala z postavení
státu jako právnické osoby, sporným mezi oběma zúčastněnými úřady byl a je pouze výklad
a způsob provádění jednoho kompetenčního ustanovení školského zákona žalobcem (a to až
v takové míře, že uložená nápravná opatření vyplývající z výkladu zákona podaného stěžovatelem
skutečně zůstala v námitkách opomenuta a napadené rozhodnutí předsedy Úřadu opravdu
žádnou část, která by se tímto sekundárním důsledkem výkladu zákona zabývala, neobsahuje).
Věc se tedy týká výhradně činnosti „uvnitř“ státní správy bez zjevných výstupů navenek. V tomto
případě se však už nejedná o žádnou ochranu veřejných subjektivních práv státu jako právnické
osoby, ale soud je tu správními úřady povoláván jako jakýsi nezávislý arbitr k rozhodnutí sporu
o výklad zákona pro jeho další aplikaci při výkonu jim svěřené pravomoci a působnosti. To je
ovšem již mimo rámec působnosti vymezené zákonem pro činnost správních soudů, a tedy
i mimo rámec podmínek řízení o žalobě. Uvedené by mohl řešit zřejmě pouze Ústavní soud
v rámci řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2007,
sp. zn. Pl. ÚS. 87/06, jemuž předcházely nálezy ze dne 20. 6. 2001, sp. zn . Pl. ÚS 14/01
a ze dne 12. 12. 2006, sp. zn. 17/06). Za této situace tedy Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo,
než napadený rozsudek Městského soudu v Praze podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a žalobu
odmítnout, aniž by se mohl zabývat věcnou podstatou sporu.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud poznamenává, že žalobce výše uvedeným postupem
není vyloučen ze soudní ochrany v řízení před obecnými soudy. Žalobci totiž byla rozhodnutím
žalovaného ze dne 30. 6. 2010 uložena pokuta ve výši 800. 000 Kč za porušení povinností
stanovených v §5 odst. 1 písm. f), §5 odst. 1 písm. e) a §9 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně
osobních údajů, kterými měl žalobce spáchat správní delikt podle ust anovení §45 odst. 1 písm.
c), d) a e) citovaného zákona. Správního deliktu se měl dopustit tím, že prostřednictvím jím
zřízeného Ústavu pro informace ve vzdělávání při sdružování osobních údajů dětí, žáků
a studentů zpracovával od roku 2006 osobní údaje přibližně 1.400.000 dětí, žáků a studentů
způsobem vedoucím k vytvoření časové řady, vypovídající o studijním životě subjektů údajů,
uchovával osobní údaje po celou dobu od jejich shromáždění, tj. po dobu delší než je doba
nezbytná ke statistickému účelu jejich zpracování, což je doba maximálně v délce jednoho roku,
a dále zpracovával citlivé údaje vypovídající o druhu zdravotního postižení, druhu dalšího
zdravotního postižení a příznaku souběžného postižení více vadami, přinejmenším u 72 .854 žáků
základních škol a dalších dětí a studentů a to bez zákonné ho podkladu nebo jejich souhlasu.
Jednalo se tedy o sankci za jednání, které bylo popsáno již v kontrolním protokolu a bylo též
předmětem přijatých nápravných opatření v projednávané věci.
Rozklad proti tomuto rozhodnutí byl zamítnut rozhodnutím předsedy Úřadu
ze dne 1. 11. 2010, jeho rozhodnutí však bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze
ze dne 31. 3. 2015, č. j. 9 A 1/2011 – 93 a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
V uvedeném případě není pochyb o tom, že pouhému sporu dvou ústředních správních úřadů
o výklad zákona byla přidána nástavba v podobě uložené sankce, tím tedy již došlo k zásahu
do práv státu, a jsou proto splněny podmínky řízení před správními soudy tak, jak byly nastaveny
judikaturou Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 – 46.
V řízení vedeném u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 9 A 1/2011 se soud zabýval také
podstatou věci a rozborem ustanovení, jehož domnělé porušení k uložení sankce vedlo, čímž byla
žalobci poskytnuta soudní ochrana v plném rozsahu.
V rámci rozhodnutí o kasační stížnosti byla žaloba odmítnuta, Nejvyšší správní soud proto
rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s.
v návaznosti na §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou přípustné opravné prostředky (§53 odst.
3 s. ř. s.).
V Brně dne 12. srpna 2015
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu