ECLI:CZ:NSS:2015:3.AS.44.2015:29
sp. zn. 3 As 44/2015 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce:
Společenství vlastníků jednotek Nekázanka 876/19 Praha 1, se sídlem Praha 1,
Nekázanka 876/19, zastoupeného Mgr. Jakubem Vavříkem, advokátem se sídlem Praha 8,
Peckova 9, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1,
Mariánské nám. 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 12. 2014, č. j. MHMP 1771163/2014,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2015,
č. j. 9 A 18/2015 - 11,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal zrušení usnesení
žalovaného ze dne 15. 12. 2014, č. j. MHMP 1771163/2014. Žalovaný tímto usnesením přikázal
podle §80 odst. 4 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), odboru výstavby Úřadu městské části Praha 1 (dále jen „stavební úřad“),
aby ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení usnesení podle §156 odst. 2 správního řádu zrušil
kolaudační souhlas s užíváním stavby ze dne 6. 6. 2014, č. j. UMCP1 102510/2014,
sp. zn. S UMCP1/077433/2014/VÝS-Hr-2/876, kterým podle §122 odst. 3 zákona
č. 186/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve zně ní pozdějších
předpisů, a podle §18i odst. 2 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního
rozhodování, územního opatření a stavebního řádu, povolil žalobci užívání „plynofikace bytů
ve 3. NP – 7. NP Praha 1, Nové město č. p. 876 Nekázanka 19“ na pozemku parc. č. 529 v k. ú.
Nové město. Žalovaný v napadeném usnesení dospěl k závěru, že stavební úřad vydal kolaudační
souhlas v rozporu s §122 odst. 3 stavebního zákona a v zákonných lhůtách nereagoval na podání
jednoho z vlastníků bytových jednotek, který se domáhal zrušení uvedeného kolaudačního
souhlasu, a byl tedy nečinný.
Žalobce v rámci žaloby připustil, že daným příkazem sice nejsou přímo stanovena jeho
práva a povinnosti, avšak je tímto rozhodnutím přímo zkrácen na svých právech tak, že uvedené
usnesení může mít za následek nesprávnost rozhodnutí ve věci. Žalovaný napadeným usnesením
zbavil žalobce jakékoliv právní ochrany proti zrušení kolaudačního souhlasu a vedle toho hrubě
porušil procesní i hmotněprávní předpisy týkající se dané věci. Žalobce dále namítl, že žalovaný
usnesením překročil svoji pravomoc podle §80 odst. 4 správního řádu a nařídil podřízenému
orgánu protiprávní postup. Jak dodal, postup podle §156 odst. 2 téhož zákona se na kolaudační
souhlas nepoužije. Upozornil dále na to, že napadené usnesení je nezákonné, neboť žalovaný
porušil povinnost chránit práva třetích osob nabytá v dobré víře a postupovat ve věci přiměřeně
a v nezbytném rozsahu, přičemž skutkové závěry žalovaného nemají oporu ve správním spise.
Městský soud žalobu usnesením označeným v záhlaví tohoto rozhodnutí odmítl
s odkazem na §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podstata napadeného usnesení podle městského
soudu spočívala v tom, že žalovaný jakožto nadřízený správní orgán využil oprávnění,
které mu přiznává §80 odst. 4 písm. a) správního řádu, a přikázal nečinnému stavebnímu úřadu,
aby ve stanovené lhůtě v určité věci rozhodl. Žalovaný tedy sám napadeným usnesením
o žádných právech žalobce nerozhodoval, ani žalobci nestanovil žádnou povinnost.
Městský soud proto nesouhlasil s tím, že žalobce byl napadeným usnesením přímo zkrácen
na svých právech. Samotným napadeným usnesením právní sféra žalobce nebyla a není nijak
dotčena. K zásahu do ní dojde až budoucnu, poté, co stavební úřad uposlechne příkazu
nadřízeného správního orgánu a vydá rozhodnutí specifikované ve výroku napadeného usnesení.
Městský soud dále odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž se usnesení
podle §80 odst. 6 správního řádu nepovažuje za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
Takové usnesení je pouze dozorčím prostředkem procesní povahy, které nenaplňuje podmínky
stanovené v §65 s. ř. s., neboť se jím nezakládají, nemění, neruší, ani závazně neurčují práva
žalobce. Městský soud uzavřel, že napadené usnesení není rozhodnutím ve smyslu legislativní
zkratky zakotvené v §65 odst. 1 s. ř. s., a jako takové je podle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního
přezkoumání vyloučeno.
Proti tomuto usnesení městského soudu brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“)
včas podanou kasační stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a písm. e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel shrnul dosavadní
průběh řízení a předně namítl, že žalovaný překročil svoji pravomoc ve smyslu §80 odst. 4
správního řádu, neboť stavebnímu úřadu nařídil vydat rozhodnutí určitého obsahu.
Orgány veřejné moci však mohou činit toliko to, co jim zákon umožňuje, a proto je postup
žalovaného protiprávní, stejně jako napadené usnesení městského soudu. Stěžovatel dále
zpochybnil argumentaci městského soudu, podle něhož není sféra stěžovatele napadeným
rozhodnutím nijak dotčena. Žalovaný nařídil stavebnímu úřadu, jak má ve věci rozhodnout,
a pro případ postupu stavebního úřadu v souladu s napadeným rozhodnutím žalovaného
by došlo ke zrušení kolaudačního souhlasu s užíváním shora označené stavby. Stavební úřad
pak takovým rozhodnutím při respektování nezákonného nařízení, jak rozhodnout,
zcela zásadním způsobem zasáhne do sféry stěžovatele. Lze očekávat, že při respektování příkazu
bude členům stěžovatele (vlastníkům bytových jednotek) znemožněno užívat vedení plynu,
a tedy topit, a vzhledem k ročnímu období tím fakticky užívat jednotky sloužící k bydlení.
Zásah do své právní sféry spatřuje stěžovatel též v tom, že byl zkrácen na svých právech
v přezkumném řízení, spočívajících v právu jednat, předkládat důkazy a zejména
pak argumentovat ve smyslu §94 odst. 4 správního řádu pro případ, že byl shledán nesoulad
s právním předpisem. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení
městského soudu a současně sám ve věci rozhodl tak, že napadené rozhodnutí žalovaného zruší.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kolaudační souhlas je opatřením
ve smyslu části čtvrté správního řádu a pokud je vydáno v rozporu s právními předpisy,
zruší je usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil. Vzhledem k tomu, že kolaudační
souhlas je nezákonný, jak plyne z rozhodnutí žalovaného, je příslušným k rozhodnutí ve věci
stavební úřad, který v dané věci nereagoval na podněty vlastníka jednotky v daném bytovém
domě. V případě, že nadřízený správní orgán uplatňuje opatření proti nečinnosti podřízeného
orgánu z moci úřední, záleží na jeho rozhodnutí, který z možných prostředků v mezích zákona
zvolí. Při rozhodování o opatření proti nečinnosti pak musí brát v úvahu nejen samotné lhůty
pro vydání rozhodnutí a jejich uplynutí, ale vedle charakteru a složitosti věci musí brát v úvahu
rovněž procesní chování účastníků řízení, zejména pak toho účastníka, který se ochrany proti
nečinnosti domáhá. Z předložené dokumentace je v dané věci zřejmé, že rozvody plynu nebyly
provedeny podle ověřené projektové dokumentace a kolaudační souhlas byl vydán, aniž by měl
stavební úřad k dispozici podklady, ze kterých by bylo zřejmé, že funkce vnitřního plynovodu
bude vyhovující. Vzhledem k tomu, že ve lhůtách podle §71 správního řádu stavební úřad
nezákonný kolaudační souhlas nezrušil, žalovaný zrušení stavebnímu úřadu nařídil. Žalovaný
nerozhodl o žádných právech či povinnostech stěžovatele, a napadené usnesení tedy není
rozhodnutím podle §65 s. ř. s., kterým by se zakládaly, měnily, rušily nebo závazně určovaly
práva nebo povinnosti.
Na vyjádření žalovaného reagoval stěžovatel replikou, v níž připomněl, že pokud
by stavební úřad vyhověl příkazu žalovaného, bude stěžovatel zbaven možnosti dodávat plyn
(tedy i teplo a teplou vodu) do jím spravovaných jednotek. Jakákoliv následná obrana bude
pro ochranu jeho práv neúčinná, jelikož právo užívat plynové vedení zanikne zrušením
kolaudačního souhlasu. Zopakoval, že byl zkrácen na svých právech též faktickým nařízením
výsledku přezkumného řízení. Jak plyne z §122 odst. 3 stavebního zákona, kolaudační souhlas
lze přezkoumávat jedině cestou přezkumného řízení. Použití §154 správního řádu o rušení
opatření ve smyslu části čtvrté správního řádu je vyloučeno, jeho přezkum má být prováděn
na základě přezkumného řízení a nikoliv pouhým neformálním zrušením kolaudačního souhlasu.
Nejvyšší správní soud ve vztahu k projednávané kasační stížnosti předně poznamenává,
že ačkoliv stěžovatel dovozuje naplnění stížních důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.,
lze podle konstantní judikatury zdejšího soudu v případě usnesení o odmítnutí žaloby podat
kasační stížnost pouze z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [viz rozsudek
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98 (všechna citovaná rozhodnutí jsou dostupná
na www.nssoud.cz)]. Nejvyšší správní soud proto přezkoumal napadené usnesení městského
soudu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy s přihlédnutím ke kasačnímu důvodu spočívajícím
v námitce, že rozhodnutí o odmítnutí žaloby bylo nezákonné. Nejvyšší správní soud se přitom
za těchto okolností ve svém rozsudku může (a musí) zabývat toliko zákonností odmítnutí žaloby
stěžovatele, a to v rozsahu jím vznesených stížnostních námitek, případně (s ohledem na §109
odst. 4 s. ř. s.) nad jejich rámec z úřední povinnosti i důvody pro zmatečnost řízení před soudem,
jež vyústilo v rozhodnutí o odmítnutí žaloby, dále vadami tohoto soudního řízení, které mohly
mít za následek nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby, a případnou nepřezkoumatelností
rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby. Nejvyššímu správnímu soudu naopak s ohledem na výše
uvedené nepřísluší v řízení o kasační stížnosti proti usnesení městského soudu o odmítnutí
žaloby zabývat se samotnou zákonností napadeného rozhodnutí žalovaného.
Kasační stížnost není důvodná.
Městský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného
nenaplňuje podmínky plynoucí z §65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož „[k]do tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen ‘rozhodnutí’),
může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento
nebo zvláštní zákon jinak“. Městský soud dovodil, že rozhodnutí žalovaného nezakládá, nemění
ani závazně neurčuje práva stěžovatele. Předmětem posouzení ze strany Nejvyššího správního
soudu v tomto řízení tedy může být pouze to, zda žalobou napadené usnesení, kterým žalovaný
podle §80 odst. 4 písm. a) správního řádu přikázal stavebnímu úřadu další postup týkající
se kolaudačního souhlasu s užíváním shora označené stavby, je samostatně přezkoumatelné
ve správní soudnictví, tedy zda ve smyslu citovaného §65 odst. 1 s. ř. s. zakládá, mění,
ruší nebo závazně určuje práva nebo povinnosti stěžovatele. Dotčení svých práv v dané věci
stěžovatel dovozuje jednak z toho, že při respektování rozhodnutí žalovaného stavebním úřadem
bude zrušen kolaudační souhlas s užíváním dané stavby, což ve svém důsledku znemožní
užívání bytových jednotek v daném bytovém domě, a jednak z toho, že faktickým nařízením
výsledku přezkumného řízení stavebnímu úřadu byl stěžovatel zkrácen na svých právech,
která by mu v přezkumném řízení náležela.
Pro projednávanou věc je především podstatné, že ž alovaný zde postupoval podle §80
správního řádu, na základě něhož nadřízené správní orgány činí ve vztahu k orgánům
podřízeným opatření proti nečinnosti. Podle §80 odst. 4 písm. a), které žalovaný v dané věci
aplikoval, „[n]adřízený správní orgán může přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě
učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí“. Odst. 6 téhož ustanovení pak určuje,
kterým správním orgánům respektive účastníkům se usnesení podle citovaného odst. 4
oznamuje. Pokud jde o vyloučení napadeného rozhodnutí žalovaného ze soudního přezkumu,
odkázal v odůvodnění svého usnesení městský soud na související judikaturu Nejvyššího
správního soudu. Zdejší soud již ve svém rozsudku ze dne 11. 3. 2010, č. j. 5 Ans 2/2010 - 127,
dospěl k závěrům citovaným městským soudem, podle nichž usnesení vydané správním orgánem
podle §80 odst. 6 správního řádu není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. a nepodléhá přezkumu
ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že citované rozhodnutí bylo
vydáno v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu a jeho závěry dopadaly
na situaci, kdy nebylo (na rozdíl od projednávané věci) žádosti žalobce o uložení opatření
proti nečinnosti vyhověno. Přesto je třeba zdůraznit, že ani odlišné okolnosti projednávané věci
neznemožňují užití této judikatury. Naopak, pokud městský soud odkázal v napadeném usnesení
na citované závěry Nejvyššího správního soudu, postupoval zcela správně a ani Nejvyšší správní
soud neshledal důvody k tomu, aby se v projednávané věci od této své předchozí judikatury
odchýlil. Nelze ostatně přehlédnout, že ani stěžovatel ve vztahu k citované judikatuře
Nejvyššího správního soudu, na níž městský soud napadené usnesení argumentačně vystavěl,
ničeho nenamítá ani s ní blíže nepolemizuje.
V návaznosti na výše uvedené je třeba dále především zdůraznit, že s oudní ochrana
ve správním soudnictví v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je zcela standardně
poskytována až ve vztahu ke konečnému rozhodnutí, v rámci jehož přezkumu může být
zkoumána též zákonnost řízení, které k vydání rozhodnutí vedlo. Rozhodnutí obsahující opatření
proti nečinnosti je pak v tomto ohledu třeba především vnímat jako prostředek správního dozoru
nadřízeného správního orgánu, nikoliv jako rozhodnutí zakládající, měnící, rušící či závazně
určující práva stěžovatele. Tyto závěry přitom potvrdil Nejvyšší správní soud i v dalších
rozhodnutích navazujících na výše citovanou judikaturu (srov. např. rozsudek
ze dne 27. 10. 2010, č. j. 8 Ans 5/2009 - 113). Zdejší soud v projednávané věci neshledal ani
nicotnost napadeného usnesení žalovaného, k níž by byl nucen přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatel sice namítal, že žalovaný překročil svoji pravomoc, neboť stavebnímu úřadu přímo
nařídil, jak má rozhodnout, k tomu je však třeba uvést, že povaha §156 odst. 2 správního řádu
jiný postup než zrušení daného aktu neumožňuje, takže i kdyby žalovaný přímo v napadeném
usnesení nepřikázal stavebnímu úřadu zrušit kolaudační souhlas, ale pouze mu uložil postupovat
podle §156 odst. 2 správního řádu, fakticky by důsledky takového příkazu byly shodné.
Důvodem pro vyslovení nicotnosti navíc mohou být pouze tzv. těžké vady působnosti
a příslušnosti či zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy
(srov. též §77 správního řádu), přičemž žádné takové vady usnesení žalovaného nevykazuje,
neboť je vydal příslušný orgán a jeho projev vůle je zcela zjevný. Bez ohledu na výhrady
stěžovatele k obsahu tohoto usnesení (opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 4 správního
řádu) je tedy zřejmé, že toto usnesení samo o sobě skutečně práva stěžovatele nikterak nezasáhne
a ani zasáhnout nemůže. K tomu lze ještě dodat, že k vydání příkazu stavebnímu úřadu nebylo
v dané věci ani nutno zvolit formu usnesení. S ohledem na podanou žádost o uplatnění opatření
proti nečinnosti ze strany jednoho z vlastníků bytových jednotek je vydání usnesení ze strany
žalovaného pochopitelné, pokud by však žalovaný striktně vycházel z §80 odst. 4 písm. a)
správního řádu, postačovalo vydání neformálního příkazu (nevyžadujícího formu usnesení).
Ostatně samotný výrok usnesení žalovaného je adresován stavebnímu úřadu a nikoliv stěžovateli.
K případnému zásahu do práv stěžovatele tak může dojít až v důsledku navazujícího rozhodnutí
stavebního úřadu. K těmto závěrům dospěl v napadeném usnesení též městský soud a zdejší
soud se s nimi ztotožňuje. K tomu lze ještě dodat, že bude-li stavební úřad v souladu
s napadeným rozhodnutím žalovaného postupovat a zruší kolaudační souhlas s užíváním shora
označené stavby, existuje ve vztahu takovému aktu stavebního úřadu možnost soudní ochrany
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 2 As 86/2010 - 76). Nelze tedy souhlasit se stěžovatelem v tom, že by v případě rozhodnutí
stavebního úřadu podle §156 odst. 2 správního řádu neměl k dispozici účinnou právní obranu.
Lze tedy uzavřít, že závěry městského soudu, podle něhož je napadené usnesení
žalovaného vyloučenou ze soudního přezkumu, s ohledem na výše uvedené odůvodnění
v projednávané věci obstojí. Napadené usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby není
nezákonné, přičemž Nejvyšší správní soud neshledal v řízení před městským soudem ani žádnou
vadu, která by měla vést ke zrušení tohoto usnesení. Nelze sice přehlédnout, že městský soud
v odůvodnění svého usnesení odkázal na důvod odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., ačkoliv nepřípustný návrh je třeba odmítnout za užití §46 odst. 1 písm. d) téhož zákona,
z hlediska obsahu odůvodnění je však zcela zjevné, jaké důvody městský soud k odmítnutí žaloby
vedly. Ani toto pochybení tedy nemůže mít na zákonnost napadeného usnesení městského soudu
vliv.
Nejvyšší správní soud proto neshledal podanou kasační stížnost důvodnou a zamítl
ji (§110 odst. 1. in fine s. ř. s.).
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci úspěch,
nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Nejvyšší správní soud proto nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků (§60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 18. listopadu 2015
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu