ECLI:CZ:NSS:2015:4.AS.138.2015:63
sp. zn. 4 As 138/2015 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Jana Vyklického a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Reality Hrádek, a.s.
(dříve ŽELEZÁRNY Hrádek a.s.), IČ 45359016, se sídlem Rokycanská 204, Nová Huť,
Hrádek, zast. Mgr. Martinem Řandou, LL.M., advokátem, se sídlem Truhlářská 1104/13, Praha 1,
proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
27. 5. 2015, č. j. 3 A 49/2013 - 228,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Česká inspekce životního prostředí, Oblastní inspektorát Plzeň (dále též „ČIŽP“) druhým
výrokem rozhodnutí ze dne 11. 11. 2011, č. j. ČIŽP/43/OOH/SR01/1015693.006/11/ZLM,
uložila žalobkyni pokutu podle §66 odst. 3 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech,
ve znění účinném do 30. 9. 2009 (dále jen „zákon o odpadech“), za porušení povinnosti
stanovené v §16 odst. 1 písm. c) zákona ve výši 1.500.000 Kč, kterého se měla žalobkyně
dopustit tím, že v roce 2009 předala odpady kategorie Ostatní kat. č. 10 02 01 Odpady
ze zpracování strusky (dále jen „recyklát“) v celkovém množství 10.407 t, které jí vznikly
v souvislosti s provozem recyklační linky, osobám, jež nebyly podle zákona o odpadech
oprávněny k převzetí recyklátu. Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 2. 2012, č. j. 944/520/11
99366/ENV/11, zamítl odvolání v části směřující proti druhému výroku rozhodnutí ČIŽP
a tento výrok potvrdil.
Městský soud v Praze zamítl žalobu proti druhému výroku rozhodnutí žalovaného
rozsudkem ze dne 27. 5. 2015, č. j. 3 A 49/2013 - 228. Soud konstatoval, že recyklát považuje
za odpad ve smyslu §3 zákona o odpadech a v této souvislosti uvedl, že rozhodující pro naplnění
znaků skutkové podstaty správního deliktu podle §66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech byla
skutečnost, že žalobkyně předala recyklát dalším osobám, aniž by tyto osoby měly oprávnění
s odpady nakládat. Recyklát nepovažoval ani za vstupní surovinu ve smyslu §14 odst. 2 zákona
o odpadech. Soud upozornil, že recyklát nesplňoval kriteria nezávadnosti vůči životnímu
prostředí ve smyslu §12 odst. 1 vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 294/2005 Sb.,
o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu, ve znění účinném
do 31. 3. 2010 (dále jen „vyhláška č. 294/2005 Sb.“), a tudíž nemohl být využíván na povrchu
terénu. Dále soud nepřisvědčil žalobkyni, že žalovaný a ČIŽP nedostatečně zjistili skutkový
stav. Podle soudu bylo prokázáno, že žalobkyně předala neoprávněným osobám recyklát,
aniž by si ověřila, zda tyto osoby mají odpovídající povolení pro nakládání s odpady. Pro závěr
o naplnění znaků skutkové podstaty vytýkaného správního deliktu pak postačilo, že si ČIŽP
ověřila, že povolení neměli tři největší odběratelé, kteří odebrali přes 60 % z celkového množství
recyklátu. Přestože žalobkyně ukončila činnost provozu a změnila předmět své činnosti,
nepřisvědčil soud jejímu argumentu, že sankce má být snížena či udělena v nižší výši. Pokud
by se totiž v budoucnu opět žalobkyně dopustila obdobného deliktu, mohla by namítat, že dříve
při dobrovolném upuštění od vytýkané činnosti jí byla uložena nízká či žádná sankce, což není
žádoucí zejména s ohledem na individuální i generální preventivní funkci sankce. Soud v této
souvislosti uvedl, že výše sankce byla řádně odůvodněná a individualizovaná. Dále se ztotožnil
s žalovaným, že provozní řád recyklační linky i skládky bylo nutné vykládat v kontextu celé právní
úpravy a nepřisvědčil námitce, že žalobkyně byla v dobré víře, že může recyklát převádět na další
osoby. Soud zpochybnil námitku žalobkyně, že udělená pokuta je likvidační, neboť
z předložených dokladů nevyplynul závěr, že právě udělená pokuta způsobí její zánik.
V této souvislosti pak soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2015,
č. j. 6 As 250/2014 - 35, který se věnuje otázce likvidační pokuty a z nějž soud vyvodil závěr,
že udělená pokuta není likvidační.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatelka společně s kasační stížností podala i návrh na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, který k výzvě zdejšího soudu doplnila podáním ze dne 24. 6. 2015. Namítla,
že újma, která by jí při výkonu rozhodnutí vznikla, by vzhledem k její tíživé ekonomické situaci,
byla v případě zrušení rozhodnutí žalovaného Nejvyšším správním soudem jen složitě
napravitelná. K prokázání uvedeného pak předložila listiny, které měly potvrdit její špatnou
finanční situaci, zejména nedostatek volných finančních prostředků. Rovněž zdůraznila,
že případné odložení výkonu rozhodnutí není v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Stěžovatelka vytkla Městskému soudu v Praze, že nesprávně posoudil recyklát jako odpad
ve smyslu §3 zákona o odpadech. Podle stěžovatelky je recyklát inertním materiálem
bez nebezpečných vlastností s minimální vyluhovatelností ve vodě. V rámci ekotoxikologického
testu pak recyklát překročil požadované hodnoty pouze v jednom ze čtyř sledovaných kritérií,
a to pouze o 17 %. Stěžovatelka zdůraznila, že se vyhláška č. 294/2005 Sb. vztahuje k využívání
odpadů na povrchu, avšak recyklát byl použit pod povrchem, a proto nebyla aplikace uvedené
vyhlášky na místě. Rovněž ani hodnoty vyluhovatelnosti v kyselém prostředí nelze sledovat,
neboť takové kritérium vyhláška č. 294/2005 Sb. nezná. V této souvislosti stěžovatelka namítla,
že recyklát nemohl životní prostředí poškodit ani ohrozit, či případně jen zcela minimálně. Soud
nesprávně vyložil pojem vstupní surovina ve smyslu §14 odst. 2, neboť recyklát pod uvedené
ustanovení nepodřadil, přestože podmínky pro vstupní suroviny splňuje. Stěžovatelka zdůraznila,
že recyklát nepovažuje za nebezpečný odpad ve smyslu zákona o odpadech. Soudu vytkla,
že přejal závěr žalovaného o dostatečném zjištění skutkového stavu. Podle jejího názoru nebyl
dotaz směřující toliko ke třem odběratelům recyklátu postačující pro zjištění skutkového stavu
bez důvodných pochybností. Rovněž namítla, že pokuta nebyla uložena v přiměřené výši, jelikož
nebyly prokázány škodlivé následky na životní prostředí. Stěžovatelka upozornila, že byla
s ohledem na znění provozního řádu skládky a recyklační linky v dobré víře, že je oprávněna
předávat recyklát dalším osobám k následnému využití, aniž by zjišťovala, zda jsou tyto osoby
oprávněné s odpady nakládat. Vyloučení volného nakládání s recyklátem je s ohledem na znění
provozních řádů nelogické. Uvedené podle stěžovatelky měl jak žalovaný, tak i soud zhodnotit
v rámci úvah o přiměřenosti sankce, což však neučinili. Soudu vytkla, že nedostatečně posoudil,
zda je uložená pokuta likvidační. Taktéž zdůraznila, že se žalovaný nevypořádal s námitkou
srovnatelnosti uložené pokuty s pokutami uloženými v jiných případech. Stěžovatelka uzavřela,
že pokuta neměla být uložena, případně však v menší výši, a navrhla Nejvyššímu správnímu
soudu, aby rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2015, č. j. 3 A 49/2013 - 228, zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožnil se závěry uvedenými
v napadeném rozsudku a považuje kasační stížnost za nedůvodnou. Podle jeho názoru námitky
stěžovatelky dostatečně vypořádal již Městský soud v Praze a navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti, a to z toho důvodu, že přiznáním odkladného účinku se podle §73
odst. 3 s. ř. s. pozastavují účinky napadeného rozhodnutí pouze do skončení řízení před soudem.
Rozhodování o návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku by tedy nemělo žádný smysl
za situace, kdy se řízení tímto rozsudkem končí a rozsudek je vydán neprodleně po nezbytném
poučení a uplynutí lhůty k vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti podle §109 odst. 1 s. ř. s.
Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 29. 2. 2012, č. j. 1 As 27/2012 - 32,
„[p]ovinnost zaplatit soudní poplatek za podání návrhu na přiznání odkladného účinku vzniká dnem právní
moci rozhodnutí, jímž bylo o návrhu rozhodnuto a v němž byla navrhovateli uložena povinnost soudní poplatek
zaplatit [§4 odst. 1 písm. h) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, per analogiam].“ Vzhledem
k tomu, že Nejvyšší správní soud o návrhu nerozhodl, stěžovatelce neuložil povinnost zaplatit
soudní poplatek za podání návrhu na přiznání odkladného účinku.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z obsahu kasační
stížnosti je zřejmé, že ji stěžovatelka podala z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné
právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný
právní názor, popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Kasační stížnost není důvodná.
Podle §66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech „[p]okutu do výše 10 000 000 Kč uloží inspekce
fyzické osobě oprávněné k podnikání nebo právnické osobě, která předá odpad osobě, která k převzetí
předávaného odpadu není podle tohoto zákona oprávněna“
Podle §3 odst. 1 zákona o odpadech je „[o]dpad každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo
má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto
zákonu.“
Ustanovení §3 odst. 2 zákona o odpadech uvádí, že „[k]e zbavování se odpadu dochází vždy,
kdy osoba předá movitou věc, příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu,
k využití nebo k odstranění ve smyslu tohoto zákona nebo předá-li ji osobě oprávněné ke sběru nebo výkupu
odpadů podle tohoto zákona bez ohledu na to, zda se jedná o bezúplatný nebo úplatný převod. Ke zbavování
se odpadu dochází i tehdy, odstraní-li movitou věc příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1
k tomuto zákonu osoba sama.“
Nejvyšší správní soud uvádí, že v otázce naplnění znaků skutkové podstaty správního
deliktu podle §66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech je klíčové zjistit povahu recyklátu
a zda osoby, na které stěžovatelka recyklát převedla, byly oprávněny nakládat s odpady.
Zákon o odpadech definuje odpad jako každou movitou věc, které se osoba zbavuje
a která přísluší do jedné ze skupin uvedených v příloze č. 1 k zákonu o odpadech. Z obsahu
hlášení stěžovatelky o vyprodukovaném odpadu za rok 2009 ve smyslu §39 odst. 2 zákona
o odpadech, které je součástí správního spisu, vyplývá, že stěžovatelka vyprodukovala celkem
10 407 t odpadu kategorie Ostatní č. 10 02 01 Odpady ze zpracování strusky (recyklát). Podle
názoru zdejšího soud se nejedná o cílový výrobek z hutní výroby stěžovatelky, a proto recyklát
spadá do kategorie Q8 Zůstatky z průmyslových procesů uvedené v příloze č. 1 zákona
o odpadech. Proto zdejší soud učinil závěr, že recyklát je odpad ve smyslu §3 odst. 1 zákona
o odpadech. Z obsahu hlášení o vyprodukovaném odpadu za rok 2009 pak vyplývá,
že stěžovatelka převedla recyklát na dalších 25 subjektů. Podle zdejšího soudu tak byly naplněny
obě podmínky §3 odst. 1 zákona o odpadech, tedy zařaditelnost recyklátu do kategorie Q8
přílohy č. 1 zákona o odpadech i převedení (zbavení se) recyklátu na jinou osobu. V otázce
naplnění znaků skutkové podstaty správního deliktu ve smyslu §66 odst. 3 písm. b) zákona
o odpadech pak neobstojí argument stěžovatelky, že recyklát nebyl nebezpečný, případně,
že svými vlastnostmi či využitím nemohl ohrozit životní prostředí. Plně postačí, že recyklát
lze považovat za odpad. Nad rámec uvedeného pak zdejší soud doplňuje, že žalovaný ve svém
rozhodnutí dospěl k závěru, že recyklát nesplňuje kritéria ve smyslu §12 odst. 1 vyhlášky
č. 294/2005 Sb., neboť nevyhověl požadavkům stanoveným v tabulce č. 10. 1 přílohy č. 10
ve znacích Cr celk. a Cd a současně též vodný výluh z recyklátu nevyhověl ekotoxikologickému
testu podle tabulky č. 10.2 přílohy č. 10 téže vyhlášky, a proto je recyklát způsobilý ohrozit
životní prostředí. S tímto závěrem Nejvyšší správní soud souhlasí.
Zdejší soud se dále zabýval oprávněním subjektů, na něž stěžovatelka recyklát převedla,
nakládat s odpady.
Podle §12 odst. 3 a 4 zákona o odpadech je „[k] převzetí odpadu do svého vlastnictví oprávněna
pouze právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, která je provozovatelem zařízení k využití
nebo k odstranění nebo ke sběru nebo k výkupu určeného druhu odpadu, nebo osoba, která je provozovatelem
zařízení podle §14 odst. 2, nebo provozovatelem zařízení podle §33b odst. 1 písm. b) nebo za podmínek
stanovených v §17 též obec. Každý je povinen zjistit, zda osoba, které předává odpady, je k jejich převzetí podle
tohoto zákona oprávněna. V případě, že se tato osoba oprávněním neprokáže, nesmí jí být odpad předán.“
Podle §14 odst. 2 zákona o odpadech „[v] zařízeních, která nejsou podle tohoto zákona určena
k nakládání s odpady, je možné využívat pouze odpady, které splňují požadavky stanovené pro vstupní suroviny,
a při nakládání s těmito odpady nesmějí být porušeny zvláštní právní předpisy, v souladu s nimiž je zařízení
provozováno, a právní předpisy na ochranu zdraví lidí a životního prostředí.“
Podle §16 odst. 1 písm. c) zákona odpadech je „[p]ůvodce odpadů povinen odpady, které
sám nemůže využít nebo odstranit v souladu s tímto zákonem a prováděcími právními předpisy, převést
do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí podle §12 odst. 3, a to buď přímo, nebo prostřednictvím
k tomu zřízené právnické osoby.“
Z obsahu správních spisů vyplývá, že stěžovatelka převedla v průběhu roku 2009 recyklát
na celkem 25 subjektů. Stěžovatelka tvrdila, že neměla povinnost zjišťovat, zda jsou odběratelé
oprávněni nakládat s odpady, neboť jim recyklát předávala jakožto vstupní surovinu ve smyslu
§14 odst. 2 zákona o odpadech. S touto argumentací zdejší soud nesouhlasí, neboť stěžovatelka
kromě obecného tvrzení nijak neprokázala, že by recyklát odběratelům sloužil jako surovina
pro další výrobní procesy. Naopak ze správního spisu vyplynulo, že recyklát minimálně jeden
z odběratelů (společnost SILNICE NEPOMUK s. r. o.) využil jako podkladový materiál
pro pozemní komunikaci, což nelze považovat za využití jakožto vstupní suroviny ve smyslu §14
odst. 2 zákona o odpadech. Jelikož stěžovatelka tvrdila, že recyklát je vstupní surovina, a že tudíž
není potřeba, aby odběratelé měli oprávnění ve smyslu §12 odst. 3 zákona o odpadech, pak podle
zdejšího soudu pro dostatečné zjištění skutkového stavu postačilo, aby žalovaný provedl dotaz
u reprezentativního vzorku odběratelů, zda disponují povolením nakládat s odpady. Jak uvedl
zdejší soud v rozsudku ze dne 5. 12. 2007, č. j. 3 As 60/2007 - 62 (dostupný na: www.nssoud.cz),
správní delikt podle §66 odst. 3 písm. b) je založen na objektivní odpovědnosti, a bylo tudíž
na stěžovatelce, aby v rámci své činnosti postupovala takovým způsobem, aby následně mohla
prokázat, že recyklát převáděla na osoby s oprávněním nakládat s odpady. Tuto svou povinnost
vyplývající z §16 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech stěžovatelka nesplnila, neboť nepředložila
žádné důkazy, které by svědčily o tom, že odběratelé byli oprávněni recyklát přijmout, byť tuto
povinnost stanoví zákon o odpadech výslovně v §12 odst. 4. Ze zjištěného skutkového stavu
pak jednoznačně vyplývá, že stěžovatelka převedla recyklát na odběratele, kteří nebyli oprávněni
k převzetí odpadu. Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka výše uvedeným jednáním
naplnila znaky skutkové podstaty správního deliktu podle §66 odst. 3 písm. b) zákona
o odpadech.
K namítané nepřiměřené výši pokuty Nejvyšší správní soud uvádí následující. Správní
delikt, kterého se stěžovatelka dopustila, lze považovat s ohledem na možné ohrožení životního
prostředí za velmi závažný. Stěžovatelka převedla na neoprávněné osoby velké množství odpadu
(celkem cca 10 407 tun recyklátu), přičemž je zároveň nepravdivě ujistila, že na recyklát bylo
vydáno prohlášení o shodě. Jak bylo uvedeno výše, recyklát nevyhovoval požadavkům vyhlášky
č. 294/2005 Sb., a byl způsobilý ohrozit životní prostředí. Rovněž neobstojí argument,
že stěžovatelka byla s ohledem na znění provozního řádu skládky a recyklační linky v dobré víře,
že může převádět recyklát na další osoby, aniž by zjišťovala, zda jsou oprávněny s odpady
nakládat. Podle zdejšího soudu je nutné, aby byl provozní řád vykládán v souladu se zákonem
o odpadech, což stěžovatelka neučinila. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou,
že je záměrem zákonodárce, aby byly odpady co nejvíce využívány, nicméně s ohledem na jejich
specifické chemické a fyzikální vlastnosti zákonodárce stanovil určité postupy pro nakládání
s nimi, které však stěžovatelka nesplnila. Pouhý odkaz na obecný právní princip ji proto nemůže
zbavit odpovědnosti za vytýkaný správní delikt. Zdejší soud nepovažuje ani ukončení činnosti
stěžovatelky za důvod pro snížení sankce. Přestože změna předmětu činnosti dává do budoucna
předpoklad, že stěžovatelka již nebude vytýkané jednání opakovat, toliko tato samotná skutečnost
nemůže vést k tomu, že má být pokuta za jednání vykonané v minulosti uložena v menší výši.
V této souvislosti pak zdejší soud souhlasí s úvahou Městského soudu v Praze, který na str. 13
napadeného rozsudku vysvětlil, proč je udělená pokuta přiměřená, přičemž v této souvislosti
zdůraznil její funkci individuální a generální prevence. Rovněž Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
stěžovatelce, že udělená pokuta je likvidační. Přestože finanční situace stěžovatelky není zcela
uspokojivá, nelze vzhledem ke zbývajícímu majetku a objemu finančních operací usoudit
na nepřiměřenost uložené pokuty. Jak správně upozornil již žalovaný, tak nesplněním
své povinnosti nakládat s odpady zákonným způsobem stěžovatelka ušetřila náklady ve výši
cca 5,5 milionu Kč za legální odstranění odpadu. Proto by případné snížení pokuty nemělo
takový účinek, jež by stěžovatelku odradil od vytýkaného jednání. Stěžovatelka již v žalobě
namítala, že se žalovaný nevypořádal s námitkou srovnatelnosti pokut, neboť se omezil
na konstatování, že udělená pokuta obecně nevybočuje z úrovně pokut ukládaných v obdobných
věcech. Tuto námitku vypořádal již Městský soud v Praze, přičemž na str. 15 napadeného
rozsudku dospěl k závěru, že „(…) výše každé pokuty se odvíjí od konkrétních širších souvislostí každého
případu a správním orgánem uváděný vzorek rozhodnutí svědčí jen názorně o skutečnosti, jakým způsobem
rozhodovaly správní orgány při porušení zákona o odpadech v obdobných případech.“ Podle zdejšího soudu
nemá uložená pokuta likvidační účinek, neboť vzhledem k dlouhotrvající špatné finanční situaci
stěžovatelky, která se nachází v dlouhodobé ztrátě téměř 1,5 miliardy Kč, nelze dospět závěru,
že právě uložená pokuta bude tím rozhodujícím důvodem, který povede k zániku stěžovatelky.
Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
zamítl kasační stížnost stěžovatelky jako nedůvodnou.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2015
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu