ECLI:CZ:NSS:2015:4.AS.23.2015:70
sp. zn. 4 As 23/2015 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: Občanské
sdružení Kořeny - za zachování Horního Jiřetína a rozvoj Litvínovska, IČ: 270 26 281,
se sídlem Kostelní 35, Litvínov, proti žalovanému: Český báňský úřad, se sídlem Kozí 4,
Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Vršanská uhelná a.s., IČ: 286 78 010, se sídlem
V. Řezáče 315, Most, zast. JUDr. Petrem Voříškem, Ph.D., LL.M., advokátem, se sídlem
Přístavní 14, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2014, č. j. 8 A 168/2011 – 87,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2014, č. j. 8A 168/2011 – 87,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se osoba zúčastněná na řízení (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále též „krajský soud“), jímž soud zrušil
rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 5. 2011, č. j. SBS 08437/2011 (dále též „přezkoumávané
rozhodnutí“), a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud dále rozhodl, že žalovaný
je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 2.600 Kč do 30 dnů od právní moci
rozsudku.
[2] Přezkoumávaným rozhodnutím rozhodl žalovaný o odvolání stěžovatele a dalšího
účastníka správního řízení, společnosti UNITED ENERGY, a.s., IČ: 273 09 959, se sídlem
Teplárenská 2, Most – Komořany, proti rozhodnutí Obvodního báňského úřadu v Mostě
(dále též „správní orgán prvního stupně“) ze dne 27. 12. 2010, č. j. 4502/10/II. Správní orgán
prvního stupně ve výrokové části I. tohoto rozhodnutí povolil podle ustanovení §10 odst. 1
zákona č. 61/1988 Sb. o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hornické činnosti“), za použití ustanovení §17 odst. 4
a §18 odst. 2 téhož zákona a podle ustanovení §5 a násl. vyhlášky Českého báňského úřadu
č. 104/1988 Sb., o hospodárném využívání výhradních ložisek, o povolování a ohlašování
hornické činnosti a ohlašování činnosti prováděné hornickým způsobem, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „hornická vyhláška“), osobě zúčastněné na řízení provádět hornickou činnost
podle dokumentace Plánu otvírky, přípravy a dobývaní se vstupem do dobývacího prostoru
Slatinice (dále jen „POPD“) na pozemcích uvedených v rozhodnutí. Ve výrokové části II.
uvedeného rozhodnutí schválil správní orgán prvního stupně podle ustanovení §37a odst. 1 a 2
zákona č. 44/1988, o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „horní zákon“), za použití ustanovení §41 odst. 2 písm. c) zákona o hornické
činnosti, tvorbu finančních rezerv na důlní škody na zvláštním vázaném účtu v souladu
s ustanovením §10a zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zajištění základu daně z příjmů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rezervách“). Správní orgán prvního stupně v této
výrokové části dále schválil podle ustanovení §31 odst. 6 ve spojení s ustanovením §37a odst. 2
horního zákona a za použití ustanovení §41 odst. 2 písm. c) zákona o hornické činnosti tvorbu
finančních rezerv na sanaci a rekultivaci všech pozemků dotčených vlivem dobývání v rozsahu
POPD, a to na zvláštním vázaném účtu v souladu s ustanovením §10a zákona o rezervách.
Správní orgán prvního stupně současně stanovil pro provádění hornické činnosti osobou
zúčastněnou na řízení konkrétní podmínky uvedené v rozhodnutí. Žalovaný přezkoumávaným
rozhodnutím změnil bod č. 4 výrokové části II. rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
tak, že nově zní: „Organizace (tzn. osoba zúčastněná na řízení) předloží Obvodnímu báňskému
úřadu v Mostě do 31. 12. 2028 stanovisko Ministerstva životního prostředí České republiky
k posouzení vlivů provedení záměru POPD na životní prostředí po roce 2032 ve smyslu zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů
(dále též „zákon EIA“).“ Ve zbytku žalovaný rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
potvrdil.
[3] Žalobce se následně žalobou ze dne 4. 7. 2011, doplněnou podáním ze dne 19. 7. 2011,
domáhal zrušení přezkoumávaného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud nejdříve konstatoval, že jsou splněny podmínky řízení, když žaloba byla podána
včas a osobou oprávněnou. Žalobce je spolkem (dříve občanským sdružením), jehož hlavním
cílem je ochrana přírody a krajiny. Žalobce sice nesplnil podmínky podle ustanovení §23 odst. 9
zákona EIA pro účast v navazujícím řízení podle ustanovení §17 zákona o hornické činnosti,
neboť nepodal písemné vyjádření k oznámení, dokumentaci nebo posudku ve lhůtách
stanovených tímto zákonem. Žalobce se však dle názoru krajského soudu stal účastníkem řízení
o povolení hornické činnosti, jelikož splnil podmínky podle ustanovení §70 odst. 2 a 3 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném v době rozhodování správního
orgánu (dále jen „ZOPK“). Krajský soud proto dospěl k závěru, že žalobce byl aktivně
legitimován k podání žaloby.
[4] Krajský soud se nicméně neztotožnil s názorem žalobce, že je nadán hmotným právem
na příznivé životní prostředí, jehož ochrany se může domáhat před soudem. Tento názor
odporuje ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu a také Ústavního soudu, dle které
občanská sdružení zabývající se ochranou jednotlivých složek životního prostředí nejsou
nositelem jednotlivých práv a povinností vyplývajících z práva hmotného a mohou úspěšně
namítat pouze zkrácení na svých procesních právech. Krajský soud proto shledal nepřípustnou
námitku žalobce, že správní orgány v řízení opomenuly dotčený správní orgán – silniční správní
úřad, neboť ta spočívá v hájení procesních práv jiného účastníka řízení. Krajský soud nesouhlasil
ani s námitkou žalobce, že absence rozhodnutí o zrušení pozemní komunikace podle ustanovení
§18 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, způsobuje
nezákonnost přezkoumávaného rozhodnutí, jelikož dovodil, že podmínkou pro zrušení pozemní
komunikace na základě citovaného ustanovení je zánik jejího dopravního významu, k němuž
však může dojít až po právní moci rozhodnutí o povolení hornické činnosti.
[5] Naproti tomu shledal krajský soud důvodnou námitku žalobce spočívající v chybějícím
souhlasu orgánu ochrany přírody – příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností
podle ustanovení §12 odst. 2 ZOPK, a to z důvodu, že v důsledku povolení hornické činnosti
osoby zúčastněné na řízení dojde k zásahu do krajinného rázu. Jelikož tento souhlas, který
je podle ustanovení §90 odst. 1 ZOPK závazným stanoviskem podle zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), vydán nebyl, řízení je stiženo
závažnou vadou, jež mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Žalobce
tak byl zkrácen na svých procesních právech, když se nemohl účastnit řízení o vydání zmíněného
souhlasu, a následně ani nemohl proti závaznému stanovisku brojit případnými odvolacími
námitkami.
[6] Krajský soud shledal pochybení správních orgánů dále v tom, že rozhodly o povolení
hornické činnosti ještě před vydáním výjimky ze zákazu u zvláště chráněných druhů rostlin
a živočichů podle ustanovení §56 odst. 1 ZOPK. Tato výjimka je rovněž závazným stanoviskem
ve smyslu ustanovení §149 správního řádu a musí být podle ustanovení §6 odst. 3 písm. b)
hornické vyhlášky předložena jako příloha k žádosti o povolení hornické činnosti. Krajský soud
proto konstatoval, že nebyla-li uvedená výjimka udělena, nemohla být povolena ani hornická
činnost.
[7] Krajský soud považoval za důvodnou rovněž námitku, že žalobce byl zkrácen
na svém právu vyjádřit se k podkladům rozhodnutí podle ustanovení §36 odst. 3 správního řádu,
neboť žalovaný ve svém rozhodnutí vycházel, kromě jiného, také z usnesení zastupitelstva
Ústeckého kraje ze dne 22. 12. 2010, přičemž toto usnesení vzniklo až po jednání, na kterém bylo
účastníkům řízení umožněno seznámit se s podklady rozhodnutí.
[8] Další porušení procesních práv žalobce spatřoval krajský soud v tom, že žalovaný
se řádně nevypořádal s jeho námitkou spočívající v nemožnosti vydání rozhodnutí nutného
k provedení záměru (povolení hornické činnosti) bez stanoviska EIA. V posuzovaném případě
bylo vydáno rozhodnutí i přes chybějící posouzení vlivů povolené hornické činnosti na životní
prostředí pro období let 2033 až 2052. S ohledem na shora uvedené krajský soud zrušil
přezkoumávané rozhodnutí pro vady řízení podle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení.
[9] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel dne 2. 2. 2015 kasační stížnost,
v níž uplatňuje kasační důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s.,
a to konkrétně nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským
soudem, zmatečnost řízení před krajským soudem spočívající v nedostatku podmínek řízení
a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí.
[10] Absenci podmínek řízení spatřuje stěžovatel v nedostatku aktivní procesní legitimace
žalobce k podání žaloby. Žalobci jakožto občanskému sdružení (spolku), jehož hlavním posláním
je ochrana přírody a krajiny, nemůže svědčit žalobní legitimace podle ustanovení §65 odst. 1
s. ř. s., a to z důvodu, že v řízení o povolení hornické činnosti nebylo rozhodováno o jeho
veřejných hmotných právech. Stěžovatel má za to, žalobci v posuzovaném případě nesvědčí
ani aktivní procesní legitimace podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. Žalobce neměl být účastníkem
řízení o povolení hornické činnosti, jelikož nesplnil podmínky vymezené v ustanovení §70
odst. 3 ZOPK, když správnímu orgánu prvního stupně neoznámil písemně svou účast v řízení
ve lhůtě 8 dnů ode dne, kdy mu bylo správním orgánem zahájení řízení oznámeno, tzn. do dne
7. 12. 2010. Žalobce se totiž účastnil pouze ústního jednání ve věci konaného dne 15. 12. 2010,
kde uplatnil své námitky k povolení hornické činnosti. Podle názoru stěžovatele nelze takový
postup považovat za písemné oznámení předvídané ustanovením §70 odst. 3 ZOPK. Stěžovatel
dále poukazuje na skutečnost, že nebylo žádným způsobem prokázáno, že by žalobce podal
u správního orgánu prvního stupně žádost ve smyslu ustanovení §70 odst. 2 ZOPK,
jež by byla platná v době zahájení řízení o povolení hornické činnosti. Stěžovatel dodává,
že žalobce nemohl být aktivně procesně legitimován k podání žaloby ani na základě jeho tvrzené
účasti v řízení o povolení hornické činnosti podle zákona EIA, a to z důvodu, že nepodal
v zákonem stanovených lhůtách písemné vyjádření k oznámení, dokumentaci nebo posudku
(viz ustanovení §23 odst. 9 zákona EIA). Ze stejného důvodu nemůže žalobce disponovat
ani aktivní procesní legitimací k podání žaloby na základě ustanovení §23 odst. 10 ve spojení
s ustanovením §66 odst. 4 s. ř. s.
[11] Pokud jde o nedostatek důvodů rozhodnutí krajského soudu, má stěžovatel
za to, že krajský soud se náležitě nevypořádal jednak s otázkou posouzení aktivní legitimace
žalobce na základě jeho účasti v řízení o povolení hornické činnosti podle ustanovení §70 odst. 2
a 3 ZOPK, a následně též s námitkou stěžovatele spočívající v nutnosti aplikace hlediska
tzv. proporcionality.
[12] Nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem shledává stěžovatel
v tom, že krajský soud neaplikoval v posuzované věci princip proporcionality spolu s principy
ochrany dobré víry a legitimního očekávání pramenícími ze zásady presumpce správnosti aktů
vydaných orgány veřejné správy. Stěžovatel zastává názor, že pochybení žalovaného
(resp. správního orgánu prvního stupně) vytýkaná krajským soudem nelze považovat za natolik
závažná, aby při zohlednění výše zmíněných principů byla způsobilá založit nezákonnost
přezkoumávaného rozhodnutí, která by odůvodňovala jeho zrušení. V této souvislosti poukazuje
stěžovatel v první řadě na mimořádnou komplikovanost řízení před správními orgány
a také na negativní důsledky, jež by zrušení přezkoumávaného rozhodnutí po více než 3 letech
provádění hornické činnosti podle POPD mohlo mít, a to zejména důsledky finanční a důsledky
představující ohrožení kontinuity hornické činnosti realizované za účelem hospodárného
využívání příslušného výhradního ložiska.
[13] Stěžovatel dále poukazuje na to, že výjimka ze zákazu u zvláště chráněných druhů rostlin
a živočichů podle ustanovení §56 ZOPK mu byla dodatečně udělena rozhodnutím Krajského
úřadu Ústeckého kraje, odboru životního prostředí a zemědělství ze dne 12. 8. 2011,
č. j. 1904/ZPZ/2010/ZD-423. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím Ministerstva
životního prostředí ze dne 15. 12. 2011, č. j. 1915/530/11, 86948/ENV/11. Jelikož řízení
o povolení výjimky se účastnil i samotný žalobce, mohl podle názoru stěžovatele uplatňovat
svá procesní práva dokonce ve větším rozsahu, než pokud by byla výjimka udělena
před povolením hornické činnosti ve formě závazného stanoviska vydaného podle části čtvrté
správního řádu. Stěžovatel dále konstatuje, že k otázce zásahu do krajinného rázu se Ministerstvo
životního prostředí dostatečně vyjádřilo ve svém stanovisku k posouzení vlivů provedení záměru
na životní prostředí ze dne 29. 11. 2010, č. j. 101802/ENV/10.
[14] Pokud jde o absenci posouzení vlivu hornické činnosti na životní prostředí na základě
zákona EIA pro období let 2033 až 2052, stěžovatel uvádí, že Ministerstvo životního prostředí
mu výslovně sdělilo, že v oznámení záměru POPD musí být prioritně hodnoceny vlivy těžby
do 20 let trvání záměru. Pakliže doba trvání záměru překračuje 20 let, je vhodné záměr rozdělit
na etapy a současně se zabývat hodnocením vlivů v kontextu celé doby jeho trvání, přičemž
název záměru je třeba označit jako „Plán otvírky, přípravy a dobývání lomu Vršany v období let
2012 - 2032“. Tento postup Ministerstva životního prostředí lze podle názoru stěžovatele
považovat za projev libovůle orgánu veřejné moci, jež nemůže být přičítán k jeho tíži.
[15] Stěžovatel nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že žalobce byl zkrácen
na svém právu vyjádřit se k podkladům rozhodnutí podle ustanovení §36 odst. 3 správního řádu.
Žalobce měl možnost seznámit se s usnesením zastupitelstva Ústeckého kraje ze dne
22. 12. 2010, neboť toto usnesení bylo veřejně přístupné na internetových stránkách Ústeckého
kraje. Toto usnesení navíc nepředstavovalo podklad, jenž by byl pro vydání rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně rozhodující. Pokud by tedy v této souvislosti došlo k porušení procesních
práv žalobce, v daném kontextu by se jednalo o porušení marginálního charakteru.
[16] S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 18. 12. 2014, č. j. 8A 168/2011 – 87, zrušil a současně rozhodl o odmítnutí
žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 5. 2011, č. j. SBS 08437/2011, resp. vrátil věc
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[17] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 13. 2. 2015 setrval na správnosti
a zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí a v převážné míře se ztotožnil s názory stěžovatele.
Žalovaný nicméně nesouhlasil s názorem stěžovatele týkajícím se aktivní procesní legitimace
žalobce. K tomuto blíže uvedl, že žalobce sice neoznámil svou účast ve správním řízení ve lhůtě
podle ustanovení §70 odst. 3 ZOPK, avšak zástupce žalobce se zúčastnil ústního jednání,
na kterém vznesl jménem žalobce námitky. Správní orgán prvního stupně proto s žalobcem
jakožto účastníkem správního řízení nadále jednal.
[18] Pokud jde o otázku potřebnosti souhlasu orgánu ochrany přírody podle ustanovení §12
odst. 2 ZOPK, vycházel žalovaný ze stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne
29. 11. 2010, č. j. 10180/ENV, v němž je konstatováno, že nedochází k výrazné změně
krajinného rázu a záměr je z pohledu ochrany krajinného rázu únosný. Povolením hornické
činnosti na základě rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, změněného přezkoumávaným
rozhodnutím, k žádné změně krajinného rázu v dané oblasti nedojde a i nadále se bude jednat
o krajinu roztěženou, jejíž ráz byl vymodelován již mnoho let probíhající povrchovou těžbou.
[19] K otázce absence výjimky ze zákazu u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle
ustanovení §56 ZOPK žalovaný uvedl, že tato by měla být udělena až po povolení hornické
činnosti. Tuto skutečnost potvrdily svým postupem i orgány, které výjimku udělily až dodatečně
po pravomocném skončení řízení o povolení hornické činnosti.
[20] Jelikož souhlas podle ustanovení §12 odst. 2 ZOPK, ani výjimka podle ustanovení §56
ZOPK, nebyly podklady nezbytnými pro vydání rozhodnutí ve věci samé, nemohla být porušena
ani procesní práva žalobce týkající se účasti na procesu jejich vydávání.
[21] Žalovaný dále nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že se nevypořádal s námitkami
žalobce stran nemožnosti vydání rozhodnutí nutného k provedení záměru (povolení hornické
činnosti) bez stanoviska EIA. Žalovaný v této souvislosti odkázal na str. 5 a 6 přezkoumávaného
rozhodnutí, kde vysvětlil, proč je nezbytné opatřit posouzení EIA na tu část záměru, na kterou
nedopadá časově omezená platnost stanoviska EIA. Žalovaný současně konstatoval,
že z rozsudku krajského soudu není zřejmé, jak se má žalovaný s touto námitkou vypořádat,
když z podkladů, které orgány státní báňské správy měly k dispozici, vyvodily takové řešení, které
nenarušilo zásady, na nichž zákon č. 100/2001 Sb. stojí a neohrozily racionální vydobytí ložiska,
jak ukládá horní zákon.
[22] Co se týká otázky porušení ustanovení §36 odst. 3 správního řádu, žalovaný opětovně
odkázal na str. 6 přezkoumávaného rozhodnutí, v němž uvedl, že účastníci správního řízení byli
upozorněni na možnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí a předložit své námitky na ústním
jednání konaném dne 15. 12. 2010, přičemž jednání se zúčastnil také zástupce žalobce. Žalovaný
proto nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že povinnost vyplývající z ustanovení §36 odst. 3
správního řádu byla ve správním řízení opomenuta.
[23] S ohledem na uvedené se žalovaný ztotožnil s návrhem stěžovatele, aby Nejvyšší správní
soud rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2014, č. j. 8A 168/2011 – 87, zrušil.
[24] Žalobce se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil.
[25] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti v první řadě hodnotil, zda jsou
splněny podmínky řízení. V této souvislosti dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované
náležitosti, byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou (viz ustanovení §103 a §106 s. ř. s.),
stěžovatel je řádně zastoupen (viz ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s.) a není důvodné kasační
stížnost odmítnout pro nepřípustnost (viz ustanovení §104 s. ř. s.).
[26] Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a zkoumal při tom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (viz ustanovení §109 odst. 3 a 4
s. ř. s.).
[27] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou.
[28] Zásadní námitkou, kterou stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje, a kterou ostatně
uplatňoval již v řízení před krajským soudem, je nedostatek aktivní procesní legitimace žalobce
k podání žaloby proti přezkoumávanému rozhodnutí. Krajský soud k této námitce konstatoval,
že žalobce je aktivně procesně legitimován na základě jeho účastenství v řízení o povolení
hornické činnosti. Tento závěr není podle názoru Nejvyššího správního soudu dostatečně
odůvodněn. V této souvislosti krajský soud pouze uvedl, že žalobce sice nesplnil podmínky
pro účast v řízení o povolení hornické činnosti vymezené v ustanovení §23 odst. 9 zákona EIA,
nicméně splnil podmínky vymezené v ustanovení §70 odst. 2 a 3 ZOPK (které ocitoval), a proto
je také legitimován k podání žaloby. Z jaké konkrétní skutečnosti byl tento závěr dovozen,
už krajský soud neuvedl. Jeho rozhodnutí je tak nutné v této, a to poměrně zásadní části, vnímat
jako nepřezkoumatelné.
[29] Nejvyšší správní soud na tomto místě zdůrazňuje, že nepřezkoumatelnost
rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku jeho důvodů.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí musí být založena na nedostatku
důvodů skutkových, nikoli na dílčích nedostatcích odůvodnění. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Takovými vadami mohou
být mimo jiné případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy byly v řízení provedeny (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011 – 51, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu uvedená
v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz). Výše zmíněné vady, a to konkrétně opření
rozhodovacích důvodů o skutečnosti v řízení nezjišťované, shledal Nejvyšší správní soud
i v posuzovaném případě.
[30] V první řadě je vhodné připomenout, že aktivní procesní legitimace k podání žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu je upravena v ustanovení §65 s. ř. s. (s výjimkou zvláštní žalobní
legitimace k ochraně veřejného zájmu podle ustanovení §66 s. ř. s.).
[31] Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je k žalobě oprávněn ten „[k]do tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti […]“ Ustanovení §65 odst. 2
s. ř. s. rozšiřuje žalobní legitimaci i na účastníky správního řízení, kteří nejsou k žalobě
legitimováni podle ustanovení §65 odst. 1 téhož zákon, když stanoví, že „[ž]alobu proti rozhodnutí
správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle
odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým
způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.“
[32] Rozdíl mezi žalobní legitimací podle obou shora citovaných odstavců spočívá především
v tom, že podle prvého odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí
dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávněn podat žalobu ten, kdo ve své právní sféře
sice není rozhodnutím dotčen, přičemž ale ve správním řízení uplatňoval určitý zákonem
chráněný zájem, jakým je např. ochrana přírody a krajiny. Nejčastějšími „zájemníky“ jsou právě
tzv. ekologické spolky (srov. k tomu též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS).
[33] Jelikož přezkoumávané rozhodnutí se právní sféry žalobce jakožto občanského
sdružení (spolku) nedotýkalo, je zřejmé, že v posuzovaném případě žalobce nemohl být aktivně
procesně legitimován podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Tomuto závěru je nakloněna
i ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 31. 3. 2009,
č. j. 8 As 10/2009 – 58, rozsudek ze dne 22. 7. 2011, č. j. 7 As 26/2011 – 175, nebo též výše
citované usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42). V úvahu
tak přichází pouze aktivní procesní legitimace podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., jehož základní
podmínkou je však účastenství v řízení před správním orgánem, v němž bylo žalobou napadené
rozhodnutí vydáno.
[34] V tomto ohledu je nutné přisvědčit názoru stěžovatele, že účastenství v řízení se posuzuje
materiálně a nikoli podle toho, s kým správní orgán jednal (viz např. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002 – 54, publ. pod č. 162/2004 Sb. NSS,
nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 As 8/2005 – 118,
publ. pod č. 825/2006 Sb. NSS). Z toho plyne, že jedná-li správní orgán s určitou osobou
nesprávně jako s účastníkem řízení, neznamená to, že by se tato osoba materiálně také
účastníkem řízení stala, a byla tak současně aktivně procesně legitimována k podání žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. Argument žalovaného
vyslovený v jeho vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 13. 2. 2015, a sice že žalobce se stal
účastníkem řízení o povolení hornické činnosti na základě účasti jeho zástupce na ústním jednání
konaném dne 15. 12. 2010, proto nemůže sám o sobě obstát.
[35] Účastenství v řízení o povolení hornické činnosti vymezuje ustanovení §18 odst. 1
zákona o hornické činnosti, jež stanoví, že „[ú]častníky řízení o povolení hornické činnosti jsou žadatel,
investor, vlastník důlního díla a občané, jejichž práva a právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou
být povolením dotčeny, a obec, v jejímž územním obvodu má být hornická činnost vykonávána.“ Dikce tohoto
ustanovení nevylučuje v řízení účastenství občanských sdružení (spolků) na základě jiných zákonů
[jak je tomu např. v případě ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání
jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, jež stanoví, že jediným účastníkem řízení je žadatel, čímž současně
vylučuje účastenství jiných osob; srov. k tomu též výše citované usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002 – 54]. Takovými zákony jsou zcela nepochybně
ZOPK a zákon EIA. Nejvyšší správní soud proto posuzoval, zda pro vznik účasti žalobce
v řízení o povolení hornické činnosti byly splněny podmínky stanovené v ZOPK, resp. v zákoně
EIA.
[36] Nejvyšší správní soud dospěl na rozdíl od krajského soudu k závěru, že podmínky
pro vznik účasti žalobce ve správním řízení podle ZOPK v posuzovaném případě splněny nebyly.
V této souvislosti je vhodné nejdříve připomenout, že ustanovení §70 odst. 2 ZOPK, ve znění
účinném v době rozhodování správních orgánů, stanoví, že „[o]bčanské sdružení nebo jeho organizační
jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen „občanské sdružení“),
je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem
informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy
ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání,
lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována.“ Na citované ustanovení navazuje
ustanovení §70 odst. 3 téhož zákona, jež stanoví, že „[o]bčanské sdružení je oprávněno za podmínek
a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů
ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení
účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení
nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový
přístup.“
[37] Z výše uvedeného vyplývá, že pro vznik účasti občanského sdružení (spolku), jehož
hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, v řízení o povolení hornické
činnosti, musí být kumulativně splněny dvě podmínky, a to existence platné žádosti podané
u příslušného orgánu státní správy a písemné oznámení účasti v řízení do osmi dnů ode dne,
kdy bylo občanskému sdružení (spolku) příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno.
Kumulativní povahu uvedených podmínek zdůraznil zdejší soud ve své judikatuře už vícekrát
(viz např. výše citovaný rozsudek ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011 – 51, nebo rozsudek
ze dne 27. 4. 2012, č. j. 7 As 25/2012 - 21). Z obsahu správního spisu nicméně vyplývá,
že žalobce podmínku písemného oznámení své účasti v zákonné lhůtě nesplnil. Oznámení
o zahájení řízení bylo zákonem stanoveným způsobem zveřejněno dne 29. 11. 2010
(viz referát na č. l. 2 správního spisu). Stěžovatel tedy správně namítá, že lhůta pro doručení
písemného oznámení účasti v řízení uplynula dne 7. 12. 2010. První – podle obsahu spisu
doloženou – aktivitou žalobce v řízení přitom byla jeho účast na ústním jednání, které se konalo
dne 15. 12. 2010, tedy až po uplynutí lhůty pro oznámení účasti v řízení. Toto potvrdil
také žalovaný ve svém vyjádření ze dne 13. 2. 2015 (viz výše odstavec 17 tohoto rozsudku).
Ostatně i samotný žalobce dovozoval svoje účastenství v řízení o povolení hornické činnosti
na základě postupu podle ustanovení §23 odst. 9 zákona EIA, nikoli na základě postupu podle
ustanovení §70 odst. 2 a 3 ZOPK (viz str. 2 žaloby ze dne 4. 7. 2011 na č. l. 1 soudního spisu).
Je proto nutné uzavřít, že žalobce se účastníkem řízení o povolení hornické činnosti na základě
ZOPK nestal.
[38] Lze v této souvislosti přisvědčit námitce stěžovatele, že pro vznik účasti žalobce v řízení
musela být splněna i podmínka existence platné žádosti žalobce podané u správního orgánu
prvního stupně. Krajský soud se nicméně touto podmínkou vůbec nezabýval, přičemž její splnění
dle názoru zdejšího soudu nelze z obsahu správního spisu zjistit.
[39] Nejvyšší správní soud následně posuzoval, zda pro účastenství žalobce v řízení o povolení
hornické činnosti byly splněny podmínky podle zákona EIA, přičemž dospěl k závěru, že tuto
skutečnost nelze rovněž ze správního spisu s jistotou dovodit. Na tomto místě je vhodné v první
řadě odkázat na ustanovení §23 odst. 9 zákona EIA, ve znění účinném v době rozhodování
správního orgánu, jež stanoví, že „[m]ístně příslušná jednotka občanského sdružení nebo obecně prospěšné
společnosti, jejímž předmětem činnosti je ochrana veřejných zájmů chráněných podle zvláštních právních předpisů,
(dále jen ‚občanské sdružení‘) nebo obec dotčená záměrem se stává účastníkem navazujících řízení podle zvláštních
právních předpisů, pokud
a) podala ve lhůtách stanovených tímto zákonem písemné vyjádření k oznámení, dokumentaci nebo
posudku,
b) příslušný úřad ve svém stanovisku podle §10 odst. 1 uvedl, že toto vyjádření zcela nebo zčásti do svého
stanoviska zahrnul, a
c) správní úřad rozhodující v navazujícím řízení nerozhodl, že veřejné zájmy, které občanské sdružení hájí,
nejsou v navazujícím řízení dotčeny.“
[40] Z obsahu správního spisu vyplývá, že podmínka uvedená výše pod písm. c)
v posuzovaném případě splněna byla, jelikož správní orgán prvního stupně nerozhodl o tom,
že ochrana přírody a krajiny není v řízení o povolení hornické činnosti dotčena. Pokud
jde o podmínku uvedenou pod písm. b), ze stanoviska Ministerstva životního
prostředí k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí ze dne 29. 11. 2010,
č. j. 101802/ENV/10 (viz č. l. 3 správního spisu; dále jen „stanovisko MŽP“), vyplývá,
že Ministerstvo životního prostředí do tohoto stanoviska zahrnulo rovněž vyjádření žalobce.
Tímto vyjádřením se následně zabývá toliko v části týkající se vypořádání připomínek
uplatněných na veřejném projednání, nikoli v rámci vypořádání písemných připomínek. Z toho
nicméně nelze bez dalšího dovodit, že žalobce, který navíc tvrdí, že se stal účastníkem řízení
o povolení hornické činnosti právě na základě ustanovení §23 odst. 9 zákona EIA, neuplatnil
shodné připomínky také písemně v zákonem stanovených lhůtách. Tento závěr nelze dle názoru
zdejšího soudu bez úplných pochybností dovodit ani z důkazů navržených stěžovatelem v řízení
před krajským soudem (viz vyjádření stěžovatele ze dne 27. 12. 2012 na č. l. 76 soudního spisu).
Krajský soud tak ve svém rozsudku opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, a jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů (viz výše
odst. 29 tohoto rozsudku).
[41] Jelikož rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný v zásadní částí týkající se otázky
podmínek řízení, bez jejichž splnění nelze v řízení pokračovat, Nejvyšší správní soud se z povahy
věci již nezabýval s dalšími hmotněprávními námitkami stěžovatele.
[42] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud nicméně konstatuje, že nelze vyhovět
návrhu stěžovatele a spolu se zrušením rozsudku krajského soudu současně rozhodnout
o odmítnutí žaloby ze dne 4. 7. 2011. Ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. takový postup umožňuje
pouze v případě, byly-li pro odmítnutí žaloby dány důvody již v řízení před krajským soudem,
což v posuzovaném případě není splněno, neboť z důvodů výše uvedených nebylo zatím
postaveno najisto účastenství žalobce ve správním řízení a navazujícím soudním řízení,
ať již před krajským soudem nebo Nejvyšším správním soudem.
[43] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pro vyloučení splnění podmínek podle ustanovení
§23 odst. 9 písm. b) a c) zákona EIA (resp. též podle ustanovení §23 odst. 10 téhož zákona,
ve znění účinném v době podání žaloby) bude nutné vyžádat příslušný správní spis Ministerstva
životního prostředí a ověřit, jestli v něm jsou písemná vyjádření k oznámení, dokumentaci nebo
posudku obsažena, resp. jestli byla podána v zákonem stanovených lhůtách. Jedině v případě
negativní odpovědi na tuto otázku bude možné uzavřít, že žalobce nesplnil pro vznik účasti
v řízení o povolení hornické činnosti ani podmínky stanovené zákonem EIA, a účastníkem řízení
se tak nestal, čímž současně nenaplnil podmínky aktivní procesní legitimace k podání žaloby proti
rozhodnutí žalovaného podle ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. V takovém případě by bylo nutné
žalobu žalobce odmítnout na základě ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V opačném případě
by bylo možné v řízení pokračovat a vypořádat se s dalšími žalobními námitkami.
[44] Podle ustanovení §110 odst. 4 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Na Městském soudě v Praze nyní bude,
aby řádně posoudil splnění základní podmínky řízení, a to aktivní procesní legitimace žalobce
a své následné rozhodnutí v této částí náležitě odůvodnil.
[45] V novém rozhodnutí ve věci rozhodne Městský soud v Praze i o náhradě nákladů řízení
podle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2015
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu