ECLI:CZ:NSS:2015:4.AS.38.2015:47
sp. zn. 4 As 38/2015 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobců: a) R. P., b) Ing. J. P.,
oba zast. JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem, se sídlem Opletalova 1284/37, Praha 1,
proti žalovanému: Státní pozemkový úřad, ústředí Státního pozemkového úřadu, se sídlem
Husinecká 1024/11a, Praha 3, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) AGROM Třebnouševes,
s.r.o., IČ 25934066, se sídlem Třebnouševes č. p. 18, II) Ing. Z. R., III) Česká republika - Úřad
pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2, v
řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 1.
2015, č. j. 30 A 48/2012 - 126,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 1. 2015, č. j. 30 A 48/2012 - 126,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Ministerstva zemědělství, Ústředního pozemkového úřadu ze dne
30. 3. 2012, č. j. 47256/2012-MZE-13311, se zrušuje a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. V řízeních o kasační stížnosti a o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství,
Ústředního pozemkového úřadu ze dne 30. 3. 2012, č. j. 47256/2012-MZE-13311,
je žalovaný povinen zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení ve výši 39.454,80 Kč
do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta JUDr. Ing. Martina
Flory, Dr.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 30. 3. 2012, č. j. 47256/2012-MZE-13311, Ministerstvo zemědělství,
Ústřední pozemkový úřad, zamítlo společné odvolání žalobců proti rozhodnutí Ministerstva
zemědělství, Pozemkového úřadu Jičín (dále jen „prvoinstanční orgán“) ze dne 24. 1. 2008,
č. j. PÚ-02/99/04/57/Luk A-30, kterým byl podle §11 odst. 4 zákona č. 139/2002 Sb.,
o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění účinném do 31. 12. 2006, schválen
návrh komplexní pozemkové úpravy v katastrálním území Třebnouševes.
Ústřední pozemkový úřad v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí nejprve shrnul
průběh řízení o pozemkových úpravách. Konstatoval, že k návrhu nového uspořádání pozemků
podal obecný zmocněnec žalobců ve stanovené lhůtě připomínky, ke kterým prvoinstanční orgán
následně poskytl stanovisko. Ústřední pozemkový úřad připomněl, že s návrhem komplexních
pozemkových úprav souhlasili vlastníci 95,3 % výměry půdy dotčené pozemkovou úpravou,
a prvoinstanční orgán proto rozhodl o jeho schválení. Proti tomuto rozhodnutí však žalobci
podali již druhé odvolání, neboť rozhodnutí ze dne 2. 6. 2008, č. j. 11222/08-13070/Ži,
kterým Ústřední pozemkový úřad zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí
prvoinstančního orgánu, bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2011,
č. j. 9 Ca 287/2008 - 58.
K jednotlivým odvolacím námitkám Ústřední pozemkový úřad uvedl, že prvoinstanční
orgán zahájil řízení o pozemkových úpravách v prosinci roku 2005, a proto postupoval podle
zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění účinném do 31. 12. 2005 (dále jen „správní
řád z roku 1967“). Námitka žalobců, že prvoinstanční orgán svým postupem porušil §2 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád z roku
2004“), tedy nemůže být důvodná. Ústřední pozemkový úřad podotkl, že kritéria proporcionality
jsou zakotvena v §10 zákona o pozemkových úpravách, přičemž žalobci nenamítali porušení
tohoto ustanovení. Uvedl, že jednotlivá opatření v rámci plánu společných zařízení plní nejen
svou hlavní funkci, ale i funkci dalších opatření. Uznal, že dokumentace týkající se opatření
k ochraně a tvorbě životního prostředí neobsahuje žádnou zmínku o lokálních biocentrech
a biokoridorech, které jsou součástí územního plánu, nicméně odmítl, že by to znamenalo jejich
odstranění. V této souvislosti Ústřední pozemkový úřad poukázal na znalecký posudek
vypracovaný RNDr. Leo Burešem, podle kterého komplexní pozemkové úpravy jednoznačně
zlepšily předpoklady pro realizaci funkčního územního systému ekologické stability. Skutečnost,
že v plánu společných zařízení nejsou rozlišena protierozní opatření a opatření k ochraně
a tvorbě životního prostředí, navíc není podstatná proto, že zastupitelstvo obce schvalovalo
přímo jednotlivé prvky plánu společných zařízení. Konstatoval, že realizaci územního systému
ekologické stability lze zajistit nejen prostřednictvím pozemkových úprav, ale také v rámci vlastní
činnosti obce podle §101 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu, ve znění pozdějších předpisů.
Ústřední pozemkový úřad dále uvedl, že obsahem závazné části územního plánu není
regionální, ale pouze místní územní systém ekologické stability, přičemž opět odkázal na znalecký
posudek RNDr. Leo Bureše. Zmiňované biokoridory mají parametry místního územního systému
ekologické stability a v plánu společných zařízení pozemkových úprav se pouze neřeší, což ovšem
neznamená, že by byly rušeny v územním plánu. Ústřední pozemkový úřad konstatoval, že plán
společných zařízení neignoruje územní plán, avšak připomněl, že podle §9 odst. 12 zákona
o pozemkových úpravách může pořizovatel územního plánu projednat plán společných zařízení
jako změnu územního plánu. Vyslovil, že prvoinstanční orgán vycházel při zhotovení plánu
společných zařízení z reálných možností, přičemž odlišný postup by za dané situace neumožnil
schválení návrhu komplexních pozemkových úprav. Ústřední pozemkový úřad v této souvislosti
rovněž zmínil, že v době vydávání jeho rozhodnutí již byly zahájeny práce na novém územním
plánu obce Třebnouševes, do kterého by měly být promítnuty prvky navržené pozemkovou
úpravou, a to včetně prvků územního systému ekologické stability, které nebyly promítnuty
do komplexních pozemkových úprav. Uzavřel, že v územním plánu nedošlo ke zrušení žádného
z namítaných biokoridorů, přičemž opět odkázal na znalecký posudek RNDr. Leo Bureše. K další
námitce odmítl, že by prvoinstanční orgán v rámci řízení o komplexní pozemkové úpravě vymezil
územní systém ekologické stability ve smyslu §4 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Podle jeho názoru pouze, na základě
již vymezeného územního systému ekologické stability, došlo pozemkovými úpravami
k upřesňování do konkrétních parcel v katastrální mapě. Ústřední pozemkový
úřad v této souvislosti odkázal na sdělení Městského úřadu Hořice ze dne 16. 12. 2008,
č. j. MUHC-ŽP/39035/2008/AK, podle kterého v souvislosti se zákonem o ochraně přírody
a krajiny nedošlo k žádnému pochybení. K další námitce ohledně vlivu plánu společných zařízení
na stav krajiny, ekologické stability a biologické diverzity, Ústřední pozemkový úřad výlučně
odkázal na znalecký posudek RNDr. Leo Bureše.
K dalším námitkám žalobců Ústřední pozemkový úřad konstatoval, že skupiny zvířat
se prokazatelně nezdržují na jediném místě, nejsou tedy odkázány na jedinou lokalitu a realizace
komplexních pozemkových úprav jejich pobyt v krajině zlepší. K umístění polní cesty C2 uvedl,
že bude vedena po pozemcích využívaných jako orná půda a bude navazovat na již postavenou
cestu v katastrálním území Rašín, přičemž logicky doplní stávající cestní síť, zpřístupní pozemky
a odkloní provoz zemědělské techniky mimo intravilán obce. Sbor zástupců vlastníků ani obecní
zastupitelstvo obce proti návrhu cesty nevznesly žádné připomínky. K otázce, zda žalobcům
v odvolacím řízení příslušelo oprávnění hájit a prosazovat veřejný zájem na ochraně životního
prostředí, respektive otázce, zda žalobci mohli být shora uvedeným pochybením prvoinstančního
orgánu zkráceni na svých právech, Ústřední pozemkový úřad odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 9 As 34/2011 - 102. Konstatoval, že ochrana veřejných
zájmů je záležitostí příslušných orgánů státní správy a žalobci na svých právech zkráceni nebyli,
neboť navržené pozemky splňují kritéria přiměřenosti podle §10 zákona o pozemkových
úpravách.
Podle §22 odst. 6 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně
některých souvisejících zákonů, účinného od 1. 1. 2013, „[z]ávazky a pohledávky státu, jakož i práva
a povinnosti vyplývající z jiných právních předpisů, které souvisejí s činností pozemkových úřadů a Ústředního
pozemkového úřadu, plní a vykonává počínaje dnem nabytí účinnosti tohoto zákona Státní pozemkový úřad.“
Již Krajský soud v Hradci Králové v žalobním řízení i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační
stížnosti proto nadále jako se žalovaným jednaly namísto s Ministerstvem zemědělství, Ústředním
pozemkovým úřadem, se Státním pozemkovým úřadem, ústředím Státního pozemkového úřadu.
Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 9. 1. 2015, č. j. 30 A 48/2012 - 126,
žalobu proti rozhodnutí Ústředního pozemkového úřadu zamítl jako nedůvodnou. V odůvodnění
poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 Ans 1/2007 - 100,
a dovodil, že Ústřední pozemkový úřad pochybil, když v druhém kole odvolacího řízení
postupoval podle správního řádu z roku 1967. Toto pochybení však podle jeho názoru nemohlo
mít vliv na věcnou správnost rozhodnutí. V této souvislosti uvedl, že použití nesprávného
procesního předpisu samo o sobě neznamenalo porušení §4 odst. 3 a 4 správního řádu z roku
2004, neboť uvedenou základní zásadu činnosti správních orgánů bylo možné nalézt již v §3
správního řádu z roku 1967. Ve vztahu k porušení §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004
krajský soud shledal, že toto ustanovení sice platí i pro odvolací řízení, avšak podle §90 odst. 1
písm. c) uvedeného zákona pouze tehdy, pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené
odvolacím správním orgánem. Krajský soud z této skutečnosti dovodil, že není pravidlem,
aby odvolací správní orgán vždy postupoval podle §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004.
Žalobci si podle krajského soudu měli být této skutečnosti vědomi a uplatnit své návrhy
na provedení důkazů bez zbytečného otálení, zvláště pokud jim byly známy již v době soudního
přezkumu prováděného Městským soudem v Praze. Krajský soud dále uvedl, že „[p]okud
se pak mělo jednat o návrhy na důkazy, jimiž mělo být potvrzeno, že komplexní pozemkové úpravy obce
Třebnouševes odporují zákonu č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění, třeba
konstatovat, že ať by byl výsledek uvážení o nich jakýkoliv, nebyl by předmětem soudního přezkumu, neboť
ze žaloby není patrné, jak by se měly dotknout veřejných subjektivních práv žalobců.“. Ve vztahu
ke znaleckému posudku vypracovanému RNDr. Leo Burešem v březnu 2008 krajský soud
konstatoval, že tento dokument nebyl pořízen v období mezi rozhodnutím Městského soudu
v Praze a vydáním žalobou napadeného rozhodnutí, ale již dříve. Žalobci tak podle krajského
soudu promeškali právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a právo navrhovat provedení
důkazů. Kromě toho znalecký posudek nebyl novým důkazem, neboť byl Ústředním
pozemkovým úřadem použit pouze na dokreslení věci, přičemž podklady, na jejichž základě bylo
ve věci rozhodnuto, jsou obsaženy ve správním spise a žalobcům byly, respektive jim mohly
být známy. Přestože tedy Ústřední pozemkový úřad formálně postupoval podle nesprávného
procesního předpisu, materiálně žalobce na jejich procesních právech nikterak nezkrátil.
Krajský soud dále konstatoval, že k plánu společných zařízení pozemkových úprav
se souhlasně vyjádřil Městský úřad Hořice, podle nějž sice pozemkovými úpravami někde dojde
k „přerušení navržených biokoridorů, ale uvažované cesty počítají s doprovodnou zelení
a protierozní opatření „C“ a „F“ navržený biokoridor pouze posunují.“ Uvedené vyjádření sice
bylo vydáno za účinnosti správního řádu z roku 2004, avšak v rámci řízení vedeného podle
správního řádu z roku 1967, a proto se nemohlo jednat o závazné stanovisko ve smyslu §149
odst. 4 správního řádu z roku 2004. Krajský soud však poukázal na skutečnost, že i přesto bylo
uvedené vyjádření přezkoumáno nadřízeným správním orgánem, tedy Krajským úřadem
Královéhradeckého kraje, který z hlediska ochrany životního prostředí neshledal důvody,
aby plán společných zařízení neakceptoval. Ani v tomto ohledu však podle krajského soudu
žalobci nemohli být dotčeni na svých subjektivních veřejných právech. Krajský soud rovněž
odmítl podobnost posuzované věci s jinou věcí projednanou Krajským soudem v Hradci Králové
pod sp. zn. 30 Ca 179/2008.
V souvislosti s námitkou porušení zásady proporcionality krajský soud uvedl, že řízení
o pozemkových úpravách je velmi specifické, a to s ohledem na jeho předmět, okruh účastníků
a účel, a právě účel pozemkových úprav je pro posouzení věci určující. Krajský soud v této
souvislosti poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 34/97, podle
kterého pozemkové úpravy nepředstavují vyvlastnění, ale i tak se jedná o natolik intenzivní zásah
do vlastnických práv, že je nutno uplatňovat ústavní kautely vyplývající z čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, které připouštějí vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva
pouze ve veřejném zájmu, na základě explicitního zákonného zmocnění a za odpovídající
náhradu. Krajský soud v této souvislosti rovněž poukázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 3. 2007, č. j. 5 A 27/2002 - 86. Z rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího
správního soudu krajský soud dovodil, že každý vlastník nemovitosti vstupující do pozemkové
úpravy musí akceptovat nově nastolený stav, pokud jej bylo dosaženo odpovídajícím procesním
postupem a pokud byly současně dodrženy zákonem stanovené podmínky a omezení. Princip
proporcionality nelze v řízení o pozemkových úpravách vykládat natolik široce, že musí
být vyhověno všem vlastníkům nemovitostí. V takovém případě by byla většina pozemkových
úprav nerealizovatelná. Základ principu proporcionality je v řízení o pozemkových úpravách dán
přímo v §10 zákona o pozemkových úpravách. Krajský soud dovodil, že uspořádání navrhované
žalobci by vedlo ke vzniku pozemků nevhodného tvaru pro obdělávání a nebyla by dodržena ani
kritéria uvedená v §10 zákona o pozemkových úpravách. V souvislosti s námitkou
proporcionality také poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2011,
č. j. 9 Ca 287/2008 - 58. Krajský soud shledal rozhodnutí Ústředního pozemkového úřadu jako
přezkoumatelné a připomněl, že přezkum správních rozhodnutí je v systému správního
soudnictví založen na přezkumu jejich zákonnosti, popřípadě též zákonnosti jim předcházejícího
procesního postupu, a proto se nezabýval tím, zda bylo možné řešit předmětné pozemkové
úpravy odlišně.
K námitce, že návrh komplexních pozemkových úprav je v rozporu se závaznou částí
platného územního plánu obce Třebnouševes, krajský soud konstatoval, že dle §2 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), soudy
ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických
osob způsobem stanoveným tímto nebo zvláštním zákonem, přičemž bylo plně na žalobcích,
aby v žalobě specifikovali dotčení svých veřejných subjektivních práv, což ovšem neučinili,
a jejich žaloba má proto charakter takzvané actio popularis. Krajský soud připomněl, že žalobci
dovozovali dotčenost svých práv ze zrušení biokoridorů č. 8, 9 a 11, v důsledku čehož by podle
svého tvrzení nemohli plnit povinnost chránit systém ekologické stability podle §4 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny. Krajský soud však v tomto tvrzení dotčenost veřejných
subjektivních práv žalobců neshledal a uvedl, že se žalobci „(…) nejen že nedovolávají dotčení svých
práv, nýbrž dotčení povinností k něčemu, co ještě nebylo ani vytvořeno (zmíněné biokoridory). Právě proto
si krajský soud nedovede v praktické rovině rozumného uvažování ani představit, jak se může uvedená skutečnost
dotknout žalobci předestíraného práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod.“
Proti tomuto rozsudku podali žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včasnou kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
V ní namítli, že řízení o návrhu komplexních pozemkových úprav sice bylo zahájeno
ještě před účinností správního řádu z roku 2004, nicméně poté, co Městský soud v Praze zrušil
první rozhodnutí Ústředního pozemkového úřadu, již mělo být další řízení vedeno podle
správního řádu z roku 2004. Tento závěr podle stěžovatelů vyplývá z §179 odst. 1 a 2 naposledy
uvedeného zákona a také z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007,
č. j. 1 Azs 55/2006 - 60, a ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 - 100. Stěžovatelé namítli,
že postupem podle správního řádu z roku 1967 Ústřední pozemkový úřad zásadně zkrátil jejich
práva, neboť neaplikoval §4 odst. 3 a 4 a §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004, čímž
jim znemožnil vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a navrhnout zamýšlené důkazy. Stěžovatelé
zdůraznili, že neměli možnost vyjádřit se zejména ke znaleckému posudku RNDr. Leo Bureše
z března roku 2008, o který se z velké části opírá žalobou napadené rozhodnutí, přičemž Ústřední
pozemkový úřad tento podklad opatřil teprve v odvolacím řízení. Konstatovali, že doba založení
předmětného podkladu ve správním spisu nemá, z hlediska povinnosti postupovat podle §36
odst. 3 správního řádu z roku 2004, žádný význam. Uvedli, že o znaleckém posudku neměli
povědomí a nelze jim vyčítat, že se s ním neseznámili na základě vlastního iniciativního studia
spisu. Odmítli, že by tento znalecký posudek nehrál v rozhodnutí Ústředního pozemkového
úřadu rozhodující roli a nadto zdůraznili, že se §90 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004
nevztahuje pouze na podklady s rozhodujícím významem. Stěžovatelé se rovněž vymezili vůči
závěru krajského soudu, že nemuseli být vyzváni, aby se vyjádřili k podkladům rozhodnutí, neboť
jejich vyjádření by na názoru Ústředního pozemkového úřadu beztak nic nezměnilo. Stěžovatelé
se rovněž neztotožnili se závěrem, že namítaný nesoulad plánu společných zařízení se zákonem
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů, a zákonem o ochraně přírody a krajiny vůbec nesouvisí s jejich subjektivními veřejnými
právy. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem stěžovatelé dovodili, že postup Ústředního
pozemkového úřadu měl za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
Stěžovatelé též namítli, že v důsledku komplexní pozemkové úpravy v katastrálním území
Třebnouševes budou zbaveni převážné části svých pozemků vedených ve zjednodušené evidenci,
přičemž tyto pozemky budou přetnuty novou cestou C2, jejíž zřízení je předpokládáno v plánu
společných zařízení. Uvedli, že pozemky, které mají být zpřístupněny uvedenou cestou, jsou
uspokojivě přístupné stávající cestní sítí, přičemž prvoinstanční orgán ani Ústřední pozemkový
úřad nevysvětlily, proč nelze akceptovat či realizovat návrh pozemkových úprav ve stěžovateli
navržené podobě. Tímto postupem podle stěžovatelů došlo k zásahu do jejich vlastnického práva
chráněného čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, §1 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013, a čl. 1 Dodatkového protokolu k Evropské
úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Pro řízení o pozemkových úpravách totiž
obecně platí správní řád, a tedy i §2 odst. 3 tohoto zákona z roku 2004. Z uvedeného ustanovení
vyplývá, že námitky a připomínky stěžovatelů měl prvoinstanční orgán v maximální možné míře
zapracovat do svého rozhodnutí, ledaže by tomu bránily závažné důvody. Stěžovatelé namítli,
že se krajský soud vůbec nevěnoval podstatě jejich námitky a konstatovali, že pokud „vedle sebe stojí
dvě varianty možného řešení komplexních pozemkových úprav vyhovující zákonným kritériím, z nichž jedna
je pro jednoho ze zúčastněných menšinových vlastníků nepřijatelná, není provedení výběru mezi oběma řešeními
na libovůli pozemkového úřadu - ten není oprávněn „menšinové“ řešení odmítnout s prostým odkazem
na to, že i „většinové“ řešení vyhovuje zákonným požadavkům, nýbrž je s ohledem na princip proporcionality
při neexistenci jiných argumentů osvědčujících jeho nepřijatelnost povinen se přiklonit k menšinovému řešení.
K tomuto právnímu názoru se však krajský soud podle stěžovatele nevyjádřil a tím jej zatížil nepřezkoumatelností
a nezákonností.“
Stěžovatelé rovněž namítli, že prvoinstanční orgán i Ústřední pozemkový úřad porušily
zákon o pozemkových úpravách a vyhlášku Ministerstva zemědělství č. 545/2002 Sb., o postupu
při provádění pozemkových úprav a náležitostech návrhu pozemkových úprav, ve znění účinném
do 31. 1. 2014 (dále jen „vyhláška o postupu při provádění pozemkových úprav“), neboť plán
společných zařízení ze dne 22. 1. 2007, č. j. PÚ-35/99//04/31/Luk, neobsahuje náležitosti
vyžadované v §9 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách a v bodu 7 písm. a) přílohy vyhlášky
o postupu při provádění pozemkových úprav. Navrhovaná opatření k ochraně a tvorbě životního
prostředí byla v plánu společných zařízení sloučena s návrhem protierozních opatření, ačkoliv
z výše uvedených předpisů vyplývá, že mezi nimi musí být obsahově rozlišováno. Vzhledem
k těmto skutečnostem není zřejmé, zda společná zařízení byla zamýšlena k ochraně životního
prostředí nebo zabránění eroze. Nadto plán společných zařízení podle stěžovatelů neobsahuje
plán územního systému ekologické stability ve smyslu vyhlášky o postupu při provádění
pozemkových úprav, přičemž pojmy biocentrum či biokoridor v textu vůbec nejsou obsaženy.
V návaznosti na tyto skutečnosti stěžovatelé namítli, že návrh komplexních pozemkových úprav
je v rozporu se závaznou částí územního plánu, uvedeného ve vyhlášce obce Třebnouševes
ze dne 3. 5. 2002, č. 4/2002, neboť nerespektuje vymezení místního územního systému
ekologické stability krajiny a nepočítá se zachováním biokoridorů č. 8, 9 a 11. Stěžovatelé
připomněli, že prvoinstanční orgán na tuto námitku reagoval odkazem na §9 odst. 12 zákona
o pozemkových úpravách, podle kterého může pořizovatel územního plánu projednat plán
společných zařízení jako změnu územního plánu, pokud do něj zasahuje. V reakci na tento
argument konstatovali, že části územních plánů, které jsou podloženy závaznými podklady,
mohou pozemkové úřady změnit podle §9 odst. 12 zákona o pozemkových úpravách pouze
tehdy, pokud došlo ke změně odpovídajícího závazného podkladu. Pokud tedy prvoinstanční
orgán postupoval podle §9 odst. 12 zákona o pozemkových úpravách, měl respektovat, že obsah
platného územního plánu pro obec Třebnouševes vychází v části týkající se vymezení územního
systému ekologické stability z plánu systému ekologické stability krajiny, který byl zpracován
podle §2 vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá
ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
pozdějších předpisů.
Stěžovatelé dále namítli, že zrušení biokoridorů č. 8, 9 a 11 obsažených v závazné části
územního plánu obce Třebnouševes a v plánu územního systému ekologické stability bude
mít destruktivní vliv na místní územní systém ekologické stability. Nové uspořádání pozemků
podle schváleného návrhu komplexních pozemkových úprav podle stěžovatelů brání,
aby vlastníci těchto pozemků splnili svou povinnost chránit systém ekologické stability podle §4
odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a narušuje veřejný zájem na vytvoření funkčního
územního systému ekologické stability. Tento systém stanoví a hodnotí orgány územního
plánování a ochrany přírody ve spolupráci s orgány vodohospodářskými, ochrany zemědělského
půdního fondu a státní správy lesního hospodářství. Pozemkovým úřadům tyto pravomoci vůbec
nejsou svěřeny. V této souvislosti stěžovatelé poukázali na stanoviska a vyjádření, podle kterých
postup prvoinstančního orgánu nebyl správný. Stěžovatelé dále uvedli, že realizací cesty C2
by došlo k poškození životních podmínek zvěře ve smyslu §8 zákona č. 449/2001 Sb.,
o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, respektive jeho shromaždiště. Stěžovatelé se v této
souvislosti vymezili vůči tvrzení, že shromaždiště zvěře nemá legální definici, přičemž
konstatovali, že právní účinky nevyvolávají pouze jevy, které jsou legálně definované. Stěžovatelé
v kasační stížnosti uvedli větší množství dokumentů, se kterými se podle jejich názoru Ústřední
pozemkový úřad nevypořádal, přičemž výše uvedené námitky označil za nedůvodné. Takový
postup stěžovatelé označili za nezákonný. Dále poukázali na obsah zápisu z veřejného zasedání
zastupitelstva obce Třebnouševes ze dne 15. 6. 2006 a uvedli, že na tomto zasedání prvoinstanční
orgán přiznal, že plán společných zařízení je založen na zrušení biokoridorů č. 8, 9 a 11
vymezených v územním plánu obce Třebnouševes, což je však v rozporu s odůvodněním
žalobou napadeného rozhodnutí Ústředního pozemkového úřadu. Stěžovatelé uzavřeli,
že v územním plánu vymezený a schválený územní systém ekologické stability všech kategorií
je závazným podkladem pro komplexní pozemkové úpravy a bylo povinností prvoinstančního
orgánu jej zapracovat do rozhodnutí o komplexních pozemkových úpravách, přičemž krajský
soud tuto otázku posoudil nesprávně.
Stěžovatelé podotkli, že svou aktivní legitimaci k uplatnění zpochybněných námitek
odvozují z vlastnického práva k pozemkům zasaženým pozemkovými úpravami. V souvislosti
s tím uvedli, že „v řízení o pozemkových úpravách mohou vedle námitek týkajících se jejich vlastnického práva
bezesporu uplatňovat i námitky týkající se zásahů do jiných subjektivních práv, včetně práva na příznivé životní
prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, přičemž právě do tohoto práva žalobců bylo
žalobou napadeným rozhodnutím negativně zasaženo. Žalobci dále uvedli, že své právo uplatňovat námitky
týkající se ochrany životního prostředí odvozují též z čl. 1, čl. 2 bod 4, čl. 3 a čl. 6 Úmluvy o přístupu
k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí
(Aarhuská úmluva) publikované pod č. 124/04 Sb., m. s., když jejich aktivní legitimaci zakládá rovněž
skutečnost, že na jejich pozemcích byly lokalizovány části biokoridorů, které mají být dle napadeného rozhodnutí
zrušeny, a které jsou žalobci podle §4 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny povinni chránit.“ Závěr
krajského soudu, že některé žalobní námitky mají charakter takzvané actio popularis, označili
stěžovatelé za nesprávný a excesivně odchylný od existující judikatury, přičemž poukázali
na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2008, č. j. 2 As 49/2007 - 191, a ze dne
18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185. Vzhledem k těmto skutečnostem dovodili, že rozsudek
krajského soudu je protizákonný a odpírá jim poskytnutí spravedlnosti.
Stěžovatelé v závěru kasační stížnosti konstatovali, že Ústřední pozemkový úřad
byl povinen postupovat podle §149 odst. 4 správního řádu z roku 2004 a k jejich odvolání
si vyžádat od Krajského úřadu Královéhradeckého kraje potvrzení nebo změnu vyjádření
Městského úřadu Hořice ze dne 5. 3. 2007, č. j. ŽP/8521/2007/Ak. Stěžovatelé přitom
zdůraznili, že předchozí posouzení krajským úřadem nemohlo nahradit postup podle §149
odst. 4 správního řádu z roku 2004, neboť bylo provedeno bez znalosti odvolacích námitek.
Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil
rozsudek krajského soudu i rozhodnutí Ústředního pozemkového úřadu a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti. Přitom
neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatelé ve své kasační stížnosti označili důvody podle §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s., přičemž z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že uplatnili rovněž důvod podle §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné
právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný
právní názor, popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené vady
řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před
správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.“
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
Nejvyšší správní soud se předně neztotožnil s tvrzením stěžovatelů, že krajský soud zatížil
svůj rozsudek nepřezkoumatelností, neboť se nezabýval žalobní námitkou, podle níž správní
orgány ve svých rozhodnutích ignorovaly zásadu proporcionality. Předně je třeba zopakovat,
že zdejší soud již například v rozsudku ze dne 26. 3. 2009, č. j. 9 Afs 57/2008 - 60, konstatoval,
že „(…) povinnost dostatečného odůvodnění rozhodnutí, jakkoli na ní je třeba z hlediska ústavních principů
důsledně trvat, však nemůže být chápána zcela dogmaticky. Povinnost soudů v dostatečné míře uvádět důvody,
na nichž jsou jejich rozhodnutí založena, nepochybně úzce souvisí s právem na spravedlivý proces a s řádným
chodem spravedlnosti (…) Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje za každých okolností
podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka (…). To by mohlo vést zejména u velmi obsáhlých
podání až k absurdním a kontraproduktivním důsledkům jsoucím v rozporu se zásadou efektivity
a hospodárnosti řízení. Podstatné podle názoru Nejvyššího správního soudu je, aby se krajský soud ve svém
rozhodnutí vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení tak, aby žádná z nich nezůstala
neobjasněna a bez náležité odpovědi. Odpověď na základní námitky však v sobě může v některých případech
konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související.“
V této souvislosti je také v souladu s rozsudkem zdejšího soudu ze dne 2. 7. 2007,
č. j. 4 As 11/2006 - 86, nezbytné zdůraznit, že není smyslem soudního přezkumu podrobně
opakovat již správně vyřčené, ale postačí, pokud je na dříve učiněné závěry odkázáno. Krajský
soud se předmětnou námitkou zabýval na stranách 16 - 19 napadeného rozsudku, přičemž
odkázal na prvoinstanční rozhodnutí, žalobou napadené rozhodnutí Ústředního pozemkového
úřadu, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2007, č. j. 5 A 27/2002 - 86, a nález
Ústavního soudu ze dne 27. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 34/97. Uvedl, že při realizaci pozemkových
úprav je nutné uplatňovat ústavní kautely vyplývající z čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod, které připouštějí nucené omezení vlastnického práva pouze ve veřejném zájmu,
na základě explicitního zákonného zmocnění a za odpovídající náhradu. Ve věci není sporu,
že provedení komplexních pozemkových úprav má explicitní zákonné zmocnění vyjádřené
v zákoně o pozemkových úpravách. Krajský soud připomněl, že veřejný zájem na provedení
pozemkových úprav je podle §2 zákona o pozemkových úpravách obsažen v zajištění podmínek
pro zlepšení životního prostředí, ochranu a zúrodnění půdního fondu, vodního hospodářství,
zvýšení ekologické stability krajiny, jakož i ve vytvoření podmínek pro racionální hospodaření
vlastníků půdy. V kontextu nyní posuzované věci krajský soud konstatoval, že polní cesta C2
umístěná na směňovaných pozemcích stěžovatelů zpřístupní nejen nově navržené pozemky,
ale naplní i veřejný zájem na omezení zemědělské dopravy v obci a na silnici třetí třídy, přičemž
bude navazovat na již vybudovanou cestu v katastrálním území Rašín a v budoucnu také na další
cestu projektovanou jinou komplexní pozemkovou úpravou v katastrálním území Dolní
Černůtky, přičemž toto řešení bylo schváleno příslušným sborem vlastníků. K otázce odpovídající
náhrady za omezení vlastnického práva v souvislosti s provedením pozemkových úprav krajský
soud poukázal na skutečnost, že stěžovatelům byly navrženy pozemky v souladu s §10 zákona
o pozemkových úpravách, což stěžovatelé ani nerozporovali.
K otázce proporcionality přitom krajský soud výslovně uvedl, že „každý vlastník nemovitostí
vstupujících do pozemkové úpravy musí akceptovat nově nastolený stav, bylo-li ho dosaženo odpovídajícím
procesním postupem a byly-li současně dodrženy zákonem stanovení podmínky a omezení (…) Žalobci na straně
sedmé žaloby vypočítávají svá vyjádření k návrhu pozemkové úpravy (…) s tím, že jim nebylo vyhověno. To samo
o sobě ovšem vzhledem k výše uvedenému ještě neznamená, že by nebyl dodržen princip proporcionality, jehož
základ je dán právě v již zmíněném §10 zákona o PÚ. Pojem proporcionality při rozhodování o pozemkových
úpravách jistě nelze vykládat natolik široce, že musí být vyhověno všem dotčeným vlastníkům nemovitostí, neboť
v tom případě by byla většina pozemkových úprav nerealizovatelná.“ Nejvyšší správní soud
se již dříve zabýval otázkou, jaké aspekty je třeba zkoumat při hodnocení proporcionality
zásahu do vlastnického práva při pozemkových úpravách. V rozsudku ze dne 6. 12. 2011,
č. j. 1 As 96/2011 - 143, uvedl, že „[p]řiměřenost zásahu do vlastnického práva se v případě vlastníka, který
návrh pozemkové úpravy neodsouhlasil, posuzuje dle toho, zda byly vlastníkovi pozemků navrženy do vlastnictví
přiměřené pozemky ve smyslu §10 ZPÚ (…). Nesouhlas účastníka řízení s věcným uspořádáním nemovitostí
ve schváleném návrhu pozemkové úpravy nemůže vést k závěru o nezákonnosti rozhodnutí o jejím schválení,
neopírá-li se o tvrzení o porušení shora uvedených zákonných požadavků (…) Klíčovým pro posouzení
přiměřenosti je celková cena, celková výměra a vzdálenost pozemků vstupujících a zahrnutých do pozemkových
úprav s celkovou cenou, celkovou výměrou a vzdáleností vyčleňovaných scelených pozemků. Dílčí výkyvy v ceně,
vzdálenosti a výměře u jednotlivých pozemků jsou možné, ale nejsou podstatné. Rozhodující je celkový finální stav
(…).“ V kontextu uvedených skutečností je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé,
že se krajský soud dostatečně vypořádal s tvrzením stěžovatelů, podle kterého pozemkový úřad
není v řízení o pozemkových úpravách oprávněn odmítnout menšinovou variantu komplexních
pozemkových úprav s prostým odkazem na to, že i většinové řešení vyhovuje zákonným
požadavkům, nýbrž je s ohledem na princip proporcionality, při neexistenci jiných argumentů,
povinen se přiklonit k menšinovému řešení.
Je tedy zřejmé, že krajský soud odpověděl na uvedené námitky stěžovatelů, takže v tomto
směru nelze napadený rozsudek považovat za nepřezkoumatelný. Důvod kasační stížnosti podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. proto nebyl v tomto případě naplněn.
Zdejší soud dále neshledal vadu správního řízení v tom, že si Ústřední pozemkový úřad
v původním odvolacím řízení nevyžádal od Krajského úřadu Královéhradeckého kraje potvrzení
nebo změnu vyjádření k dodržení zákona o ochraně přírody a krajiny Městského úřadu Hořice
podle §149 odst. 4 správního řádu. Podle první věty tohoto ustanovení „[j]estliže odvolání směřuje
proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska
od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska.“ Vyjádření
Městského úřadu Hořice však bylo vydáno v rámci prvoinstančního řízení, které bylo zcela
správně vedeno podle správního řádu z roku 1967. V době svého vzniku se tedy nemohlo jednat
o závazné stanovisko ve smyslu výše citovaného ustanovení. Z vyjádření se však nestalo závazné
stanovisko ani tím, že v novém odvolacím řízení měl Ústřední pozemkový úřad postupovat podle
správního řádu z roku 2004. Předmětné vyjádření má totiž stále procesní formu a účinky, které
získalo na základě právní úpravy účinné v době jeho vzniku. Lze tedy konstatovat, že v tomto
směru důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. nebyl naplněn.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval kasační námitkou o nesprávnosti závěru krajského
soudu, podle něhož stěžovatelé nemohli uplatnit některé žalobní námitky působící na principu
takzvané actio popularis neboli veřejné žaloby.
K actio popularis se již dříve vyjádřil zdejší soud například v rozsudku ze dne 4. 4. 2013,
č. j. 1 Afs 12/2013 - 30, přičemž uvedl, „(…) že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
a navazující řízení o kasační stížnosti nejsou koncipovány jako actio popularis. Žalobce, resp. stěžovatel
je oprávněn se dovolávat pouze nezákonnosti, která nastala v jeho právní sféře. Není oprávněn osobovat
si námitky vyplývající z práv třetích osob.“ K takové situaci však v nyní posuzované věci nedošlo.
Stěžovatelé explicitně uvedli, že zrušení biokoridorů bude mít destruktivní charakter na místní
územní systém ekologické stability, což nepochybně může ovlivnit kvalitu předmětu a konečně
také obsah jejich vlastnického práva. Stěžovatelé tedy i ve vztahu k této žalobní námitce
dostatečně specifikovali, v čem spatřují negativní zásah do své právní sféry, a krajský soud
byl povinen se s uvedenou žalobní námitkou vypořádat. Ostatně tento závěr je zcela v souladu
s rozsudkem zdejšího soudu ze dne 12. 9. 2008, č. j. 2 As 49/2007 - 191, podle kterého „(…)
stěžovatelka je oprávněna namítat, že pro danou stavbu nebyl vydán souhlas orgánu ochrany přírody se zásahem
do krajinného rázu, neboť změnou krajinného rázu bez zachování významných krajinných prvků bude dotčena
na svém právu pokojně užívat svůj majetek, jehož součástí je i právo na to, aby poměry území, v němž se tento
majetek nachází, byly změněny pouze v zákonných mezích a zákonným způsobem.“ Stejně jako v citovaném
rozsudku však musí Nejvyšší správní soud i nyní zdůraznit, že stěžovatelé nemají subjektivní
veřejné právo na to, aby poměry území, v němž se nachází jejich pozemky, byly navždy
konzervovány a nemohly se změnit.
Krajský soud měl tak předně posoudit, zda spisový materiál poskytuje odpovědi
na následující otázky. Zasáhl ve svých důsledcích plán společných zařízení do stěžovateli
uváděných biokoridorů, byť i tím, že je výslovně neuvádí? Pokud ano, bylo vymezení biokoridorů
č. 8, 9 a 11 v posuzované době součástí závazné části územního plánu obce Třebnouševes?
Pokud ano, zasáhl plán společných zařízení do územního plánu, a to způsobem, který vyžaduje
aplikaci §9 odst. 12 zákona o pozemkových úpravách? A pokud ano, postupovaly správní orgány
v souladu s §9 odst. 12 zákona o pozemkových úpravách? Teprve v případě kladné odpovědi
na všechny předcházející a záporné odpovědi na poslední uvedenou otázku měl krajský soud
označit uvedenou žalobní námitku za důvodnou.
Z odůvodnění žalobou napadeného rozsudku však vyplývá, že krajský soud neprovedl
žádnou z nastíněných úvah a předmětnou žalobní námitkou se odmítl zabývat na základě
důvodů, které podle zdejšího soudu nemají oporu v právním řádu. Tím zatížil žalobní řízení
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, v důsledku čehož
je naplněn důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se dále ztotožnil i s námitkou, podle níž postupem Ústředního
pozemkového úřadu v novém odvolacím řízení podle nesprávného procesního předpisu,
tj. správního řádu z roku 1967, a opomenutím postupu podle §36 odst. 3 správního řádu z roku
2004, došlo k významnému zkrácení jejich práv. V posuzované věci již není sporu
o tom, že v novém odvolacím řízení měl Ústřední pozemkový úřad povinnost postupovat podle
správního řádu z roku 2004, což ostatně vyplývá z rozsudku zdejšího soudu ze dne 18. 10. 2007,
č. j. 7 Ans 1/2007 - 100. Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že podle §36 odst. 3
správního řádu z roku 2004 „[n]estanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí
ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném
rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.“ Na základě §93
správního řádu z roku 2004 se naposledy citované ustanovení uplatní i v odvolacím řízení.
Výjimku z tohoto pravidla obsahuje §90 odst. 1 písm. c) věty třetí téhož zákona, neboť stanoví,
že §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004 se uplatní pouze tehdy, „ (…) pokud jde o podklady
rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem.“ Doktrína přitom dovozuje, že „[v] případě postupu
podle §36 odst. 3 správního řádu v odvolacím řízení před vydáním rozhodnutí správního orgánu může
být otázkou, co vlastně lze pokládat za podklad rozhodnutí nově pořízený v odvolacím řízení a k čemu by tedy
měli mít účastníci řízení možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí odvolacího orgánu. (…) Např. v případě
stanoviska orgánu prvního stupně lze soudit, že jde „jen“ o právní názor tohoto orgánu (zejména) k podaným
odvoláním, který ze shromážděných podkladů při skutkovém hodnocení i právním posouzení případu vychází,
samo stanovisko však z tohoto důvodu podkladem rozhodnutí není (…).“ (VEDRAL, Josef. Správní řád:
Komentář. Vyd. 2 Praha: Bova polygon, 2012, s. 775).
Nejvyšší správní soud se v této souvislosti zabýval tvrzením stěžovatelů, že Ú střední
pozemkový úřad pořídil nejdříve po skončení prvoinstančního řízení řízení zcela nově znalecký
posudek RNDr. Leo Bureše z března roku 2008, přičemž obsah tohoto dokumentu použil
Ústřední pozemkový úřad jako jediný argument prakticky u všech odvolacích námitek. Nejvyšší
správní soud zjistil, že v odvolacím spise je, na rozdíl od prvoinstančního spisu, založen
dokument označený jako „Posouzení KPÚ Třebnouševes z hlediska realizace ÚSES“ zpracovaný
RNDr. Leo Burešem v březnu roku 2008, přičemž obsahem tohoto dokumentu jsou skutková
tvrzení o územním systému ekologické stability v obci Třebnouševes. Z žalobou napadeného
rozhodnutí vyplývá, že Ústřední pozemkový úřad vypořádal čtyři z devíti odvolacích námitek
s odkazem na posudek z března 2008, přičemž ve vztahu k sedmé odvolací námitce ani žádné
další argumenty neuvedl. Na základě těchto skutečností Nejvyšší správní soud konstatuje,
že posudek z března 2008 představuje podklad rozhodnutí, který Ústřední pozemkový úřad
pořídil nově, teprve v odvolacím řízení.
Jestliže tedy odvolací orgán tímto podkladem hojně argumentoval, aniž s ním napřed
stěžovatele seznámil, jedná se o vadu řízení před správním orgánem, která mohla mít vliv
na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. V důsledku tohoto pochybení je naplněn i důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Není přitom rozhodné, že tento znalecký posudek byl nejspíše k dispozici již v původním
odvolacím řízení. Znaleckým posudkem RNDr. Leo Bureše z března 2008 totiž odvolací orgán
ve svém předchozím rozhodnutí nikterak neargumentoval a nezabýval se jím ani Městský soud
v Praze v původním žalobním řízení, z čehož vyplývá, že se stal podkladem teprve až nového
rozhodnutí o odvolání. Za této situace měl odvolací orgán v souladu s §36 odst. 3 správního
řádu z roku 2004 dát stěžovatelům možnost se k uvedenému znaleckému posudku vyjádřit,
což však neučinil, ačkoliv o něho z velké části opřel žalobou napadené rozhodnutí. Tento nový
podklad rozhodnutí byl sice v odvolacím spise založen po delší dobu, avšak stěžovatelé nebyli
povinni jej vyhledat z vlastní iniciativy, neboť zcela oprávněně očekávali, že na jeho existenci
budou upozorněni postupem, který předpokládá zákon.
V této souvislosti lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 11. 2014, č. j. 9 As 42/2014 - 35, v němž se uvádí, že „[p]ovinnost správního orgánu umožnit
účastníku řízení vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před vydáním rozhodnutí je nutno považovat za jedno
ze základních procesních práv účastníka správního řízení garantované již čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod. Nelze připustit, aby byla tato povinnost obcházena obecným poučením o možnosti vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí kdykoliv v průběhu řízení (…). Uvedená povinnost může být splněna pouze
tak, že bude účastníkovi řízení řádně procesně sděleno, že se bude moci v konkrétním období mezi opatřením všech
podkladů řízení a vydáním rozhodnutí seznámit s podklady a vyjádřit se k nim (…). Tato povinnost správního
orgánu se vždy opětovně „obnoví“, jestliže účastník řízení sice již svého práva využil, ale správní orgán následně
opatřil nový podklad rozhodnutí. Smyslem §36 odst. 3 správního řádu je poskytnout účastníku řízení možnost
seznámit se se všemi podklady, které správní orgán nashromáždil a na základě kterých hodlá vydat rozhodnutí.
V návaznosti na to musí být účastníkovi umožněno se k těmto podkladům vyjádřit. Současně se svým vyjádřením
může navrhovat doplnění dokazování nebo činit jiné návrhy dle §36 odst. 1 správního řádu. V této souvislosti lze
poukázat na to, že skutečnost, že se účastník řízení do této fáze řízení ve věci nevyjádřil, může být výrazem jím
zvolené procesní strategie, kdy záměrně vyčkává do doby, až bude mít komplexní představu o nashromážděných
podkladech rozhodnutí. V takovém případě pak představuje právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí
pro účastníka zásadní moment celého řízení.“
S ohledem na uvedené vady řízení před správním orgánem a krajským soudem Nejvyšší
správní soud podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. kasační stížností napadený rozsudek zrušil,
aniž se mohl zabývat stížnostními námitkami o jeho nezákonnosti. Shora uvedený závěr
o porušení §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004 vede k nutnosti vydání nového rozhodnutí
o odvolání a Krajský soud v Hradci Králové by tak v novém žalobním řízení nemohl učinit nic
jiného, než rozhodnutí odvolacího orgánu zrušit. Povaha věci tak umožňuje, aby Nejvyšší správní
soud o žalobě sám rozhodl a podle §110 odst. 2 písm. a), §76 odst. 1 písm. c) a §78 odst. 4
s. ř. s. současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro vady řízení také rozhodnutí
o odvolání a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm je žalovaný v souladu s §78 odst. 5
s. ř. s. použitým přiměřeně podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. „[r]ozhodl-li Nejvyšší správní soud současně o odmítnutí
návrhu, zastavení řízení, o postoupení věci nebo způsobem podle odstavce 2, rozhodne i o nákladech řízení, které
předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu.“
O náhradě nákladů řízení před Krajským soudem v Hradci Králové a řízení o kasační
stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že stěžovatelé mají vůči žalovanému právo
na náhradu nákladů řízení, které důvodně vynaložili, neboť měli ve věci plný úspěch (§60 odst. 1
věta první za použití §120 s. ř. s.). Důvodně vynaložené náklady řízení tvoří zaplacený soudní
poplatek za žalobu ve výši 2 x 3.000 Kč, za kasační stížnost ve výši 2 x 5.000 Kč a dále odměna
za zastupování advokátem.
Odměna za zastupování byla v části určena podle §11 odst. 1 ve spojení s §7, §9 odst. 3
písm. f) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění účinném do 31. 12. 2012, snížená
o 20 % podle §12 odst. 4 advokátního tarifu, za dva úkony právní služby poskytnuté každému
ze stěžovatelů (příprava a převzetí zastoupení, příprava a podání žaloby) v celkové výši 6.720 Kč.
Dále byla odměna určena podle §11 odst. 1 ve spojení s §7, §9 odst. 3 písm. f) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění účinném od 1. 1. 2013, snížená o 20 % podle §12
odst. 4 advokátního tarifu, za dva úkony právní služby poskytnuté každému ze stěžovatelů (účast
na jednání soudu dne 6. 1. 2015 a podání kasační stížnosti) v celkové výši 9.920 Kč. Náhrada
hotových výdajů (režijní paušál) činí podle §13 odst. 3 advokátního tarifu 300 Kč za každý
z uvedených čtyř úkonů, celkem 1.200 Kč. Advokátu dále náleží náhrada hotových výdajů účelně
vynaložených v souvislosti s cestovními výdaji na účast u ústního jednání před Krajským soudem
v Brně, to znamená cestovné za zpáteční cestu osobním automobilem registrační značky X z
Hradce Králové do Brna v celkové délce 290 km, při průměrné spotřebě nafty 4,5 l/100 km a
sazbě 3,70 Kč základní náhrady za 1 km jízdy a sazbě 36,10 Kč náhrady za jeden litr motorové
nafty podle §1 písm. b) a §4 písm. c) vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 328/2014 Sb., o změně sazby základní náhrady za používání silničních motorových vozidel a stravného a o
stanovení průměrné ceny pohonných hmot pro účely poskytování cestovních náhrad, ve znění
pozdějších předpisů, ve spojení s §13 odst. 4 advokátního tarifu a §157 odst. 3 zákona č.
262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů, ve výši 1.544,10 Kč. Zástupce
stěžovatelky prokázal, že je plátcem DPH, proto součást nákladů tvoří rovněž tato daň ve výši
4.070,70 Kč, tj. 21 % z částky 19.384,10 Kč.
Celkové důvodně vynaložené náklady stěžovatelky činí 39.454,80 Kč, proto Nejvyšší
správní soud uložil procesně neúspěšnému žalovanému povinnost zaplatit úspěšným
stěžovatelům na náhradě nákladů řízení částku ve výši 39.454,80 Kč k rukám jejich zástupce.
Ke splnění této povinnosti stanovil soud přiměřenou lhůtu patnácti dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2015
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu