ECLI:CZ:NSS:2015:5.ADS.118.2015:18
sp. zn. 5 Ads 118/2015 - 18
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: Ing. B. P.,
zastoupený Mgr. Julií Chocholovou, advokátkou se sídlem Královopolská 84, Brno,
proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Praha 5, Křížová 25, v řízení o
kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 3. 2015,
č. j. 34 Ad 9/2014 - 45, o návrhu žalované na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti žalované se nepřiznává odkladný účinek.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaná (dále též „stěžovatelka“) domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“).
Tímto rozsudkem krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatelky ze dne 11. 2. 2014,
č. j. 510604414/315-AT, a věc vrátil stěžovatelce k dalšímu řízení.
Česká správa sociálního zabezpečení rozhodnutím ze dne 10. 12. 2013, č. j. 510604414
(dále též „rozhodnutí I. stupně“), zamítla žalobcovu žádost o starobní důchod pro nesplnění
podmínek §28 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o důchodovém pojištění“), neboť žalobce ke dni důchodového věku dne
4. 2. 2014, od kterého žádá přiznání starobního důchodu, získal pouze 20 roků a 67 dnů pojištění
a podmínku potřebné doby pojištění podle §29 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění (30 let)
ani dle §29 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění (nedosáhl věku 67 let a 8 měsíců) pro nárok
na starobní důchod nesplnil. Pokud jde o hodnocení doby pojištění, kterou žalobce získal
v Republice Kosovo za doby existence bývalé Socialistické federativní republiky Jugoslávie
(dále jen „SFRJ“), a kterou žalobce prokazoval potvrzením společnosti H. C. Emin Duraku
ze dne 21. 1. 2008 (zaměstnán 18 let, 9 měsíců a 7 dnů) a potvrzením Ministerstva práce
a sociálních věcí, Důchodové správy Kosova, ze dne 21. 4. 2004 o odpracované době a příjmech
za období let 1973 až 1987, stěžovatelka uvedla, že vztahy mezi SFRJ a bývalým
Československem byly upraveny Úmluvou mezi ČR a Federativní lidovou republikou Jugoslávií
o sociálním zabezpečení publikovanou pod č. 3/1958 Sb. (dále jen „Úmluva“), která je dosud
platná ve vztahu k Bosně a Hercegovině. S účinností od 1. 12. 2002 byla přijata Smlouva mezi ČR
a Svazovou republikou Jugoslávie o sociálním zabezpečení publikovaná sdělením č. 130/2002 Sb.
m. s. (dále jen „Smlouva“), která je dosud v platnosti ve vztahu k Srbsku a k Černé Hoře.
Mezi ČR a Kosovem byla Smlouva v platnosti do 7. 1. 2011 a v současné době platí v oblasti
sociálního zabezpečení ve vztahu k Republice Kosovo bezesmluvní vztah, neboť nová smluvní
úprava nebyla prozatím přijata. Vzhledem k tomu, že žalobce podal žádost o starobní důchod
dne 4. 11. 2013 a věku pro vznik nároku na starobní důchod dosáhl dne 4. 2. 2014,
tj. po ukončení platnosti Smlouvy, nelze ji podle stěžovatelky na případ žalobce aplikovat
a přihlédnout k době pojištění získané v Kosovu, případně bývalé SFRJ.
Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce u krajského soudu žalobu, ve které mimo
jiné namítal, že tímto rozhodnutím byl porušen zákon o důchodovém pojištění a napadené
rozhodnutí je také v rozporu se Smlouvou. Stěžovatelka dle názoru žalobce nedostatečně zjistila
skutkový stav věci, neboť vycházela pouze z doby pojištění žalobce získané na území ČR
a nepřičetla k ní dobu pojištění získanou na území SFRJ, ačkoliv v souladu s čl. 16 Smlouvy měl
být aplikován princip sčítání dob pojištění. Žalobce dosáhl stanoveného důchodového věku dne
4. 2. 2014 a k tomuto dni získal dobu pojištění v ČR v rozsahu 20 let a 67 dnů a na území
SFRJ k témuž dni získal dobu pojištění 18 let 9 měsíců a 6 dnů. Stěžovatelka nesprávně věc
posuzovala z hlediska právních vztahů s Republikou Kosovo, přestože žalobce není a nikdy nebyl
občanem této republiky. Před nabytím státního občanství ČR byl žalobce občanem Srbské
republiky. Stěžovatelka tedy měla zohlednit dobu pojištění získanou žalobcem podle právních
předpisů Srbské republiky, resp. SFRJ. Pracovní průkaz č. 558425 vydaný úřady SFRJ eviduje
žalobcem odpracované roky na území SFRJ, resp. Srbska. Žalobce byl po celou dobu svého
zaměstnání účasten důchodového pojištění v SFRJ (později Srbská republika) a nikoli v Republice
Kosovo. Na základě uvedeného je nositelem důchodového pojištění žalobce Srbská republika,
která je také kompetentní k hodnocení dob pojištění žalobce. V replice k vyjádření stěžovatelky
žalobce dále zdůraznil, že zaměstnání nezískal v Kosovu, ale v SFRJ, od roku 1992 ve Svazové
republice Jugoslávii. V době, kdy byl žalobce zaměstnán v Kosovu, Kosovo jako samostatný stát
ani neexistovalo, žalobce byl účasten důchodového pojištění v Jugoslávii, resp. v nástupnickém
státu - Srbské republice, která je nositelem pojištění žalobce. Žalobce se domnívá,
že při posuzování jeho žádosti o starobní důchod měly tedy být aplikovány čl. 3 písm. a)
a čl. 16 Smlouvy a princip sčítání dob pojištění. Ani Úmluva ani Smlouva nevztahují svou aplikaci
k místu výkonu zaměstnání, nýbrž k postavení oprávněné osoby a její státní příslušnosti.
Krajský soud napadeným rozsudkem žalobě vyhověl, když v řízení před soudem opatřil
úřední překlad rozhodnutí srbského Republikového fondu důchodového a invalidního
zabezpečení, oddělení důchodového a invalidního zabezpečení podle mezinárodních smluv
(dále jen „Republikový fond“), ze dne 6. 3. 2012, které bylo v originále doručeno stěžovatelce dne
2. 4. 2012. Dle tohoto úředního překladu ze srbského jazyka Republikový fond vydal dne
6. 3. 2012 pod č. 83642 usnesení na základě srbského zákona o důchodovém a invalidním
zabezpečení, stanov Republikového fondu a Úmluvy o sociálním zabezpečení mezi Srbskou
republikou a Českou republikou, kterým přerušil řízení o přiznání nároku na invalidní důchod
k žádosti B. P. z Brna ze dne 28. 1. 2008, neboť v průběhu řízení bylo zjištěno, že je potřeba
zjistit, zda pojištěnec splnil dobu pojištění v Srbské republice na území Kosova a Metohije za
dobu práce od 18. 11. 1968 do 11. 8. 1970, od 20. 1. 1972 do 1. 9. 1974, od 22. 12. 1977 do
12. 11. 1990, od 13. 11. 1990 do 9. 6. 1991 a od 10. 6. 1991 do 31. 12. 1992. Podle odůvodnění
tohoto usnesení ze zprávy RFDIZ Ředitelství Priština ze dne 4. 6. 2011 bylo zjištěno, že za shora
uvedená období nebyly nalezeny požadované údaje a nelze je prověřit a že pojištěnec (žalobce)
v Srbsku pracoval pouze na území Kosova a Metohije, a tedy prozatím nejsou splněny podmínky
pro rozhodnutí o žádosti o invalidní důchod.
Krajský soud dovodil, že obsah výše uvedeného rozhodnutí Republikového fondu
odpovídá čl. 3 Smlouvy a stěžovatelka tedy pochybila ve svém závěru, že v současné době
po ukončení platnosti Smlouvy ke dni 7. 1. 2011 mezi ČR a Republikou Kosovo neexistuje
smluvní vztah, který by bylo lze v případě žalobce aplikovat, i když sama konstatuje, že Smlouva
je dosud v platnosti ve vztahu k Srbsku a Černé Hoře. Proto krajský soud zrušil napadené
rozhodnutí stěžovatelky podle §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších přepisů (dále jen „s. ř. s.“), a věc vrátil stěžovatelce k dalšímu řízení.
Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, ve které namítá,
že krajský soud nesprávně posoudil účinnost Smlouvy a nevzal v úvahu, že žalobce uplatnil
(resp. splnil) podmínky pro nárok na starobní důchod po skončení její platnosti. Stěžovatelka trvá
na tom, že žalobce splnil podmínku dosažení důchodového věku pro nárok na starobní důchod
v době, kdy mezi ČR a Republikou Kosovo nastal v oblasti sociálního zabezpečení bezesmluvní
vztah. Neexistuje tedy právní úprava, která by umožňovala hodnocení doby odpracované
v Republice Kosovo, resp. její přičtení k době odpracované v ČR pro posouzení splnění
podmínky potřebné doby pojištění pro nárok na starobní důchod. Stěžovatelka uvedla, že dohody
v oblasti sociálního zabezpečení jsou založeny na principu reciprocity. Jestliže tedy Republika
Kosovo nepřejala smlouvy o sociálním zabezpečení, které uzavřela Srbská republika, neexistuje
předpis, podle něhož by bylo možné dobu zaměstnání odpracovanou na jejím území hodnotit
pro nároky z českého důchodového pojištění. Stěžovatelka zdůraznila, že k hodnocení
zaměstnání vykonávaného žalobcem na území Kosova je kompetentní pouze Republika Kosovo.
Z výše uvedených důvodů nelze při hodnocení nároku žalobce na starobní důchod přihlédnout
k době jeho zaměstnání na území Kosova.
Současně s podanou kasační stížností požádala stěžovatelka o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti s odůvodněním, že zruší-li Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského
soudu, dostala by se věc do stadia nového posouzení žaloby. Krajský soud, který je vázán
právním názorem kasačního soudu, může rozhodnout opačně, což by mělo za následek,
že původní zrušené rozhodnutí stěžovatelky „obživne“. Důsledkem nového rozhodnutí krajského
soudu by ovšem již nebylo zrušení rozhodnutí vydaného v mezidobí k realizaci původního
rozsudku krajského soudu. Nastala by tak situace, kdy by vedle sebe existovala dvě rozhodnutí
v téže věci. Jde o nežádoucí výsledek, který je existujícími procesními instituty v podstatě
neřešitelný, což by podle názoru stěžovatelky pro ni znamenalo nepoměrně větší újmu, než jaká
přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám.
Žalobce s přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti nesouhlasil, neboť jeho
přiznáním by mu dle jeho názoru byla způsobena nepoměrně větší újma, než jaká může být
eventuálně způsobena výkonem rozsudku krajského soudu. Žalobce zdůraznil, že v řízení před
krajským soudem bylo rozhodováno o jeho nároku na starobní důchod. Žalobce je přitom
osobou vyššího věku a trpí zdravotními problémy, pro které je omezen ve výkonu práce
a získávání prostředků pro svou obživu. Starobní důchod tak pro něj v podstatě představuje
jediný zdroj příjmů. Vzhledem k této skutečnosti, jakož i s ohledem na celkovou dobu, po kterou
žalobce uplatňuje své právo na starobní důchod, by přiznáním odkladného účinku kasační
stížnosti byla žalobci způsobena vážná újma.
Podle §107 odst. 1 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat, přičemž za tím účelem přiměřeně užije §73 odst. 2
až 5 s. ř. s. Podle §73 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012, je k přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti třeba, aby výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly
pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout
jiným osobám, a současně přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným
zájmem.
Návrh stěžovatelky, která je správním orgánem, je třeba hodnotit ve světle názoru
vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007,
č. j. 2 Ans 3/2006 – 49, publikovaného pod č. 1255/2007 Sb. NSS, jakkoli se týká ještě
předcházející právní úpravy odkladného účinku: „S ohledem na postavení správního orgánu v systému
veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým
případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě.“ V citovaném rozhodnutí rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu příkladmo uvádí jako relevantní situaci pro udělení odkladného
účinku případy vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu
nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému
podniku.
Nejvyšší správní soud stejně jako např. v usnesení ze dne 15. 7. 2009,
č. j. 6 Ads 87/2009 – 49, upozorňuje, že institut odkladného účinku je primárně spjat s žalobou
jakožto nástrojem ochrany veřejných subjektivních práv adresáta veřejnoprávního působení.
Odkladný účinek přiznávaný žalobě má proto ochránit tohoto adresáta veřejné správy
před případnými neodstranitelnými negativními následky aktu veřejné správy. Postavení
žalovaného správního orgánu, jemuž soudní řád správní přiznal legitimaci podat kasační stížnost
jako orgánu moci výkonné, spíše nasvědčuje tomu, že poskytnutím legitimace k podání kasační
stížnosti správnímu orgánu se vyjadřuje zájem na efektivitě působení objektivního práva
a jednotě a zákonnosti rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví. Z tohoto hlediska
je nutno nazírat i na otázku odkladného účinku kasační stížnosti.
Výše uvedené plně koresponduje se zákonnou úpravou možností přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti podle §107 odst. 1 s. ř. s. za přiměřeného použití ustanovení §73 odst. 2
s. ř. s., které umožňuje přiznat odkladný účinek na návrh žalobce. Z textu posledně uvedeného
ustanovení, konkrétně ze slovního spojení „na návrh žalobce“, je možno usuzovat, že odkladný
účinek bude zpravidla přiznáván na návrh osoby, která se domáhá ochrany svých veřejných
subjektivních práv v postavení žalobce proti správnímu orgánu v postavení žalovaného. Přiznání
odkladného účinku na návrh stěžovatele, který je jako správní orgán v postavení žalovaného,
bude tedy připadat v úvahu pouze ve výjimečných případech.
Dále je nutno podotknout, že sama kasační stížnost je opravným prostředkem
mimořádným, neboť směřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Přiznání
odkladného účinku vůči pravomocnému rozhodnutí je třeba připustit pouze tehdy, jestliže
nezbytnost odkladného účinku převáží nad požadavkem právní jistoty a stability právních vztahů
opírajících se o pravomocná rozhodnutí soudů. Pokud by správní orgány neměly být vázány
pravomocným rozhodnutím krajských soudů, kterými se ruší jejich správní akty, pak
by zákonodárce musel zcela změnit koncepci správního soudnictví a vyloučit právní moc
rozhodnutí krajských soudů. Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé
případy, které zákonodárce opsal slovy o nepoměrně větší újmě.
Jak již bylo uvedeno, povinnost stěžovatelky rozhodnout v souladu s právním názorem
vysloveným krajským soudem ve zrušujícím rozsudku nemůže být sama o sobě důvodem
pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (viz usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 – 49). Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
správního orgánu je tedy vyhrazeno pouze pro ojedinělé případy, kdy by okamžitý výkon
soudního rozhodnutí mohl mít závažné důsledky, jak výše rozvedeno (viz také usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2015, č. j. 7 Ads 277/2014 – 24, kterým v obdobném
případě zamítnutí žádosti o starobní důchod správními orgány a zrušení rozhodnutí stěžovatelky
krajským soudem nebyl kasační stížnosti stěžovatelky odkladný účinek přiznán).
Podrobný rozbor judikatury, která se zabývá otázkou přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti na návrh správního orgánu, dále provedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne
2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, dostupném na www.nssoud.cz. Konstatoval zde, že Nejvyšší
správní soud zpravidla přiznává kasační stížnosti správního orgánu odkladný účinek tehdy,
jestliže skutečně hrozí vznik stavu právní nejistoty – tedy vydání nového správního rozhodnutí
s obsahově odlišným výrokem a následně „obživnutí“ rozhodnutí původního, zrušeného krajským
či městským soudem. Tato situace nastává zejména v případě, kdy soud zruší správní rozhodnutí
z důvodu chybného posouzení hmotně právní otázky a zaváže svým právním názorem správní
orgán, aby v novém řízení rozhodl odlišně od rozhodnutí zrušeného. Pak by skutečně pozdější
vyhovění kasační stížnosti zákonitě vedlo k existenci dvou odlišných správních rozhodnutí v téže
věci.
Naopak odkladný účinek nepřiznává Nejvyšší správní soud na návrh správního orgánu
zpravidla tehdy, jestliže důvody zrušení správního rozhodnutí soudem jsou pouze procesního
rázu a správnímu orgánu nic nebrání v tom, aby – po doplnění dokazování, dání účastníkovi
možnosti se vyjádřit apod. – případně rozhodl ve věci stejně, jako to učinil ve zrušeném
rozhodnutí. V takovém případě je totiž hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí v téže věci
méně pravděpodobná (byť ani zde ji nelze vyloučit, jelikož po odstranění procesních vad může
pochopitelně správní orgán zjištěný skutkový stav vyhodnotit odlišně).
I přes uvedené zobecňující závěry však tato základní pravidla podle citovaného usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, nelze uplatňovat
absolutně. V konkrétních případech totiž mohou rozhodné skutkové a právní okolnosti vést
Nejvyšší správní soud k odlišným závěrům o tom, zda jsou splněny zákonem stanovené
podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti či nikoliv.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepřehlédl, že rozšířenému senátu byla usnesením
ze dne 28. 8. 2014, č. j. 10 Ads 99/2014 - 44, předložena k rozhodnutí právní otázka,
zda „I. Je dostatečným důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného správního orgánu
proti rozsudku krajského (městského) soudu, kterým bylo zrušeno správní rozhodnutí žalovaného,
pouze potenciální možnost obživnutí zrušeného správního rozhodnutí žalovaného v důsledku zrušujícího rozsudku
Nejvyššího správního soudu? II. Je při posuzování výše uvedené otázky relevantní, zda ke zrušení správního
rozhodnutí došlo z důvodu chybného posouzení hmotně právní otázky či z procesních důvodů?“
Stěžovatelka v nyní projednávané věci odůvodnila návrh na přiznání odkladného účinku
možnou existencí dvou různých správních rozhodnutí v téže věci, přičemž krajský soud zrušil
rozhodnutí stěžovatelky z důvodu chybného posouzení hmotně právní otázky aplikace Smlouvy.
K tomu je ovšem také třeba dodat, že samo usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, připouští, že s ohledem na rozhodné skutkové a právní
okolnosti nelze pravidla v něm uvedená uplatňovat absolutně. Závazný právní názor vyslovený
krajským soudem se týká výlučně hodnocení aplikace Smlouvy na věc žalobce a bez dalšího
zhodnocení žalobcem předložených dokladů (zejména potvrzení společnosti H. C. Emin Duraku
ze dne 21. 1. 2008, potvrzení Ministerstva práce a sociálních věcí, Důchodové správy Kosova,
ze dne 21. 4. 2004 a rozhodnutí Republikového fondu ze dne 6. 3. 2012) a dalších okolností nelze
bez dalšího usuzovat na to, že by v důsledku závazného právního názoru nutně musel být žalobci
starobní důchod, popř. v určité výši, přiznán. V projednávané věci jde tedy s ohledem na povahu
krajským soudem vysloveného závazného právního názoru o situaci obdobnou spíše případům,
kdy důvody zrušení správního rozhodnutí soudem jsou pouze procesního rázu, a nelze vyloučit,
že správní orgán např. po doplnění dokazování rozhodne ve věci obdobně, jako to učinil
ve zrušeném rozhodnutí. Samotná okolnost, že stěžovatelka je povinna respektovat závazný
právní názor krajského soudu o aplikaci Smlouvy tedy nemusí nezbytně vést k existenci dvou
odlišných správních rozhodnutí v téže věci. Ani sama skutečnost, že by v případě zrušení
napadeného rozsudku krajského soudu „obživlo“ původní rozhodnutí stěžovatelky, nemůže
bez dalšího znamenat nepoměrně větší újmu, která by odůvodňovala přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti stěžovatelky. V těchto okolnostech tedy Nejvyšší správní soud spatřuje důvody,
pro které odkladný účinek kasační stížnosti nepřiznal, přičemž přihlédl rovněž k tomu, jak zdejší
soud rozhodoval v obdobné věci (viz výše uvedené usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 2. 2015, č. j. 7 Ads 277/2014 – 24). Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje,
že tímto rozhodnutím žádným způsobem nepředjímá své budoucí rozhodnutí o věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2015
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu