ECLI:CZ:NSS:2015:5.ADS.45.2014:23
sp. zn. 5 Ads 45/2014 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudkyň Mgr. Petry Weissové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce Ing. F. Č.,
zastoupeného Mgr. Viktorem Procházkou, advokátem se sídlem v Brně, Zemkova 20, proti
žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu
376/1, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2014,
č. j. 36 Ad 44/2013 - 32,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2014, č. j. 36 Ad 44/2013 - 32,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2014, č. j. 36 Ad 44/2013 - 32 (dále jen
„napadené usnesení“), kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 2. 8. 2013, č. j. 2013/19674 - 421, jímž bylo zamítnuto odvolání proti II. výroku
rozhodnutí Úřadu práce České republiky - Krajská pobočka v Brně (dále jen „správní orgán
prvního stupně“) ze dne 7. 3. 2013, č. j. BBM-T-66/2013, a rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně bylo potvrzeno. Ve II. výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo
rozhodnuto o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
ve výši 220.439 Kč, podle ustanovení §78 odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“).
Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) v napadeném usnesení dospěl k závěru,
že se stěžovatel domáhá přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“) vyloučeno.
Poukázal přitom na §14 odst. 5 rozpočtových pravidel, podle něhož se na rozhodnutí podle
odstavce 4 téhož ustanovení nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho
soudní přezkoumání. Proto krajský soud žalobu v souladu s §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítl jako
nepřípustnou.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá nezákonnost napadeného usnesení, které podle něj
postrádá dostatečné odůvodnění vztahující se ke konkrétní věci a odkaz na odůvodnění jiné věci
rozhodované Nejvyšším správním soudem (ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4 Ads 66/2013 - 23) není
podle něj případný. Závěr, že zákon o zaměstnanosti stanoví, že v případě porušení podmínek
z dohody zaměstnavatelem se postupuje podle právních předpisů upravujících porušení
rozpočtové kázně, není odůvodněn odkazem na stejně nebo podobně znějící ustanovení zákona.
Pokud tím byl míněn §75 odst. 10 rozpočtových pravidel, ten naopak podle stěžovatele nařizuje
úřadu práce, aby v dohodě o zřízení chráněného pracovního místa rozlišil podmínky, při jejichž
nesplnění zaměstnavatelem se jedná o porušení rozpočtové kázně a kdy se o porušení rozpočtové
kázně nejedná. V odstavci 11 tohoto ustanovení se přímo stanoví, že porušením rozpočtové
kázně je nevrácení příspěvku ve stanoveném termínu. Z toho podle stěžovatele vyplývá, že zákon
o zaměstnanosti v souvislosti s příspěvky na chráněné pracovní místo rozlišuje, kdy se jedná
o porušení rozpočtové kázně a kdy nikoliv. Proto podle stěžovatele není správný závěr,
že se v případě porušení podmínek z dohody zaměstnavatelem vždy postupuje p odle právních
předpisů upravujících porušení rozpočtové kázně, nýbrž takový postup se má odvíjet
od konkrétní situace. Z toho stěžovatel dovozuje, že v případě příspěvku podle ustanovení
§78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti se nejedná o dotaci, jak dovodil v napadeném usnesení
krajský soud, a nelze tedy aplikovat §14 odst. 4 a 5 rozpočtových pravidel. Podle stěžovatele
se jedná o plnění na základě dohody uzavřené podle ustanovení §75 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti. Důvodem neposkytnutí příspěvku ze strany správních orgánů, které ve věci
v obou stupních rozhodovaly, bylo chybné právní posouzení skutkového stavu, jelikož stěžovatel
v rámci sdružení podnikatelů podle ustanovení §829 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský
zákoník, jako zaměstnavatel jen nahradil jiného účastníka sdružení V . K., aniž se jinak na jejich
právech a povinnostech jako zaměstnavatelů něco změnilo. Podle stěžovatele se tedy jedná o
právní posouzení věci, kterou zákon o zaměstnanosti ze soudního přezkumu nevylučuje.
Navrhuje tedy napadené usnesení krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjadřuje.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a zjistil,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř . s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení, vázán rozsahem (§109 odst.
3, věta před středníkem s. ř. s.) a důvody (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.),
které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Zkoumal přitom také, zda napaden é usnesení netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4, věta první
za středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel namítá nezákonnost napadeného usnesení o odmítnutí žaloby, tedy implicitně
v kasační stížnosti uplatňuje kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné před vyřešením sporných otázek, nastolených
kasační stížností, zda má příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
dle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti povahu dotace dle §3 písm. a) rozpočtových pravidel ,
zda se na něj proto aplikují rozpočtová pravidla a pokud ano, zda je rozhodnutí o něm vyloučeno
ze soudního přezkumu, vypořádat námitku stěžovatele, že příspěvek na podporu zaměstnávání
osob se zdravotním postižením je plněním dle §75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, nikoliv
dotací, a proto na něj nelze použít rozpočtová pravidla.
Uvedený závěr stěžovatele není podle Nejvyššího správního soudu správný.
Ze systematického výkladu i věcného řazení příslušných zákonných ustanovení zákona
o zaměstnanosti, na něž stěžovatel odkazuje (§75 odst. 1 a §7 8 odst. 3 zákona o zaměstnanosti)
vyplývá, že příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením (dále také
jen „příspěvek“) je sice příspěvkem, který věcně souvisí s uzavřením písemné dohody mezi
zaměstnavatelem a správním orgánem prvního stupně o zřízení chráněného pracovního místa dle
§75 odst. 1, věta první a §75 odst. 9 zákona o zaměstnanosti, ale jeho poskytnutí není součástí
takové dohody. Při zřízení chráněného pracovního místa se totiž poskytuje samostatný (jiný)
příspěvek (srovnej §75 odst. 1 věta druhá zákona o zaměstnanosti) a teprve vlastní zřízení
chráněného pracovního místa písemnou dohodou dle §75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti
je předpokladem pro to, aby zaměstnavateli, který na takto zřízeném chráněném pracovním místě
zaměstnává více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu svých zaměstnanců,
byl poskytnut, za splnění dalších zákonných podmínek, i příspěvek na podporu zaměstnávání
osob se zdravotním postižením. Ten je však urče n k jinému účelu, než příspěvek dle §75 odst. 1
zákona o zaměstnanosti. To plyne z výslovné dikce §78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, podle
nějž příspěvkem jsou nahrazovány skutečně vynaložené prostředky na mzdy nebo platy (…), včetně pojistného
na sociální zabezpečení a pojistného na veřejné zdravotní pojištění.
Zákon o zaměstnanosti tedy upravuje v části třetí ohledně zaměstnávání osob
se zdravotním postižením v souvislosti s chráněným pracovním místem více druhů příspěvků,
které mají odlišné předpoklady jejich poskytnutí, jejich povaha je však stejná (k tomu viz dále).
Příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením tedy není plněním dle
§75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, avšak „plnění“ dle uvede ného zákonného ustanovení
je příspěvkem (na zřízení chráněného místa).
Jedná-li se o vyřešení shora nastolených sporných právních otázek (na povahu příspěvku
a soudní přezkoumatelnost rozhodnutí o něm), je třeba poukázat na skutečnost, že dosavadní
judikatura Nejvyššího správního soudu je v odpovědích na ně nejednotná. Část se přiklání
k názoru prezentovanému také krajským soudem v nynější věci, tedy že rozhodnutí
o neposkytnutí příspěvku soudnímu přezkumu nepodléhá (např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 7. 8. 2014, č. j. 5 Ads 44/2014 - 20, či na něj navazující rozsudky ze dne 27. 8. 2014,
č. j. 3 Ads 124/2014 - 15, a ze dne 22. 10. 2014, č. j. 6 Ads 61/2014 - 23). Naopak například
v rozsudcích zdejšího soudu ze dne 23. 1. 2013, č. j. 6 Ads 100/2012 - 34, nebo ze dne
24. 1. 2014, č. j. 4 Ads 97/2013 - 78, byla věc týkající se téhož příspěvku podrobena věcnému
přezkumu zdejším soudem poté, co byla meritorně posouzena krajskými soudy. Tedy
ze soudního přezkumu vyloučena nebyla.
Vzhledem k nutnosti sjednocení této nejednotné judikatury, což je také jedním
ze stěžejních úkolů Nejvyššího správního soudu (§12 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“), byla otázka možností soudního přezkumu správních rozhodnutí
o uvedených příspěvcích na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením předložena
k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne
30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014 – 46, formuloval následující právní závěry:
I. Výluka ze soudního přezkumu dle §14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel se vztahuje pouze
na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle §14 odst. 4 (dříve 3) rozpočtových pravidel.
II. Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním
postižením dle §78 zákona o zaměstnanosti je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví
(§65 odst. 1 s. ř. s.).
V citovaném rozsudku se tedy Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru o soudní
přezkoumatelnosti rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob
se zdravotním postižením dle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti.
Rozšířený senát zde předně vyjádřil úvahu o povaze poskytovaného příspěvku a uzavřel,
že „[p]osuzovaný příspěvek je jednoznačně motivačním opatřením, jeho účelem je st imulovat zájem podnikatelů
o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené výnosy a zvýšené náklady
z důvodu jejich zaměstnávání. Finanční prostředky vyčleněné na tyto příspěvky jsou poskytovány z rozpočtové
kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí a podléhají rozpočtovým pravidlům. Svojí povahou jde o účelovou
dotaci.“
Pokud tedy příspěvek, jehož poskytnutí se stěžovatel domáhal, má povahu dotace,
pak na postup při rozhodování o něm je třeba aplikovat §14 rozpočtových pravidel.
I to implicitně z citovaného rozsudku rozšířeného senátu plyne.
Další spornou otázkou, kterou v této souvislosti musel rozšířený senát odpovědět, byla
otázka mezí (výluky) soudního přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku, zejména
z pohledu aplikace §14 odst. 5 rozpočtových pravidel, podle něhož na rozhodnutí podle odstavce 4
se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
K tomu ve zmíněném rozsudku rozšířený senát uzavřel, že rozpočtová pravidla
v §14 odst. 4 dopadají pouze na kladná rozhodnutí o dotaci, tedy na případy, kdy poskytovatel
dotace žadateli o dotaci vyhoví. To plyne ze samotného textu zákona (viz návětí §14 odst. 4
rozpočtových pravidel ve znění: [v]yhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční
výpomoci, vydá písemné rozhodnutí...).
Jelikož neposkytnutí příspěvku, mající povahu dotace, může být citelným zásahem
do právní sféry žadatele, neboť ten při splnění zákonných podmínek očekává její poskytnutí,
„tomuto legitimnímu očekávání musí být poskytnuta soudní ochrana v procesní i hmotněprávní rovině“
(bod 27 citovaného rozsudku rozšířeného senátu). Pro tuto soudní ochranu přitom není primárně
určující „nárokovost“ dotace, tedy skutečnost, zda při splnění všech zákonem stanovených
podmínek má na její poskytnutí žadatel nárok (tzv. nárokové dotace), či zda její poskytnutí
je závislé pouze na uvážení jejího poskytovatele a právní nárok na její poskytnutí není vůbec
(tzv. nenárokové dotace). Uvedené rozlišení dotací je významné nikoliv z hlediska možností jejich
soudního přezkumu (zda je lze ve správním soudnictví přezkoumat či nikoliv), nýbrž pouze
z hlediska rozsahu, tedy mezí, soudního přezkumu.
Soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. nenárokových dotacích je podle
rozšířeného senátu omezen na „posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné
zacházení se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek. Zjednodušeně řečeno žadatel nemá
právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ním související“ (bod 31 citovaného rozsudku rozšířeného
senátu).
Na nyní posuzovaný případ však tyto závěry nedopadají, jelikož příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením je svojí povahou onou dotací, na niž má žadatel
právní nárok tehdy, pokud splní podmínky stanovené v §78 zákona o zaměstnanosti.
Jedná-li se tedy o dotaci, na kterou vzniká žadateli nárok při splnění všech zákonem
stanovených podmínek pro její poskytnutí (nárokovou dotaci), což je právě případ příspěvku,
je negativní rozhodnutí poskytovatele způsobilé soudního přezkumu v plném rozsahu, neboť
žadatel legitimně očekává, že za situace, kdy všechny zákonem stanovené podmínky splnil,
mu bude příspěvek poskytnut. Zamítavé rozhodnutí se proto nepochybně dotýká jeho právní
sféry a nelze jej z uvedeného důvodu ze soudního přezkumu vylučovat.
Závěry rozšířeného senátu o soudním přezkumu negativního rozhodnutí o příspěvku
vyjádřené v citovaném rozsudku tedy dopadají i na nynější případ, v němž stěžovateli nebyl
příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením poskytnut. Odvolání proti
tomuto rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo následně žalovaným zamítnuto. Toto
negativní rozhodnutí žalovaného tedy bylo soudně přezkoumatelné.
Proto nelze než uzavřít, že krajský soud posoudil otázku nepřípustnosti žaloby podle
§68 písm. e) z důvodu výluky napadeného rozhodnutí ze soudního přezkumu ve smyslu
§70 písm. f) s. ř. s. odchylně od nynějších judikaturních závěrů vyslovených rozšířeným senátem
Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014 - 46. K tomu
však Nejvyšší správní soud doplňuje, že v době, kdy krajský soud napadeným usnesením
rozhodoval, citované závěry rozšířeného senátu ještě známy nebyly.
Lze tedy shrnout, že příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
je svojí povahou dotací podle §3 písm. a) rozpočtových pravidel, na uvedený příspěvek dopadá
zákonná úprava §14 odst. 4 a 5 rozpočtových pravidel a negativní rozhodnutí o tomto příspěvku
není vyloučeno ze soudního přezkumu podle §65 odst. 1 s. ř. s.
S ohledem na skutečnost, že krajský soud v napadeném usnesení vyjádřil k možnosti
soudního přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku odlišný právní názor, který není
v souladu se závěry rozšířeného senátu zdejšího soudu, byť přijatými až v době po vydání
napadeného usnesení, Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než toto usnesení krajského soudu
zrušit a věc vrátit uvedenému soudu k dalšímu řízení. V něm je vázán právním názorem,
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku a v novém rozhodnutí rozhodne
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 15. října 2015
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu