ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.127.2015:37
sp. zn. 5 As 127/2015 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: M. H.,
zastoupený Mgr. Kamilem Fotrem, advokátem se sídlem Božanovská 10, Praha 9, proti
žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 4. 2015, č. j. 57 A 66/2014 -
39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Rozhodnutím ze dne 18. 10. 2013 byla žalobci v blokovém řízení uložena pokuta ve výši
1500 Kč za přestupek dle §125c odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších
předpisů. Dne 7. 4. 2014 žalobce podal podnět k provedení přezkumného řízení. Přípisem ze dne
6. 8. 2014 žalovaný sdělil žalobci, že důvod k zahájení přezkumného řízení podle §95 odst. 1
správního řádu neshledal.
Žalobce podal správní žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se domáhal
určení, že zásah žalovaného spočívající v tom, že „nezahájil přezkumné řízení ve věci rozhodnutí
o přestupku, které představuje pokutový blok série GE/2013, číslo E 0297876 ze dne 18. 10. 2013, nebo
nesdělil do 30 dní žalobci, že neshledal důvodů k zahájení přezkumného řízení, byl nezákonný“. Krajský soud
v Plzni (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 1. 10. 2014, č. j. 15 A 20/2014 - 23, zamítl
žalobu jako nedůvodnou. V odůvodnění rozsudku krajský soud konstatoval, že sdělení
žalovaného ze dne 6. 8. 2014 o tom, že nebyly shledány důvody pro zahájení přezkumného řízení,
nebylo stěžovateli doručeno ve lhůtě 30 dnů stanovené v §94 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále jen „správní řád“). Současně krajský soud uzavřel, že samotné sdělení ze dne
6. 8. 2014, učiněné ve smyslu §94 odst. 1 správního řádu nelze považovat za zásah ve smyslu
§82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.), neboť „nezasahuje
do právních poměrů žalobce, nemění existující právní a skutkový stav věci“; nebylo proto možné
rozhodnout tak, že zásah spočívající v nezahájení přezkumného řízení byl nezákonný. Přitom
krajský soud odkázal na příslušnou judikaturu, zejména rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 7 As 55/2007 - 71.
Krajský soud se rovněž zabýval námitkou stěžovatele, že žalovaný v rámci zkoumání
existence důvodů pro zahájení přezkumného řízení neučinil předběžné posouzení vydaného
pokutového bloku série GE/2013, číslo E 0297876, ze dne 18. 10. 2013. Krajský soud s tímto
tvrzením nesouhlasil a konstatoval, že žalovaný ve sdělení ze dne 6. 8. 2014 uvedl dostatečně
a podrobně důvody pro nezahájení přezkumného řízení a v rámci odůvodnění posoudil
i předmětný pokutový blok. Jak dále uvedl krajský soud, žalovaný dospěl k závěru, že pokutový
blok byl vydán v souladu se zákonem a formální vady, které byly v obsahu rozhodnutí shledány,
nejsou takového charakteru, že by bylo namístě rozhodnutí vydané v blokovém řízení zrušit.
Krajský soud dále konstatoval, že žalovaný sice pochybil, jestliže lhůtu 30 dnů nedodržel, toto
procesní pochybení však soud nepovažoval za nezákonný zásah, neboť prodlením žalovaného,
které bylo v podstatě nečinností žalovaného, nemohlo dojít k zásahu do právních poměrů
žalobce. Krajský soud dále konstatoval, že žalobce sice mohl po období od 7. 5. 2014
do 7. 6. 2014 oprávněně očekávat, že bude zahájeno přezkumné řízení, ale nenaplnění tohoto
žalobcova legitimního očekávání nelze posuzovat ve smyslu §82 s. ř. s. jako přímé zkrácení
žalobce na jeho právech a nelze z tohoto důvodu nečinnost žalovaného hodnotit jako nezákonný
zásah. Důvodnou neshledal krajský soud ani námitku žalobce, že jeho podnětu k zahájení
přezkumného řízení nebylo vyhověno krátce před uplynutím doby k zahájení případného
přezkumného řízení. Toto tvrzení žalobce krajský soud odmítl a konstatoval, že podnět žalobce
byl odmítnut dva měsíce před uplynutím lhůty pro případné zahájení přezkumného řízení
a nečinnost žalovaného nezpůsobila marné uplynutí doby pro jeho případné zahájení. Současně
krajský soud zdůraznil, že na zahájení přezkumného řízení není právní nárok.
II. Obsah kasační stížnosti
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s.
Stěžovatel nesouhlasí s tím, že nezahájení přezkumného řízení ve věci nebylo
nezákonným zásahem; rovněž vytýká krajskému soudu nesprávný závěr stran pochybení
žalovaného, který skutečnost, že neshledal důvody pro přezkumné řízení, nesdělil stěžovateli
ve lhůtě 30 dnů; není pravdou, že nemohlo být žádným způsobem zasaženo do jeho práv.
Namítá, že ze spisové dokumentace nevyplývá, že by žalovaný skutečně zkoumal důvody
pro zahájení přezkumného řízení; podle tvrzení stěžovatele žalovaný „neformálním dopisem
pak podnět žalobce odmítl poté, co byl opakovaně ze strany naší advokátní kanceláře telefonicky dotazován
na stav řízení“. Jak uvedl stěžovatel, skutečnost, že by si žalovaný v zákonné lhůtě, kdy mohlo být
zahájeno přezkumné řízení, učinil závěr o případné důvodnosti jeho zahájení, ze spisu nevyplývá.
Legitimní očekávání stěžovatele, že jeho podnět bude řádně a v souladu se zákonem přezkoumán,
nebylo naplněno a nečinnost žalovaného hodnotí stěžovatel jako nezákonný zásah. Dále vytýká
krajskému soudu, že neobstaral kompletní spisový materiál Obecní policie Strašice a nemohl
proto dostát své úřední povinnosti a posoudit zákonnost rozhodnutí vydaného v blokovém řízení
z hlediska jeho nepřezkoumatelnosti, nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů. Stěžovatel dále
vytýká krajskému soudu, že nezkoumal případnou nicotnost vydaného bloku ve smyslu §77 odst.
s. ř. s. Rozhodnutí Obecní policie Strašice pokládá stěžovatel za právně a fakticky
neuskutečnitelné, neboť skutková podstata přestupku podle „§125c f 3“ neexistuje a nelze
s ní spojovat uložení sankce. Předmětný pokutový blok je dle stěžovatele zdánlivým a právně
neuskutečnitelným rozhodnutím a krajský soud pochybil, pokud rozhodnutí obecní policie
nepřezkoumal.
III. Vyjádření žalovaného, duplika stěžovatele
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti pro nedůvodnost. Ve svém vyjádření uvedl,
že lhůta 30 dnů stanovená §94 odst. 1 správního řádu je lhůtou pořádkovou a její nedodržení
nelze hodnotit jako nezákonný zásah. Dále odkázal na judikaturu, podle které na samotné
zahájení přezkumného řízení nemá stěžovatel právní nárok; sdělení o nezahájení přezkumného
řízení není ani rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a nemůže být posouzeno jako
nezákonný zásah, neboť jím nejsou přímo krácena práva žalobce. Pokud jde o namítanou
nečinnost správního orgánu, mohl se žalobce bránit postupem podle §79 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný
dále uvádí, že krajskému soudu byla na jeho vyžádání doložena kompletní spisová dokumentace
Obecní policie Strašice, rozhodnutí vydané v blokovém řízení ale není předmětem přezkumu
v rámci řízení o ochraně před nezákonným zásahem.
Stěžovatel v duplice ze dne 12. 8. 2015 uvedl, že nezákonný zásah nespatřuje
jen v nedodržení lhůty 30 dnů ke sdělení podle §94 odst. 1 správního řádu, ale zejména ve zjevné
nečinnosti žalovaného, který si neučinil úsudek o tom, zda jsou dány důvody pro zrušení
rozhodnutí vydaného v blokovém řízení a následně po četných urgencích žalobci zaslal
neformální informaci o tom, že nebyly shledány důvody pro zahájení přezkumného řízení. Uvádí,
proč ke své obraně volil žalobu proti nezákonnému zásahu, a nikoliv žalobu proti nečinnosti,
a opakuje, že nezákonný zásah spatřoval jak v nečinnosti žalovaného, tak v neplnění příkazu
zákonodárce a cítil se zasažen ve svém legitimním očekávání a právu domáhat se nápravy
nezákonného stavu. Dále konstatoval, že při nahlédnutí do spisu krajského soudu nebyl ve spise
přiložen spisový materiál Obecní policie Strašice. Závěrem namítl, že krajský soud měl
i bez návrhu přezkoumat předmětný pokutový blok z důvodů podle §77 odst. 2 správního řádu
ve spojení s §76 odst. 2 s. ř. s., neboť se jedná o rozhodnutí o přestupku ve smyslu §67
a násl. správního řádu.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.), a tuto kasační stížnost podal
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) d)
a e) s. ř. s. a pro tyto důvody je kasační stížnost shledána přípustnou. Nejvyšší správní soud
za této situace napadený rozsudek krajského soudu v mezích řádně uplatněných kasačních
důvodů a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení. Uvedené procesní situace v předmětném
řízení před krajským soudem nenastaly, tedy stěžovatel v kasační stížnosti zmíněný kasační důvod
nemohl účinně namítat, a proto k němu Nejvyšší správní soud nepřihlížel.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval důvodem kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelností spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé. Tuto kasační námitku shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že zamítavý výrok krajského soudu je odůvodněn
dostatečně, srozumitelně, konzistentně a souladně s obsahem spisů a krajský soud se vypořádal
se všemi relevantními námitkami uplatněnými stěžovatelem v žalobě. Pokud stěžovatel namítal,
že ze spisu krajského soudu nevyplývá, „že by si žalovaný v zákonné lhůtě, kdy mohlo být zahájeno
přezkumné řízení, učinil názor na to, zda jsou dány důvody pro zahájení přezkumného řízení “ a že „ z činnosti
žalovaného je zřejmé, že k přezkoumání důvodů k zahájení přezkumného řízení vůbec nepřistoupil“,
pak s těmito námitkami Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Otázka, zda přezkumné řízení
bude skutečně zahájeno, závisí na hodnocení příslušného správního orgánu o tom, zda jsou
pro takový postup dány zákonné předpoklady. Pokud správní orgán dospěje k závěru, že důvody
pro přezkumné řízení chybí, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli.
Tak tomu bylo i v posuzovaném případě, kde žalovaný sice sdělení ze dne 6. 8. 2014 doručil
stěžovateli po uplynutí lhůty stanovené v §94 odst. 1 správního řádu, ale z obsahu tohoto sdělení
je zřejmé, že žalovaný podnět stěžovatele prověřil a po předběžném posouzení věci dospěl
k závěru, že rozhodnutí v blokovém řízení nebylo vydáno v rozporu s právními předpisy. Není
tedy pravdou, že by žalovaný nepřezkoumal důvody pro zahájení přezkumného řízení, jak tvrdil
stěžovatel. Ke shodným závěrům dospěl i krajský soud, který se k této námitce vyjádřil v odst. 26,
resp. 31. napadeného rozsudku. Krajský soud k této otázce dále konstatoval, že žalovaný
pochybil, když nedodržel pro své sdělení lhůtu 30 dnů stanovenou v §94 odst. 1 správního řádu.
Tato skutečnost je jednoznačně zjistitelná ze spisového materiálu a Nejvyšší správní soud proto
musí odmítnout námitku stěžovatele, který rozporuplně ve vztahu k další své argumentaci
v kasační stížnosti uvedl v bodu II. stížnosti, že „tvrzení krajského soudu o tom, že žalovaný neshledal
důvody k zahájení přezkumného řízení a nesdělil tuto skutečnost s uvedením důvodů žalobci do 30 dnů od podání
podnětu, nemá naprosto žádnou oporu ve spise.“ Toto tvrzení neodpovídá obsahu spisové dokumentace.
Lustrací spisového materiálu lze vypořádat i další námitku stěžovatele, který tvrdí,
že krajský soud neobstaral kompletní spisový materiál Obecní policie Strašice a tedy nemohl
přezkoumat zákonnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Nejvyšší správní soud
ze spisového materiálu zjistil, že krajský soud výzvou ze dne 2. 10. 2014 uložil žalovanému,
aby předložil soudu úplné spisy správního orgánu prvého a druhé stupně. Ze spisu žalovaného
vyplývá, že tento si od Obecního úřadu Strašice jako správního orgánu prvního stupně spis
vyžádal a kompletní spisový materiál předložil 4. 11. 2014 krajskému soudu spolu se svým
vyjádřením ke správní žalobě. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že krajský soud měl
k dispozici kompletní spisový materiál a námitku stěžovatele proto odmítá.
Nejvyšší správní soud taktéž neshledal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
z důvodu nevypořádání se s žalobními námitkami ohledně formálních nedostatků blokového
rozhodnutí. Stěžovatel v žalobě namítal, že v pokutovém bloku není uvedeno konkrétní místo
spáchání přestupku, není srozumitelně a nezaměnitelně popsán přestupek a jednoznačně
definováno konkrétní porušení právní povinnosti, přestupek není označen zákonným
pojmenováním s uvedením správné právní kvalifikace podle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. K uvedené námitce Nejvyšší správní
soud uvádí, že rozhodnutí vydané v blokovém řízení není předmětem přezkumu v rámci řízení
o ochraně před nezákonným zásahem, přesto krajský soud na straně 10 přezkoumávaného
rozsudku v rámci svých zjištění konstatoval závěry žalovaného učiněné ohledně zákonnosti
vydaného bloku, a to včetně posouzení, zda formální vada v zákonném označení přestupku
nemůže být posouzena jako vada, která by mohla mít vliv na zákonnost daného rozhodnutí.
Z odůvodnění rozsudku krajského soudu je zřejmé, že předmětný pokutový blok shledal
souladným se zákonem a jeho odůvodnění je v tomto směru srozumitelné a dostatečné.
S uvedeným souvisí další námitka stěžovatele, který krajskému soudu vytýká, že se měl
i bez návrhu stěžovatele zabývat případnou nicotností vydaného pokutového bloku. K tomuto
Nejvyšší správní soud konstatuje, že §76 odst. 2 s. ř. s. sice ukládá soudu povinnost rozhodnout
o případné nicotnosti rozhodnutí z úřední povinnosti, pokud ovšem stěžovatel v žalobě nicotnost
nenamítal a soud ji sám neshledal, což se stalo v projednávaném případě, neměl krajský soud
povinnost se k této otázce v odůvodnění svého rozhodnutí jakkoliv vyjadřovat.
Stěžovatel dále namítal kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s., neboli namítal
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, resp. vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi
v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval,
napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, který nezahájení přezkumného řízení
žalovaným a oznámení této skutečnosti stěžovateli až po uplynutí lhůty 30 dnů, neposoudil jako
nezákonný zásah.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že přezkumné řízení dle §94 a násl. správního řádu
je svou povahou řízením dozorčím, nejedná se o nárokový opravný prostředek. Účastník
předchozího řízení může sice podat podnět k jeho zahájení, na samotné zahájení však nemá
právní nárok. Podáním příslušného podnětu není přezkumné řízení zahájeno, neboť řízení
lze zahájit jen z moci úřední, to znamená, že je zahájeno až tehdy, když správní orgán zahájení
řízení oznámí účastníku postupem dle §46 odst. 1 správního řádu. V případě, že příslušný
správní orgán dojde k závěru, že chybí důvod pro přezkoumání napadeného rozhodnutí,
nevydává o tomto zjištění rozhodnutí, neboť není důvodu zasahovat do právní sféry účastníků
správního řízení, protože jejich dosavadní práva a povinnosti nebyly tímto zjištěním správního
orgánu nijak dotčeny. V tomto směru krajský soud správně poukázal na ustálenou judikaturu
Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek č. j. 7 As 55/2007 – 71, ze dne 14. 2. 2008,
a dospěl ke správnému závěru, že uvedeným sdělením vydaným podle §94 odst. 1 správního
řádu nebylo zasaženo do právní sféry stěžovatele a není možné takové sdělení posuzovat jako
nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. V daném případě tedy zdejší soud neshledal právní
posouzení krajského soudu nezákonným.
Pokud stěžovatel nesouhlasil s právním posouzením krajského soudu, který
jako nezákonný zásah neposoudil ani nečinnost žalovaného, pak Nejvyšší správní soud
konstatuje, že i v tomto směru považuje právní názor krajského soud za správný. Krajský soud
zcela správně poukázal na to, že skutečnost, že žalovaný byl po uplynutí lhůty ke sdělení
dle §94 odst. 1 správního řádu po určitou dobu nečinný a sdělení vydal až dne 5. 8. 2014,
nemohla zasáhnout do právních poměrů stěžovatele a nedošlo ani ke změně právního
a skutkového stavu v dané věci. Zákon poskytuje účastníkům ochranu nikoli proti veškeré
nečinnosti správního orgánu (správní orgán je nečinný, nekoná-li, ač mu to zákon ukládá),
ale pouze proti formám nečinnosti, které zejména mají závažný dopad na práva účastníků.
Lze souhlasit s názorem stěžovatele, že správní orgány musí reagovat v přiměřené lhůtě
a zákonem stanoveným způsobem na veškerá podání, která jsou jim adresována. V případě
stěžovatelova podnětu však správní orgán neměl zákonnou povinnost zahájit přezkumné řízení
a opožděné sdělení skutečnosti, že řízení zahájeno nebude, nemohlo zasáhnout do právní sféry
stěžovatele takovou intenzitou, aby bylo možno prodlení žalovaného posoudit jako nezákonný
zásah. Nejvyšší správní soud proto shodně s krajským soudem konstatuje, že postupem
žalovaného, který sdělení o nezahájení přezkumného řízení zaslal stěžovateli po uplynutí
zákonem stanovené lhůty 30 dnů, nebyla dotčena práva nebo povinnosti stěžovatele a nejednalo
se o nezákonný zásah. Kasační námitka je tak nedůvodná.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost neshledal důvodnou,
proto ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s., stěžovatel neměl
ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, žalovaný, který byl ve věci úspěšný,
žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti nevynaložil, proto mu soud náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. listopadu 2015
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu