ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.150.2015:81
sp. zn. 5 As 150/2015 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jakuba
Camrdy a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobkyně:
Mgr. M. Š., zastoupená JUDr. Michalem Bernardem, Ph.D., advokátem se sídlem Příběnická
1908/12, Tábor, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská
81/11, Praha 5, za účasti osoby zúčastněné na řízení: AZOS CZ, s.r.o., se sídlem Štěpánská
539/9, Praha 2, zastoupená Mgr. Romanem Hanusem, advokátem se sídlem Na Zátorce 43/9,
Praha 6, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 30. 6. 2015, č. j. 47 A 6/2015 - 100,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Osoba zúčastněná na řízení je povinna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů
řízení částku 4114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího
právního zástupce JUDr. Michala Bernarda, Ph.D., advokáta.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se osoba zúčastněná na řízení (dále jen
„stěžovatel“) domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Praze (dále jen
„krajský soud“). Tímto rozsudkem krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 2. 2015,
č. j. 024569/2015/KUSK, sp. zn. SZ 172588/2014/KUSK REG/K, ve znění opravného
usnesení ze dne 11. 2. 2015, č. j. 044263/2015/KUSK, sp. zn. SZ 172588/2014/KUSK REG/K,
a rozhodnutí Městského úřadu Nymburk, odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“), ze dne
13. 10. 2014, č. j. 110/30308/2014/Ďou, sp. zn. 110/13467/2014 (dále též „rozhodnutí
o dodatečném povolení stavebních úprav“ nebo „dodatečné povolení stavebních úprav“).
Rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a dalších účastníků řízení
a bylo potvrzeno rozhodnutí, kterým stavební úřad rozhodl o dodatečném povolení stavebních
úprav stěžovatele označených jako „stavební úpravy SO.1 - Hlavní výrobní objekt, SO.3 - Pomocné
technické provozy a SO.4 - Expedice v areálu firmy AZOS CZ s.r.o. v Nymburce“ (dále jen „stavební
úpravy“).
Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou, ve které mimo jiné
namítala, že stěžovatel v době mezi vydáním stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí
ve smyslu zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně
některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“),
a dodatečným povolením stavebních úprav zásadně změnil technologii výroby, o čemž svědčí 1.
změna integrovaného povolení ze dne 20. 1. 2014, č. j. 012868/2014/KUSK OŽP/POP,
sp. zn. SZ_117915/2013/KUSK/26 (dále jen „integrované povolení“), která byla
provedena rozhodnutím ze dne 23. 6. 2014, č. j. 075873/2014/KUSK OŽP/POP,
sp. zn. SZ_075873/2014/KUSK/8 (dále jen „1. změna integrovaného povolení“). Tato změna
nebyla posouzena v procesu posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „proces EIA“).
V důsledku dodatečného povolení stavebních úprav, aniž by zde bylo předchozí rozhodnutí
o změně vlivu užívání stavby na území, nebylo možné přezkoumat proces EIA. Žalobkyně dále
namítala rozpor s požadavky na využívání území, když v důsledku absence územního řízení
nebyly vzaty v potaz obecné požadavky na využití ploch vyplývající z §20 vyhlášky Ministerstva
pro místní rozvoj č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění
pozdějších předpisů. Žalobkyně namítala rovněž rozpor s územním plánem, neboť dle jejího
názoru z textové části územního plánu města Nymburk vyplývá zákaz působení negativních vlivů
vně výrobních objektů, respektive jejich ochranných pásem a územní plán navíc stanoví potlačení
rozvoje jižní zóny a upřednostnění zóny severní, přičemž stavba stěžovatele je umístěna do jižní
zóny města Nymburk.
Krajský soud shledal většinu žalobních námitek nedůvodnými, avšak níže uvedené
žalobní body posoudil jako důvodné.
Krajský soud označil za klíčový problém posouzení tvrzeného rozporu stavebních úprav
s územním plánem a požadavky na využívání území. Správní orgány podle krajského soudu
pominuly zásadní skutečnost, že v rámci stavebních úprav došlo rovněž k výstavbě nového
stacionárního zdroje ve smyslu §2 písm. e) zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“). Krajský soud uvedl, že územní plán
města Nymburk a v něm obsažené regulativy pro funkční využití předmětných pozemků
nezakazují umístění závodu chemické výroby. K tomu je však nutno dodat, že regulativy
stanovují závazné podmínky využívání území, například: „Veškeré činnosti nesmí zhoršovat životní
prostředí nad přípustnou míru a musí respektovat vyhlášená ochranná a bezpečnostní pásma.“ Z uvedené
podmínky krajský soud dovodil výslovný požadavek na řešení ochrany okolí před vlivy provozu,
neboť takový požadavek musí platit i pro budování staveb, jejichž součástí má být nějaký
stacionární zdroj. Právě na vliv dodatečně povolované stavby na ovzduší byl stavební úřad
upozorňován žalobkyní již v průběhu řízení o dodatečném povolení stavby a žalovaný byl
na totéž upozorňován v odvolacím řízení. Podle krajského soudu proto žalovaný pochybil,
jestliže odmítl námitku žalobkyně ohledně rozporu dodatečně povolených stavebních úprav
s požadavky na využívání území a územním plánem s tím, že pouze odkázal na posouzení jejich
vlivu na životní prostředí příslušnými správními orgány.
Krajský soud konstatoval, že příslušné orgány standardně regulují přípustnou úroveň
znečištění ovzduší pomocí nástrojů podle zákona o ochraně ovzduší. Tyto nástroje mohou být
v rozsahu dle §40 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší nahrazeny vydáním integrovaného povolení
podle §2 písm. g) zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o integrované prevenci“). Zákon o ochraně ovzduší rozlišuje akty povolující
provoz stacionárního zdroje bez přímé návaznosti na umístění či povolení stavby podle zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“), a akty vyžadované pro řízení, v nichž se umísťuje
či povoluje stavba stacionárního zdroje nebo její změna podle stavebního zákona.
Podle krajského soudu tak mělo být stavebním úřadem vyžadováno nejen povolení provozu
dle §11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ovzduší, ale také závazné stanovisko ke stavbě
a změně stavby stacionárního zdroje podle §11 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší, které
však k žádosti stěžovatele o dodatečné povolení stavebních úprav doloženo nebylo. Předložené
integrované povolení nahrazovalo toliko povolení provozu [§11 odst. 2 písm. d) zákona
o ochraně ovzduší], nikoliv již závazné stanovisko ke stavbě a změně stavby [§11 odst. 2 písm. c)
zákona o ochraně ovzduší]. Stavební úřad měl proto stěžovatele vyzvat k doložení předmětného
závazného stanoviska, popř. k podání žádosti o změnu integrovaného povolení. Jelikož tak
učiněno nebylo, skutkový stav, který byl vzat za základ rozhodnutí žalovaného, vyžaduje zásadní
doplnění o další podklady, čímž je dán důvod ke zrušení rozhodnutí žalovaného [§76 odst. 1
písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“)].
Krajský soud dále stavebnímu úřadu a žalovanému vytkl, že ve svých rozhodnutích
nezohlednili, že v průběhu řízení před stavebním úřadem byla vydána 1. změna integrovaného
povolení. Krajský soud zdůraznil, že za situace, kdy podkladem žádosti bylo rozhodnutí vydané
podle zákona o integrované prevenci a toto rozhodnutí bylo ještě v průběhu řízení změněno, měl
na tuto skutečnost stavební úřad zareagovat a vyzvat stavebníka (osobu zúčastněnou) k doplnění
jeho žádosti o rozhodnutí o změně integrovaného povolení (§45 odst. 2 správního řádu).
Stavební úřad si v rámci posuzování žádosti mohl a měl ověřit, zda u podkladového rozhodnutí
nedošlo ke změně. Jestliže si stavební úřad této změny nevšiml, pak si jí měl všimnout žalovaný,
a to nejen proto, že je zároveň orgánem, který integrované povolení i jeho změnu vydával, ale též
proto, že byl na změnu integrovaného povolení upozorněn v odvolání žalobkyně. V tomto
ohledu proto krajský soud nepřisvědčil argumentaci žalovaného, že žalobkyně tuto námitku
neuplatňovala v řízení před stavebním úřadem. Žalovaný měl tuto námitku projednat, přestože
žalobkyně uplatnila námitku poprvé až v odvolacím řízení, neboť k souladu stavebních úprav
s požadavky zvláštních předpisů a stanovisky dotčených orgánů (a jejich změnami) stavební úřad
přihlíží z úřední povinnosti [§90 písm. e) a §111 odst. 1 ve spojení s §129 odst. 2 stavebního
zákona]. Podle krajského soudu tak žalovaný neučinil, proto je jeho rozhodnutí částečně
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
S ohledem na výše uvedené krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalobkyně a žalovaného
Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel z důvodů uvedených v §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s.
V kasační stížnosti uvedl, že v případě stacionárního zdroje uvedeného v příloze č. 2
zákona o ochraně ovzduší je namísto vydání závazného stanoviska podle §11 odst. 2 písm. c)
a povolení provozu podle §11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ovzduší na úseku ochrany
ovzduší a dalších závazných stanovisek a rozhodnutí na jiných úsecích životního prostředí
a veřejného zdraví vydáno jedno integrované povolení, kterým se stanoví podmínky k provozu
zařízení, včetně provozu činností s ním přímo spojených. Tak tomu bylo i v posuzovaném
případě. Integrované povolení stanoví závazné podmínky provozu zařízení mj. i na úseku
ochrany ovzduší, přičemž z jeho odůvodnění vyplývá, že žalovanému byla doručena
příslušná vyjádření dotčených orgánů. K posouzení zrušených rozhodnutí jako částečně
nepřezkoumatelných z důvodu, že rozhodující správní orgány nevzaly v úvahu 1. změnu
integrovaného povolení (přičemž měly stěžovatele vyzvat k doplnění žádosti o dodatečné
povolení stavebních úprav o rozhodnutí o 1. změně integrovaného povolení), stěžovatel uvedl,
že závěry krajského soudu nemají oporu ve spise. Jak totiž vyplývá z odůvodnění rozhodnutí
o 1. změně integrovaného povolení, žádost o změnu integrovaného povolení byla stěžovatelem
podána na základě výzvy krajského úřadu ze dne 30. 4. 2014. Podle stěžovatele tak není patrné,
jak krajský soud dospěl k závěru, že správní orgán o 1. změně integrovaného povolení nevěděl.
Stěžovatel se naopak domnívá, že správní orgán vyzval stěžovatele k doplnění žádosti.
Stěžovatel doplnil kasační stížnost dne 27. 7. 2015, přičemž uvedl, že krajský soud
se nezabýval smyslem a účelem §11 odst. 2 písm. c) a d) zákona o ovzduší a zbytečně zrušil
rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí o dodatečném povolení stavebních úprav pro nadbytečný
formalismus, ačkoliv účel citovaného ustanovení byl „v podstatě naplněn“. Krajský soud se zabýval
pouze označením správního aktu, nikoliv obsahem podmínek ochrany ovzduší. Stěžovatel
uzavřel, že krajský soud dospěl k závěru o nezákonnosti rozhodnutí, aniž by posoudil spisový
materiál dle smyslu a účelu zákona. Stěžovatel odkázal také na výkladové stanovisko
Ministerstva životního prostředí ze dne 5. 8. 2015, č. j. 50341/ENV/15, které bylo vydáno
k otázce povinnosti doplnění integrované povolení o stanovisko podle §11 odst. 2 písm. c)
zákona o ochraně ovzduší.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně navrhla zamítnutí kasační stížnosti, přičemž uvedla, že nelze argumentovat
tím, že závazné stanovisko dle §11 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší a povolení
provozu podle §11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ovzduší jsou „fakticky zaměnitelné“, pokud
byl jejich účel „v podstatě naplněn“. Žalobkyně dále poukázala na skutečnost, že 1. změna
integrovaného povolení nebyla součástí správního spisu, přičemž vyslovila nesouhlas s tvrzením
stěžovatele, že pokud stavební úřad vyzval stěžovatele ke změně integrovaného povolení, muselo
mu být známo i to, že ke změně došlo a jaký je její obsah. Podle žalobkyně integrované povolení
nahrazuje pouze ty akty, které jsou v něm výslovně uvedeny, přičemž závazné stanovisko
ke stavbě stacionárního zdroje v něm uvedeno není. Nemohlo se jednat o prostou písařskou
chybu [písm. d) namísto c)], neboť v integrovaném povolení je uvedeno toliko jedno závazné
stanovisko, přičemž stěžovatel potřebuje přinejmenším dvě závazná stanoviska; závazné
stanovisko je v integrovaném povolení přitom označeno nejen písmenem, ale i svým názvem
(povolení provozu). Žalobkyně dále uvedla, že dodatečně povolované stavební úpravy vyžadovaly
rozhodnutí o změně vlivu stavby na území dle §81 odst. 2 stavebního zákona a rovněž poukázala
na skutečnost, že není zřejmé, jaký typ provozu stěžovatele je povolen kolaudačním
rozhodnutím. Pokud se jedná o kolaudační rozhodnutí na předchozí provoz z 60. let minulého
století, nejednalo se o provoz, který by zatěžoval obdobným způsobem jako nyní své okolí,
a proto nemůže být právním titulem k provozu stěžovatele.
Stěžovatel v replice k vyjádření žalobkyně uvedl, že se žalobkyně snaží bagatelizovat
námitku stěžovatele týkající se příliš formálního přístupu krajského soudu. Podstata námitky
stěžovatele tkví v tom, že podle §40 zákona o ochraně ovzduší se nevydá závazné stanovisko
dle §11 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší a povolení provozu dle §11 odst. 2 písm. d)
zákona o ochraně ovzduší, pokud je jeho vydání nahrazeno postupem v řízení podle zákona
o integrované prevenci, přičemž stěžovatel jako stavebník předložil integrované povolení.
Stěžovatel mimo jiné uvedl, že žádal o vydání závazného stanoviska dle písmene c), nicméně
z neznámého důvodu bylo v integrovaném povolení vydáno, resp. integrovaným povolením bylo
nahrazeno, povolení provozu dle písmene d). Stěžovatel rovněž poukázal na výkladové
stanovisko Ministerstva životního prostředí, dle kterého §40 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší
přímo předpokládá nahrazení závazného stanoviska a povolení dle §11 odst. 2 písm. c) a d)
zákona o ochraně ovzduší integrovaným povolením. Stěžovatel se ztotožnil s názorem
Ministerstva životního prostředí, vztahujícím se k napadenému rozsudku krajského soudu,
ze kterého není patrné, jakým způsobem krajský soud dospěl k názoru, že integrované povolení
nenahrazuje svým rozsahem závazné stanovisko podle §11 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně
ovzduší, neboť integrované stanovisko a jeho obsah vůbec neučinil předmětem svého zkoumání
a podává pouze teoreticko právní výklad ustanovení §11 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší.
Stěžovatel připustil, že v integrovaném povolení mohlo dojít k písařské chybě spočívající
v uvedení, že integrované povolení nahrazuje správní rozhodnutí podle písmene d) místo
písmene c). Pokud však po obsahové stránce integrované povolení nahrazuje závazné stanovisko
dle §11 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší, je neadekvátní zrušit rozhodnutí
o dodatečném povolení stavebních úprav. Stěžovatel dále uvedl, že krajský soud se nezabýval
celou genezí vydání změny integrovaného povolení a jejím obsahem. K tvrzení žalobkyně
poznamenal, že v dané věci nedochází k vymezování pozemků ani ke stanovování podmínek
jejich využívání ani k umísťování staveb na nich. Žalobkyně nerozlišuje, kterých výrobních částí
se žalobou dotčené rozhodnutí o dodatečném povolení stavebních úprav týká, a pro které již bylo
vydáno platné kolaudační rozhodnutí pro těžkou chemickou výrobu. Podle stěžovatele žalobkyně
neprokázala, jakým způsobem rozhodnutí o dodatečném povolení stavebních úprav snižuje
hodnotu její nemovitosti či způsobuje zhoršení jejího zdraví. Ke zprávě Ing. K.
(Závěry z místního šetření a posouzení stavu provozování zdroje znečišťování ovzduší – provoz
povrchových úprav v průmyslové zóně města Nymburk ze dne 31. 7. 2014) stěžovatel uvedl,
že se jedná o komerční zprávu a nezávazná doporučení, nikoliv o znalecký posudek. Není
pravdou, že stěžovatel nedoložil žádné dokumenty k prokázání, že neohrožuje životní prostředí,
neboť doložil integrované povolení, přičemž je podroben přísným kontrolám a měřením, jejichž
výsledky jsou součástí správního spisu. Dále stěžovatel doplnil kasační stížnost o sdělení
Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne
16. 8. 2015, č. j. 125392/2015/KUSK, sp. zn. SZ_125392/2015/KUSK/2, ke kterému uvedl,
že požádal příslušný orgán o doplnění integrovaného povolení ve smyslu napadeného rozsudku
krajského soudu, nicméně jeho žádost byla zamítnuta, neboť integrované povolení neobsahuje
žádné nedostatky.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
osobou zúčastněnou na řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.) a stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.) a zkoumal při tom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není z celkového hlediska
důvodná.
Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí o dodatečném povolení stavebních úprav
vydané podle §129 odst. 2 a 3 stavebního zákona, které bylo potvrzeno rozhodnutím
žalovaného, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a dalších účastníků řízení před správním
orgánem. Závazným podkladem v řízení o dodatečném povolení stavebních úprav pak bylo
integrované povolení (§45 zákona o integrované prevenci).
Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu mimo jiné z důvodu podle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s., aniž by tento stížní důvod blíže rozvedl. Ze znění §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
ovšem vyplývá, že tento kasační důvod může být uplatňován jen tehdy, pokud krajský soud
nezrušil napadené správní rozhodnutí, ač tak učinit měl. V nyní projednávané věci je tomu přesně
naopak; stěžovatel se domáhá zrušení rozsudku krajského soudu, kterým byla zrušena rozhodnutí
správních orgánů. Důvod kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. se proto
v projednávané věci neuplatní.
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu také pro nepřezkoumatelnost podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. Touto námitkou se Nejvyšší správní soud zabýval nejdříve, neboť by bylo
přinejmenším předčasné, aby se Nejvyšší správní soud zabýval právním posouzením věci samé,
bylo-li by napadené rozhodnutí krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné nebo založené
na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé. Při posuzování
přezkoumatelnosti napadeného rozsudku, resp. existence jiné vady řízení s vlivem na jeho
zákonnost, vycházel Nejvyšší správní soud z ustálené judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího
správního soudu, viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94
(N 34/3 SbNU 257), nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 (N 85/8
SbNU 287), či nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, rozhodnutí
tohoto soudu jsou dostupná na nalus.usoud.cz, dále rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaný
pod č. 689/2005 Sb. NSS.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal pochybení krajského soudu při posouzení otázky,
zda předložené integrované povolení, které bylo podkladem pro rozhodnutí o dodatečném
povolení stavebních úprav, nahrazuje nejen povolení provozu dle §11 odst. 2 písm. d) zákona
o ochraně ovzduší, ale také závazné stanovisko dle §11 odst. 2 písm. c) téhož zákona.
V nyní projednávané věci krajský soud přisvědčil stavebnímu úřadu a žalovanému v tom,
že dodatečně povolované stavební úpravy nevyžadují zřízení ochranného pásma. Nesouhlasil
však se závěrem, že podmínky regulující negativní vliv provozu stěžovatele na životní prostředí
jsou stanoveny v požadavcích příslušných dotčených orgánů. Podle krajského soudu stavební
úřad a žalovaný opomenuli, že v daném případě došlo k výstavbě nového stacionárního zdroje
uvedeného v příloze č. 2 zákona o ochraně ovzduší. Uvedené krajský soud odůvodnil tím,
že stěžovatel k žádosti o dodatečné povolení stavebních úprav nedoložil závazné stanovisko
ke stavbě a změně stavby stacionárního zdroje dle §11 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně
ovzduší. Závazné stanovisko přitom nebylo nahrazeno integrovaným povolením, neboť
to nahrazovalo pouze povolení provozu dle §11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ovzduší,
na jehož základě však nelze umístit stavbu či změnu stavby stacionárního zdroje.
S těmito závěry Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit, neboť krajský soud přehlédl,
že integrované povolení předložené stěžovatelem v řízení o dodatečném povolení stavebních
úprav nahrazuje v souladu s §40 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší nejen povolení provozu
stacionárního zdroje dle §11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ovzduší (viz str. 15
integrovaného povolení), ale současně také závazné stanovisko ke stavbě a změně stavby
stacionárního zdroje vydávané podle §11 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší (viz str. 25
integrovaného povolení).
Povolení provozu podle §11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ovzduší bylo
v integrovaném povolení (s odkazem na znění §13 odst. 6 zákona o integrované prevenci)
systematicky zařazeno do výrokové části, neboť se jedná o správní rozhodnutí zakládající práva
a povinnosti stěžovatele [srov. §67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)]. Údaj o tom, že integrované povolení nahrazuje
závazné stanovisko dle §11 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší, je pak systematicky
zařazen v odůvodnění integrovaného povolení na straně 25, kde je výslovně uvedeno:
„Toto rozhodnutí nahrazuje závazné stanovisko ke stavbě a změně stavby stacionárního zdroje vydávané podle
§11 odst. 2 písm. c) zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší ve znění pozdějších předpisů.“ Na rozdíl
od povolení provozu se totiž nejedná o správní rozhodnutí, avšak toliko o úkon, který je závazný
pro výrokovou část rozhodnutí o dodatečném povolení stavebních úprav (srov. §149 odst. 1
správního řádu).
Námitka stěžovatele je tedy důvodná.
Nejvyšší správní soud dále vypořádal námitku stěžovatele, kterou zpochybňoval závěry
krajského soudu týkající se 1. změny integrovaného povolení.
Z obsahu soudního spisu vyplývá, že žalobkyně uplatnila žalobní námitku spočívající
v tom, že stěžovatel v době mezi vydáním stanoviska EIA a vydáním dodatečného povolení
stavebních úprav zásadně změnil technologii výroby, o čemž svědčí 1. změna integrovaného
povolení, která nebyla posouzena v procesu EIA. Podle krajského soudu není ani tak podstatné,
zda 1. změna integrovaného povolení vyžadovala posouzení v procesu EIA, nicméně pokud
stavební úřad ani žalovaný 1. změnu integrovaného povolení (měnící podkladový akt v řízení)
nezohlednili, je jejich rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalobkyně s odkazem na 1. změnu integrovaného
povolení v žalobě namítala zásadní změnu technologie výroby stěžovatelem, a nelze tedy dospět
k závěru, že by i v tomto případě krajský soud žalobní námitky překročil. Je přitom zcela legitimní
požadovat po stavebním úřadu, aby v řízení vedeném podle stavebního zákona (v nyní
projednávané věci v řízení o dodatečném povolení stavebních úprav) rozhodoval na základě
integrovaného povolení v jeho aktuálním znění ke dni vydání rozhodnutí.
Podle §2 písm. g) zákona o integrované prevenci se integrovaným povolením rozumí
rozhodnutí, kterým se stanoví podmínky k provozu zařízení a které se vydává namísto
rozhodnutí, stanovisek, vyjádření a souhlasů vydávaných podle zvláštních právních předpisů
v oblasti ochrany životního prostředí, ochrany veřejného zdraví a v oblasti zemědělství, pokud
to tyto předpisy umožňují. U integrovaného povolení se přímo předpokládá, že v průběhu času
bude docházet k jeho změnám (§19a, §45 odst. 3 zákona o integrované prevenci), přičemž
změna integrovaného povolení nebude vždy jakousi „komplexní“ změnou s dopadem na veškeré
otázky, jichž se integrované povolení týká. Naopak je pravděpodobné, že dílčí změny
integrovaného povolení se budou týkat podmínek provozu zařízení pouze z určité oblasti právní
regulace (neboť povolení do sebe integruje široké spektrum oblastí, jak vyplývá z jeho zákonné
definice a zákona o integrované prevenci jako takového).
Žalobkyně již v odvolání vznesla v bodě 2. označeném jako „Chybějící posouzení EIA“
totožnou námitku shodnou s námitkou žalobní, že stěžovatel v době mezi vydáním stanoviska
EIA a vydáním dodatečného stavebního povolení „změnil technologii výroby, o čemž svědčí změna
integrovaného povolení č. j. 075873/2014/KUSK/ OŽP/POP ze dne 23. 6. 2014“, která nebyla
posouzena v procesu posuzování vlivů na životní prostředí.
V projednávané věci přitom není sporu o tom, že tuto námitku objektivně nemohla
žalobkyně vznést v řízení před stavebním úřadem, neboť veřejné ústní jednání, do jehož skončení
mohli účastníci uplatnit své námitky (§89 odst. 1 v návaznosti na §129 odst. 2 věty poslední
stavebního zákona), se konalo dne 24. 6. 2014 a rozhodnutí o 1. změně integrovaného povolení
bylo vydáno den před tímto jednáním, tj. 23. 6. 2014, přičemž právní moci nabylo až dne
17. 7. 2014. Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem, že v tomto případě
nemohly ve vztahu k 1. změně integrovaného povolení nastat účinky koncentrace řízení.
Z rozhodnutí stavebního úřadu a žalovaného však není zřejmé, na základě
jakých konkrétních důvodů se správní orgány domnívaly, že 1. změna integrovaného povolení
a s ní související žalobkyní namítaná údajná podstatná změna technologie výroby provedená
stěžovatelem a neposouzení této změny v procesu EIA, nemohly mít žádný dopad na řízení
o dodatečném povolení stavebních úprav. Žalovaný tuto odvolací námitku ve svém rozhodnutí
pominul a konkrétně ji nevypořádal.
Je pravdou, že stavební úřad ve stanovisku k odvolání žalobkyně ze dne 21. 11. 2014
uvedl: „Změna integrovaného povolení z 23. 6. 2014 řeší pouze svedení vzdušniny z technologie do stávajícího
56 m vysokého komína místo vypouštění této vzdušniny výduchy vzduchotechniky nad střechu stavby. Tato změna
nebyla předmětem dodatečného stavebního povolení. Nejedná se o žádnou změnu technologie, která by podléhala
posouzení podle zákona č. 100/2001 Sb.“ K tomuto názoru ovšem soudy přihlédnout nemohou,
neboť není součástí žádného z rozhodnutí správních orgánů, přičemž zejména se jím nijak
přes vznesenou odvolací námitku nezabýval žalovaný, proto nelze ani hodnotit, zda tento názor
stavebního úřadu je správný či nikoli.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že námitka žalobkyně uplatněná v odvolání a totožná
žalobní námitka v řízení před krajským soudem byla koncipována tak, že 1. změna integrovaného
povolení byla významnou změnou podkladového aktu v řízení o dodatečném povolení
stavebních úprav, neboť žalobkyně namítala nejen neposouzení 1. změny integrovaného povolení
v procesu EIA, ale také údajnou podstatnou změnu technologie výroby provedenou
stěžovatelem. Skutečnost, že stavební úřad v dodatečném povolení stavebních úprav nezohlednil
1. změnu integrovaného povolení (resp. nezdůvodnil, z jakého důvodu není tato změna
pro rozhodnutí o dodatečném povolení stavebních úprav podstatná) a žalovaný nevypořádal
odvolací námitku žalobkyně, která se k této změně vztahovala, musela vést krajský soud
ke zrušení rozhodnutí žalovaného, případně i stavebního úřadu.
Krajský soud proto nepochybil, jestliže zrušil rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí
o dodatečném povolení stavebních úprav pro nepřezkoumatelnost [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud konstatuje, že pro rozhodnutí o kasační stížnosti nebylo nezbytné
provést a hodnotit důkazy, které byly účastníky zdejšímu soudu předloženy (např. lékařská zpráva
o zdravotním stavu žalobkyně ze dne 12. 8. 2014, poskytnutí informace Městským úřadem
Nymburk ze dne 7. 5. 2015, stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 5. 8. 2015).
V řízení o kasační stížnosti nebyly tyto listiny podstatné, neboť skutkový stav v rozsahu
nezbytném pro své rozhodnutí zjistil zdejší soud z obsahu správního spisu, na základě něhož
si také učinil úsudek o právním posouzení sporných otázek. Obsah některých z uvedených listin
byl ostatně také převzat účastníky do jejich argumentace.
Přestože krajský soud pochybil, když přehlédl, že integrované povolení předložené
stěžovatelem v řízení o dodatečném povolení stavebních úprav nahrazuje nejen povolení provozu
stacionárního zdroje dle §11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ovzduší, ale současně také
závazné stanovisko ke stavbě a změně stavby stacionárního zdroje vydávané podle §11 odst. 2
písm. c) zákona o ochraně ovzduší, jeho rozsudek jako celek z hlediska zákonnosti po výše
uvedené korekci obstojí, neboť druhý z důvodů, pro který krajský soud zrušil rozhodnutí
správních orgánů, je správný. Závěrem je přitom korektní poznamenat, že krajský soud se jinak
projednávanou věcí, která je svým obsahem a rozsahem poměrně komplikovanou, zevrubně
zabýval, přičemž musel vypořádat množství námitek žalobkyně v poměrně krátké lhůtě od podání
žaloby (§9d odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí).
IV. Závěr a náklady řízení
Ze shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není z celkového hlediska důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine
s. ř. s. zamítl.
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl dle §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů
řízení, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nebyl
v řízení o kasační stížnosti úspěšný. Náklady úspěšné žalobkyně představuje odměna advokáta
za zastoupení v řízení o kasační stížnosti ve výši 3100 Kč za jeden úkon právní služby,
tj. za vyjádření ke kasační stížnosti, podle §11 odst. 1 písm. d) ve spojení s §9 odst. 4 písm. d)
a §7 bodem 5. vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhrada hotových výdajů ve výši
300 Kč za jeden úkon právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem tedy 3400 Kč,
zvýšených o částku 714 Kč připadající na DPH ve výši 21 %. Za tzv. druhé vyjádření soud
žalobkyni náhradu nákladů nepřiznal, neboť podstatou tohoto podání bylo zopakování
předchozích stanovisek. Žalobkyni proto náleží náhrada nákladů řízení v celkové výši 4114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 11. prosince 2015
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu